朱應平, 賈星月

(華東政法大學 a.法律學院;b.政治學與公共管理學院，上海 201620)

我國法院實施憲法的路徑探析

朱應平a, 賈星月b

(華東政法大學 a.法律學院;b.政治學與公共管理學院，上海 201620)

文章探討了我國法院實施憲法的幾種形式，同時也指出法院實施憲法中存在的問題。認為解決路徑有：采取措施推動司法管理體制和司法權力運行機制的改革,制定、頒布更多的符合憲法精神的法律條文，法院積極根據(jù)憲法精神解釋和適用法律審理案件。

法院；實施憲法；路徑

憲法實施是指憲法規(guī)定在現(xiàn)實生活中的貫徹執(zhí)行，我國憲法規(guī)定包含了法院實施憲法的精神。憲法序言規(guī)定全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。據(jù)此，包括法院在內(nèi)的一切國家機關都必須以憲法為根本活動準則，并有責任實施和保證實施憲法。我國各級各類法院實施憲法的路徑與其行使職權的方式一致，分析如下。

一、根據(jù)憲法精神制定司法政策

最高法院制定司法政策貫徹落實憲法精神，保障權利和控制權力，克服現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的不足。如2009年最高法院《關于依法保護行政訴訟當事人訴權的意見》規(guī)定“不得隨意限縮受案范圍、違法增設受理條件”，要求法院“不僅要保護公民、法人和其它組織的人身權和財產(chǎn)權，也要順應權利保障的需要，依法保護法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的，與人身權、財產(chǎn)權密切相關的其它經(jīng)濟、社會權利。要堅決清除限制行政訴訟受理的各種‘土政策’，嚴禁以服務地方中心工作、應對金融危機等為借口，拒絕受理某類依法應當受理的行政案件。”[1]這一文件所依據(jù)的憲法精神如下：第一，憲法第33條“國家尊重和保障人權”的基本原則，此外體現(xiàn)了憲法第13條財產(chǎn)權、第37條人身權，以及其他憲法權利，如第42條勞動權、第43條休息權、第44-45條社會保障權，等等。第二，突出了法治原則，即國家機關必須依據(jù)憲法和法律行使職權。如果地方“土政策”違法，法院必須拒絕適用，法院須依據(jù)憲法法律處理案件。

最高法院還發(fā)布其他司法政策推動憲法的實施，我國最高司法機關已走出了消極被動的角色，它們按照憲法法律精神能動地參與社會管理[2]，其中一種途徑是制定司法政策?，F(xiàn)代法院制定公共政策的功能，不僅是現(xiàn)代型訴訟的必然要求，也是司法過程的性質(zhì)所決定的[3]。最高法院這種功能并非我國法院所獨有?！霸诿绹?，憲法性人權的地位幾乎完全取決于最高法院制定憲法政策的職能，而不是它的憲法解釋職能。”[4]

二、基于憲法精神出臺司法解釋

最高法院出臺司法解釋是推動憲法精神實現(xiàn)的另一措施。1989年《行政訴訟法》第2條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向法院提起訴訟。其中，“具體行政行為”限制范圍較小。最高法院1999年發(fā)布《關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”[5]該司法解釋以“行政行為”代替法律的“具體行政行為”，擴大了受理范圍。這一解釋為2014年全國人大常委會修正的《行政訴訟法》第2條所采納[6]。

此外，最高法院還經(jīng)常應高級人民法院的請求，發(fā)布針對具體個案的解釋，這些解釋多數(shù)采用合憲性解釋的方法，合憲性解釋是指，在“依字義及脈絡關系可能的多數(shù)解釋中，應優(yōu)先選擇符合憲法原則”[7]217的規(guī)范解釋，并盡量維持規(guī)范的存續(xù)?！爸挥心骋豁椧?guī)定是無法作‘合憲性’解釋時，始能認定其為違憲并因此無效?！盵7]221可見，它是指在法律解釋中貫徹憲法精神的解釋方法。如2006年針對福建省高級法院的請求，最高法院行政審判庭作出《關于工商行政管理部門審查頒發(fā)個體工商戶營業(yè)執(zhí)照是否以環(huán)保評價許可為前置條件問題的答復》的解釋：公民個人租賃住宅樓開辦個體餐館的，不屬于環(huán)境影響評價法第十六條第三款關于“建設項目的環(huán)境影響評價分類名錄”規(guī)定中的“建設項目”。公民之間因個體餐館排放的噪聲空氣污染產(chǎn)生爭議的，可以依照環(huán)境噪聲污染防治法和大氣污染防治法的有關規(guī)定處理，經(jīng)營管理者應采取有效措施，使其邊界噪聲、排放物達到國家規(guī)定的環(huán)境噪聲、排放物的排放標準；對他人造成危害的，應承擔相應的賠償責任。

這一批復明確了需要進行環(huán)境評價的“建設項目”的范圍，合憲性解釋方法表現(xiàn)在：第一，基于憲法勞動權和財產(chǎn)權的精神，對需要作環(huán)境評價的“建設項目”作了狹義的界定。這有利于保護公民憲法上的社會經(jīng)濟權利。我國憲法第42條規(guī)定了公民享有勞動權，開辦個體餐館是其獲得勞動權的具體形式和途徑。這一解釋降低了公民開設餐館的門檻。這一解釋還體現(xiàn)憲法第13條對私有財產(chǎn)權的保護，因為如果做環(huán)境評價，當事人將付出一筆不小的評價費用。最高法院2006年這一解釋與十多年后今天我國正在開展的非許可類審批制度的改革恰好一致。2014年國務院發(fā)布的《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》[8]，2016年國務院發(fā)布《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》[9]?？梢娮罡叻ㄔ核痉ń忉寣ο嚓P法律規(guī)范作了合憲性解釋，比國務院的措施提前了很多年。第二，這一解釋強化了對行政機關的監(jiān)督。1997國家環(huán)?？偩职l(fā)布《關于執(zhí)行建設項目環(huán)境影響評價制度有關問題的通知》，其中規(guī)定：“《建設項目環(huán)境保護管理條例》所稱的‘建設項目’是指：……對環(huán)境可能造成影響的飲食娛樂服務性行業(yè)，也屬《條例》管理范圍。”[10]最高法院上述解釋否定了國家環(huán)?？偩稚鲜鑫募O定的行政許可的事項范圍。該解釋符合憲法第5條法治原則，而國家環(huán)保局規(guī)定缺乏法律法規(guī)依據(jù)，違反了憲法法制統(tǒng)一的原則。其他還有很多解釋，這里不再贅述。

三、依據(jù)憲法精神發(fā)布指導性案例

發(fā)布合憲指導性案例，是最高法院實施憲法的方式之一。在原告江蘇省丹陽市珥陵鎮(zhèn)鴻潤超市訴被告丹陽市市場監(jiān)督管理局行政登記一審案中*江蘇省丹陽市人民法院(2015)丹行初字第00052號。，2015年原告向被告提交個體工商戶變更登記申請書,申請在原營業(yè)執(zhí)照核準的經(jīng)營范圍內(nèi)增加蔬菜零售項目。被告認定鴻潤超市經(jīng)營場所距丹陽市珥陵農(nóng)貿(mào)市場不足200米,其申請不符合丹陽市政府丹政辦發(fā)《關于轉發(fā)市商務局<丹陽市菜市場建設規(guī)范>的通知》(下稱29號文) 的規(guī)定,駁回其變更申請，不予登記。原告請求法院撤銷其不予變更登記的決定。丹陽市法院認為,國務院《個體工商戶條例》第4條規(guī)定國家對個體工商戶實行市場平等準入、公平待遇的原則。申請辦理個體工商戶登記,申請登記的經(jīng)營范圍不屬于法律、行政法規(guī)禁止進入的行業(yè)的,登記機關應當依法予以登記。原告鴻潤超市申請變更登記增加的經(jīng)營項目為蔬菜零售,不是法律和行政法規(guī)禁止進入的行業(yè)。被告適用的第29號文中“菜市場周邊200米范圍內(nèi)不得設置與菜市場經(jīng)營類同的農(nóng)副產(chǎn)品經(jīng)銷網(wǎng)點”的規(guī)定,與商務部《標準化菜市場設置與管理規(guī)范》不吻合,與《商務部等13部門關于進一步加強農(nóng)產(chǎn)品市場體系建設的指導意見》第(七)項“積極發(fā)展菜市場、便民菜店、平價商店、社區(qū)電商直通車等多種零售業(yè)態(tài)”不符,違反上述規(guī)定中體現(xiàn)的市場平等準入、公平待遇的原則,依法不能作為認定被訴登記行為合法的依據(jù)。判決撤銷其決定、要求被告于判決生效后15個工作日內(nèi)對原告的申請重新作出登記。法院適用公平原則即基于合憲性解釋，因為“公平”原則是憲法的基本價值取向[10]。最高法院將該案作為指導案例，是要求各級法院嚴格按照憲法第15條市場經(jīng)濟政策、第42條勞動權、第13條財產(chǎn)權等精神去審理案件。

四、依照憲法精神審理各類案件

法院處理案件不能機械地照搬僵化的法律條文，應當基于憲法精神理解和適用法律。在吳永紅與凱里市公安局行政處罰上訴案中， 原告在朋友張某家玩“斗地主”進行賭博。民警接到舉報后，在未持有《檢查證》的情況下，進入張某家中抓賭，進而依據(jù)《治安管理處罰法》第70條規(guī)定，給予原告行政拘留十五天、罰款1 800元處罰。原告不服提起訴訟，一審法院判決行政處罰決定有效。原告不服，請求上訴法院撤銷一審判決和行政處罰*貴州省黔東南苗族侗族自治州中級人民法院(2014)黔東行終字第159號。。二審法院認為： 根據(jù)《憲法》第39條“公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”的規(guī)定，住宅不受侵犯是公民依法享有的基本權利，根據(jù)《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》(下稱《規(guī)定》)第68條的規(guī)定，當接處警行為確有必要立即檢查公民住所的，必須有證據(jù)表明公民住所內(nèi)正在發(fā)生危害公共安全、公民人身安全的案件，不立即檢查可能對公民人身和財產(chǎn)安全造成重大危害，在本案中，被上訴人未能提供證據(jù)證明或有證據(jù)表明群眾報警張國棟住宅內(nèi)正在發(fā)生不立即派警處置可能造成重大危害結果的案情，應承擔其舉證不能的法律后果；被上訴人派警立即進入張國棟住所進行處置的條件不具備，其進入張國棟住所查獲上訴人等人正在賭博的行為違法。

二審法院撤銷一審判決和行政處罰決定，其處理合憲。第一，堅持了憲法第5條法治原則，嚴格要求國家機關依法行使權力。第二，在放縱普通公民違法和放縱國家機關違法二者的選擇上，法院權衡利弊，作出了合憲性判決。因為，本案法院支持了原告，放縱了原告的違法行為，這樣處理雖然也有危害性，但在本案中不會造成嚴重的公共利益受到侵害。而放縱后者將會造成嚴重的危害后果，不僅導致公民憲法上三項權利(即第39條住宅自由、第37條人身自由、第13條財產(chǎn)權)受侵害，而且還會縱容行政機關違法行政。第三，二審法院直接引用憲法第39條規(guī)定，不是搞違憲審查，它意在表明公民住宅自由非常重要；引用憲法說明公安部規(guī)章《規(guī)定》在本案中能適用。因為它對公安機關在未持有檢查證的情況下搜查公民住宅進行了嚴格的限定，體現(xiàn)了憲法保障住宅自由和法治的精神。由此可見，法院在行使審判權過程中，是否依據(jù)憲法精神，直接關系能否實現(xiàn)公平正義。

需要特別指出的是，法院還可以通過其他方式實施憲法。第一，按照憲法精神向相關主體提出司法建議。第二，提出符合憲法精神的法律議案。第三，依據(jù)憲法精神積極參與制定或者修改法律?？傊?，法院實施憲法活動貫穿于法院行使權力的全過程。只有當法官和法院有意識將憲法精神貫穿于法律規(guī)范的適用中，憲法精神才能獲得實現(xiàn)。

五、法院實施憲法存在的問題及其改進的措施

由于受到種種限制，我國法院在推動憲法實施方面還有一些不足，如：不少法院和法官沒有或者只有微弱的憲法觀念和思維；法院根據(jù)憲法精神處理的案件數(shù)量還不多；采用合憲性解釋方法適用法律的案件，無論數(shù)量還是質(zhì)量都有待提高。現(xiàn)實中還有大量案件，本屬于行政訴訟受案范圍，但是由于種種原因，法院不敢、不愿或者不予受理。

如何解決法律實施憲法中面臨的問題？除采取措施推動司法管理體制和司法權力運行機制的改革外，還應做好以下工作：第一，推動制定更多的符合憲法精神的法律。法院在提高立法質(zhì)量、促使立法符合憲法精神方面有義不容辭的職責。各級法院在處理個案中，要將憲法精神作為重要標準，對所適用的法律法規(guī)規(guī)章以及規(guī)范性文件進行審查，對于發(fā)現(xiàn)不符合憲法精神的法律規(guī)范內(nèi)容，要及時向相關國家機關提出修改完善的建議和意見，促使立法完善。第二，法院有義務根據(jù)憲法精神適用法律審理案件。法院及其法官要增強憲法意識，強化實施憲法的責任，提升根據(jù)憲法精神適用法律的能力。其一，在相關立法規(guī)定不能滿足現(xiàn)實需要的情況下，法院有根據(jù)憲法精神補足權利的義務。如果一國憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章對公民權利規(guī)定不足，其正當性就會受到質(zhì)疑，為此需要加以補足。在違憲和違法審查制度比較完善的國家，這個任務通常由司法機關予以補救。多年來，我國各級法院特別是最高人民法院通過發(fā)布司法指導文件、作出一系列司法解釋等彌補立法不足。在我國立法滯后和質(zhì)量不高的情況下，未來還要最高法院繼續(xù)出臺體現(xiàn)憲法精神的政策和司法解釋。其二，建議最高人民法院加大發(fā)布司法案例指導的方式推進憲法精神的實施。不少基層、中級或者高級法院審理的案件在實施憲法方面有典型的意義。最高法院應當通過各種途徑加大篩選工作力度，使更多符合憲法精神的案件被確立為指導案件，這樣可以很好地支持、引導和促使各級法院根據(jù)憲法精神適用法律工作邁向新的臺階。

[1] 最高人民法院.關于依法保護行政訴訟當事人訴權的意見[N].人民法院報,2009-11-16,(003).

[2] 姚莉.當代中國語境下的“能動司法”界說[J].法商研究,2011(1):129-135.

[3] 豐旭澤.論通過司法程序制定公共政策[J].政治與法律,2015 (1)：141.

[4] PERRY Michael J. The Constitution,The Courts, and Human Rights[M].New Haven: Yale University Press,1982:175.

[5] 最高人民法院.關于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋[J].新法規(guī)月刊,2000(5):18-28.

[6] 百度百科.中華人民共和國行政訴訟法[EB/OL]. (2017-06-27)[2017-09-20].https://baike.baidu.com.

[7] 卡爾·拉倫茨.法學方法論[M].陳愛娥，譯.北京：商務印書館,2003.

[8] 國務院.關于促進市場公平競爭 維護市場正常秩序的若干意見[EB/OL].(2014-07-08)[2017-09-10].http://www.gov.cn.

[9] 國務院.關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見[EB/OL].(2016-06-14)[2017-09-10].http://www.gov.cn.

[10] 國家環(huán)保局.關于執(zhí)行建設項目環(huán)境影響評價制度有關問題的通知[EB/OL].(2017-09-10)[2017-09-10].http://www.zhb.gov.cn.

[11] 范毅.公平：憲法的基本價值取向[J].中國人民大學學報,1999(1):80-83.

On the Path of Implementing Constitution by People's Courts in China

ZHU Yingpinga, JIA Xingyueb

(a.School of Law; b.School of Political Science and Public Administration， East China University of Political Science and Law, Shanghai 201620, China)

The modes of people's courts to implement the Constitution are discussed and it is pointed out that there are some problems in implementing the Constitution by people's courts. Some corresponding suggestions are also put forward including taking measures to promote the reform of the judicial management system and the operation mechanism of judicial power, and enacting more laws in line with the spirit of the Constitution. Moreover, people's courts should actively interpret and apply the laws according to the Constitution.

people's court; Constitution implementation ; path

2017-06-20；

2017-09-12

國家社會科學基金項目(11BFX085)

朱應平(1966-)，男，安徽合肥人，教授，博士生導師。

D921

A

1008-3634(2017)05-0090-04

(責任編輯 蔣濤涌)