冷波

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村莊“雙軌治理”的特征與效果分析——基于秭歸縣C村的考察

冷波

(華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢 430074)

基于湖北省秭歸縣C村的考察表明：在后稅費時代，村莊進行了治理改革創(chuàng)新，在村委會之外另設村落理事會進行“雙軌治理”，并取得了一定的效果。村莊實行“雙軌治理”，是在農村基層行政僵化、行政村懸浮與自治運轉失效、國家資源輸入與農民需求無法對接的背景下產生的?！半p軌治理”主要有村莊治理上行政與自治分離、干部管理上職業(yè)與兼職并存、村務管理上服務與治理互補三方面的特征。村莊“雙軌治理”模式密切了黨群關系和干群關系、強化了基層組織權威，減少了矛盾糾紛、降低了治理成本，同時還優(yōu)化了資源分配、解決了最后一公里難題。

村級組織；村委會；村落理事會；雙軌治理；秭歸縣

一、問題的提出

從制度設計上來講，《中華人民共和國村民組織法》（以下簡稱《村組法》）明確規(guī)定村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，承擔著辦理本村公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民意見和建議等四項主要任務[1]，同時，還要協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹落實國家政策。因此，村委會同時承擔著自治與行政的功能，既要管理本村的村務，也要落實政府的政務。

學界對村級組織治理方式的認知主要有兩種觀點。一是認為村級組織應該保持半正式或者非正式的治理方式。李懷印對近代村治的考察發(fā)現半正式的鄉(xiāng)村治理是一種官民兩便的實體治理[2]。賀雪峰基于鄉(xiāng)土社會性質和村務特點，認為半正式與非正式的治理特征既是國家簡約治理的要求，也是由村級組織所處的非程式化、不規(guī)則的鄉(xiāng)土社會生態(tài)環(huán)境、社會基礎，村級事務的綜合性、突擊性、季節(jié)性、臨時性、偶發(fā)性和鄉(xiāng)土性等特點決定的[3]。陳鋒也認同以鄉(xiāng)村的社會基礎來定位鄉(xiāng)村治理機制的方式，并將其稱之為“嵌入式治理”[4]。魏小換、吳長春通過對村級組織的性質考察，發(fā)現村莊單向的正式治理方式使得基層組織既沒有實現規(guī)則之治，又失去了原本簡約治理的內涵，致使干群關系疏遠、基層組織權威下降、農村矛盾糾紛無法解決和農民上訪增加，同時還造成村莊內生資源和國家輸入資源的極大浪費[5]。二是一些學者以現代國家政權建設理論為出發(fā)點，認為村級組織應該遵循正式的治理方式。吉登斯認為現代民族和民主國家的形成基礎在于國家對社區(qū)的全面監(jiān)控，在監(jiān)控的基礎上造就一個有明確邊界、社會控制嚴密、國家行政力量對社會進行全面滲透的社會[6]?；诂F代國家政權建設理論，他們認為半正式的行政方法不符合現代國家建構的需要，并將鄉(xiāng)村社會發(fā)生的沖突問題歸根于其一系列制度的缺陷[7]，并且強調這是由專斷權力和基礎權力一強一弱的格局造成的[8]；加強現代國家政權建設關鍵是要發(fā)展基礎權力，減少專斷權力，加強中央集權國家的制度能力；要推進鄉(xiāng)村治理改革，需要重視現代公共服務型主體和現代公共治理規(guī)則的建設，并將之作為衡量政權建設成敗的關鍵指標[9]。

學界對鄉(xiāng)村治理方式的認知，認為要么應該是半正式的，要么應該是正式的，然而秭歸縣的村莊治理實踐表明，村莊的治理方式并不是非此即彼的，而是可以彼此結合的。2014年11月，湖北省秭歸縣被中央農村工作領導小組等13部委確定為全國第二批農村改革試驗區(qū)，承擔以農村社區(qū)、村民小組為單元的村民自治試點。湖北省秭歸縣基層治理改革的核心是“幸福村落建設”，村莊在村委會之外還產生了新的自治組織村落理事會，改變了村莊治理模式。村委會與村落理事會分別采用不同的治理方式，分離了村委會的行政與自治功能，筆者將其稱之為“雙軌治理”。秭歸縣C村有2 878人，1 112戶，目前“幸福村落建設”運行比較成熟，提供了一個透視當地村莊“雙軌治理”實踐的窗口。為此，筆者擬主要基于湖北省秭歸縣C村的考察，探討其“雙軌治理”的產生背景、主要特征以及治理效果。

二、村莊“雙軌治理”的產生背景

稅費取消之后，基層組織被定位為服務型政權，村委會的性質發(fā)生了變化。在基層治理現代化、合村并組和資源下鄉(xiāng)的背景下，為解決村莊治理面臨的新問題，“雙軌治理”應運而生?！半p軌治理”的構想來自秭歸縣的一個村莊實踐，該村為修建果園路自發(fā)成立了自治組織，由于治理效果不錯，地方政府就將其完善為“雙軌治理”，并在全縣進行推廣。村落是從原來的生產隊演變而來的，本身具有自治的社會基礎，政府通過完善自治組織和投入創(chuàng)建資金進一步激活了村民自治。村莊“雙軌治理”的產生背景主要有以下三方面。

1．農村基層行政僵化

稅費取消之后，國家將基層組織定位為服務型組織，同時塑造制度化的基層治理模式，將建立現代公共治理規(guī)則作為農村基層政權建設的方向[10]。由此，旨在將各級政府行為納入法治化和規(guī)范化發(fā)展軌道的技術化的治理權力替代改革前的總體性支配權力在行政科層化過程中逐漸興起[11]。十八屆四中全會以國家治理體系與治理能力的現代化為主題，并將依法治國作為治理現代化的核心?；鶎又卫硎菄抑卫淼闹匾M成部分，基層治理現代化是國家治理轉型的必然趨勢。為提升基層治理現代化水平，國家不斷加快依法行政的改革進程，大力發(fā)展國家基礎權力，制定并貫徹落實現代公共治理規(guī)則，推動了法治化進程。

基層治理現代化建設雖然提高了基層治理的規(guī)范化程度，但隨著基層治理現代化的推進，基層治理的效能并沒有呈現出正相關性，相反，農村基層行政卻日益僵化?，F代公共治理規(guī)則與鄉(xiāng)村社會及鄉(xiāng)村治理難以完全匹配，單向度的制度建設往往會造成基層治理的諸多困局。村級組織正規(guī)化、村干部職業(yè)化的同時，村級治理卻喪失了靈活性[12]。村民日常關心的小事具有細小瑣碎、偶然性、非規(guī)則性、隨機性等特點，這些小事無法通過行政科層的管理方式來處理，不僅效率低而且效果也不好。村干部只能依賴國家層面的正式制度，農村基層行政僵化，結果是“老辦法不管用，新辦法不實用”，從而失去了基層治理的能力。因此，在法制化、規(guī)范化的農村行政體制改革的過程中，農村社會的自治傳統和自治資源依然具有難以替代的重要價值。

2．行政村懸浮與自治運轉失效

稅費改革之后，很多地方政府迫于地方財政的壓力進行了合村并組運動。秭歸縣“合村并組”之后，建制村大多是由原有的2～5個自然村合并而成，面積大都在10平方公里以上，面積在20平方公里以上的村達22個，平均人口約2 000人，村內海拔落差達1 000米以上，形成了典型的“山大人稀”的格局。合并后的行政村管理范圍相當于過去的3～4倍；村干部數量并未因合村并組而增加，多為每村3～5人，有的村甚至比過去的小村還有所減少[13]。C村由三個行政村合并而成，全村10個村民小組合并成6個，村民小組長形同虛設，只有4個村干部和1個后備干部。由于行政村管轄范圍大，有的村民到村委會開會都要翻山越嶺，直接參與村務管理較為困難，降低了他們參與村務管理的積極性；村干部人少但管的人多，入戶做工作要跑斷腿，開展工作十分不方便。

合村后的行政村更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構，村干部不需要主動到村莊與農民打交道，面對合村并組后更多、更陌生的人口，他們也無法深入基層[14]。少量的村干部無法應對有著龐大人口的村莊，只能做好服務工作，維持村莊不出事。隨著村級組織考核出現“軟指標的硬指標化”[15]，村干部更加沒有村莊治理的動力，只是忙于上級的行政任務。本來，以自然村為基礎的村民小組是一級土地所有權單位，又是農民生產生活的基本單位，是一個真正的熟人社會，能夠滿足自治的條件，應該成為村民自治的基本單元。然而，合村并組一方面瓦解了村組組織體系，精簡了村組干部，加劇了村級組織的萎縮；另一方面強行擴大了村組的規(guī)模，破壞了村民自治的基礎，自治單元與自治基礎脫節(jié)。村民小組長是國家與農民關系最重要的連接點，合村并組繞開了這個“接點”，國家只能同分散的小農打交道，不僅成本很高，而且往往信息不對稱，最終使治理無法達成[16]。合村后行政村成為唯一的自治單元，村民小組形同虛設，結果造成“跑斷村干部的腿，堵不住埋怨的嘴”，村民自治徒有其名。

3．國家資源輸入與農民需求無法對接

稅費改革以來，國家開啟了“以城帶鄉(xiāng)、以工補農”的城鄉(xiāng)一體化進程。國家不再從農村汲取資源，不需要也不允許基層組織向農民收取任何費用。村集體沒有了經濟來源，村級組織難以正常運轉，村莊公共品供給更是陷入困境，使得國家不得不通過各種方式向農村輸入和轉移資源。國家向農村輸入資源的方式有三種：一是以惠農資金方式直接補貼給農戶，如糧食直補等；二是以財政轉移支付的方式支付村干部工資和一些辦公經費；三是以項目制的方式將各種涉農部門提供的項目資金用于新農村建設和村莊公益事業(yè)。國家大量的惠農支農項目資源輸入到農村，這就涉及到國家資源輸入與農民需求對接的問題。一方面是項目資源如何順利且有效地在村莊落地，并且能夠滿足農民的需求；另一方面是如何將分散小農的需求偏好通過基層組織向上傳達，進而促進項目內容的調整。

當前，項目制因其技術治理和利于監(jiān)控的特性而成為資源下鄉(xiāng)的主要方式[17]。政府通過項目直接為農民提供公共品，必須要與分散小農的生產生活需求相對接。但在實際情況中，國家資源輸入與農民需求之間往往會存在問題。主要表現為：第一，村委會一般充當項目進村的協調者和做一些局部的輔助性工作，并不具有制度化地表達農民需求的渠道和能力。雖然項目進村能夠給村莊和農民帶來很多好處，但是也涉及到村莊內部利益的協調和成本的分擔，當農民之間的收益與成本不平衡時，一部分人的利益就會相對受損，由此引發(fā)的矛盾糾紛可能導致資源分配面臨最后一公里難題[18]。第二，無論項目是村干部個人爭取的還是政府直接投放的，村干部都會卷入項目的利益網絡中，造成“資源消解自治”[19]的村治困境。在項目治理實踐中，村級組織不僅無法有效協調公共利益分配，而且還會被利益吸納；農民也無法對項目進行監(jiān)督和反饋，農民被邊緣化了。項目進村不僅是一個技術工作，還是一個治理工作，治理工作涉及到復雜利益的調整和大量矛盾的化解。因此，農民要直接參與到項目治理過程中，而不應該處于邊緣化的位置，否則項目進村不僅降低村級治理的效能，還會造成資源的巨大浪費。

三、村莊“雙軌治理”的主要特征

后稅費時代，新的鄉(xiāng)村治理問題不斷涌現，產生了新一輪治理危機，嚴重影響了鄉(xiāng)村社會的秩序和農民的生產生活[20]。各地政府陸續(xù)進行基層治理改革，并積累了一些成功的經驗。秭歸縣基層治理改革的核心是創(chuàng)建“幸福村落”，將行政村劃分為若干村落，以村落為自治單元，以村落理事會為組織載體，以“兩長八員”①為骨干隊伍，動員群眾參與基層治理。全縣186個村1 361個村民小組被劃為2 055個自然村落，成立了2 048個村落理事會，推選“兩長八員”10 412人。其“雙軌治理”的特征主要體現在以下三方面：

1．村莊治理：行政與自治分離

村莊的“雙軌治理”表現為村委會主要承擔行政功能，使用正式的治理方式；村落理事會主要承擔自治功能，使用半正式的治理方式。行政主體與自治主體分離，避免了“行政吸納自治”，保持了相對的獨立性。村委會不再主動與村民打交道，也不再積極介入與村民生產生活密切相關的村務。村委會主要負責上級的行政任務和對村莊的整體利益進行綜合協調，村干部按照上級的要求坐班，忙于文牘化的工作，工資成為村干部主要的經濟收入，村委會層面的治理越來越正式化和行政化。村委會對村落理事會是“參與不干預、指導不領導、監(jiān)督不監(jiān)管”，自治從村委會的職能定位中剝離出來，并由村落理事會承接。村落理事會不是國家行政建制的一部分，而是村級黨組織領導下的以村落為單元的群眾性自治組織。村落是指在行政村以下依山勢地形居住，有著相同的地緣文化、農耕文化、習俗文化和親情文化的最基本的自治單元。村民自治單元的界定由“國家”向“社會”歸復，這是村民自治能夠正常運轉的重要基礎。村落理事會主要負責關切農民生產生活的微觀事務和向村委會反映本村落村民的利益訴求，“兩長八員”可以隨時隨地為村民服務，工作比較靈活自由，更能有效回應村民細碎化的需求。

2．干部管理：職業(yè)與兼職并存

村莊的治理事務復雜多樣，干部管理也呈現為職業(yè)與兼職并存的形態(tài)。村干部來自黨委培養(yǎng)的后備干部②，以正式選舉的形式選拔產生，是體制性精英；“兩長八員”主要由村落內部有威望、有能力、有空閑的負擔不重的村民組成③，以戶代表的形式推選產生，是非體制性精英。這兩種干部的性質不同，管理方式也不同。村干部的管理是科層化的，表現為坐班制和考核制。村干部要坐班，按時上下班和打卡簽到，辦公地點也在村委會；鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要對村干部的工作進行嚴格的量化考核，工資也與工作量掛鉤。“兩長八員”的管理是非科層化的，既不用坐班也沒有硬性考核?！皟砷L八員”是出于奉獻精神為村民義務服務，沒有任何物質報酬，他們可以隨時隨地給村民辦事；年終以理事會為考核單位，獎勵的資金當做村落的公共財產，對個人沒有硬性考核。因此，村干部是職業(yè)化的和脫產的，“兩長八員”是兼職的和非脫產的。

3．村務管理：服務與治理互補

稅費取消之后，村務管理從治理轉向服務，村莊治理的內容也發(fā)生了變化。國家要求村務管理規(guī)范化，村委會的服務主要是做好文牘化工作。村委會很多工作都要進行文字備案、制度上墻和建檔立卡等，村干部整天忙于填寫各種報表資料和進行村務檔案管理。文牘化工作主要是國家自上而下的軟件建設任務，其要求村干部有一定的文字水平和電腦操作能力，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)就培養(yǎng)一些高學歷的年輕人當村干部，以便更好地“做作業(yè)”。而村落理事會主要回應與村民生產生活密切相關的小事。這些小事具有細小瑣碎、偶然性、非規(guī)則性、隨機性等特點，不需要電腦操作技術和復雜的政治手段，但是又不能不去治理，不然小事可能變成大事?！皟砷L八員”的職責基本涵蓋了村落的各項事務，特別是與農民密切相關的糾紛調解、小型公共品供給、困難幫扶等。他們不需要做文牘化的工作，而是能夠及時治理各種小事，滿足村民細碎化的治理需求。因此，村委會和村落理事會在工作上能夠實現互補，村干部專心做文牘化工作，“兩長八員”主要滿足村民細碎化的治理需求。

四、村莊“雙軌治理”的效果分析

當地村莊的“雙軌治理”實現了基層組織內部分工治理，是一種比較均衡的治理模式。一是實現了行政與自治之間的均衡，既完成了自上而下的行政任務，又保持著自下而上的自治活力；二是實現了正式與非正式之間的均衡，既推進了規(guī)則之治，又保留了簡約治理的內涵?？傊?，“雙軌治理”對基層治理具有重要意義，并取得了很好的治理效果。

第一，密切了黨群關系和干群關系，強化了基層組織權威?；鶎尤罕娙粘ｊP心的事情處理起來比較費時費力，不及時處理又可能變成大事。由于基層行政僵化和村組組織脫嵌化，村委會無法及時處理群眾日常關心的事情，造成黨群關系、干群關系緊張。開展“幸福村落建設”之后，基層組織又重新嵌入到鄉(xiāng)村社會之中，“兩長八員”帶動村民一起參與村莊治理，密切了黨群關系和干群關系。村落理事會為黨員和社會精英提供了干事創(chuàng)業(yè)的平臺，充實了村干部隊伍后備力量，解決了農村基層人少事多、服務不到位的問題，改善了基層組織的形象。C村只有4個村干部和1個后備干部，他們每天要忙于上級的行政任務，很少有時間和精力下村處理群眾日常關心的事情。成立村落理事會之后，每個村落都有4～5個管事的人，村莊一下子就多了40～50個管事的人，群眾日常關心的事情都能夠得到及時處理。同時也倒逼現任村干部主動轉變作風、積極作為、服務群眾，不然村干部的威望就不如“兩長八員”了，有助于預防村干部不作為、亂作為等問題?！皟砷L八員”不僅積極為群眾辦事，還能夠讓黨員發(fā)揮示范帶頭作用，進而動員群眾參與村莊治理。C村每個季度都對農戶門前屋后以及家中的衛(wèi)生進行評比，并張貼在村落公告欄?！皟砷L八員”還動員黨員、村民代表和一些熱心群眾對道路和河道進行垃圾大清掃。在“兩長八員”的帶動下，環(huán)境衛(wèi)生不再是上面的事情，而是每一個人的事情，村民衛(wèi)生觀念也得到了改變?！皟砷L八員”本身具有群眾屬性，還義務為群眾服務，增加了群眾對基層組織的理解與信任，減少了“上面政策是好的，但是一到下面就歪了”的現象，強化了基層組織權威。

第二，減少了矛盾糾紛，降低了治理成本。村莊內生的矛盾化解能力和秩序維持能力逐漸弱化，不僅無法有效化解矛盾糾紛，還會滋生新的矛盾糾紛，“將矛盾糾紛解決在基層”也會成為一句空話。主體和治權是村莊糾紛解決機制的兩個重要要素[21]。合村并組之后，村干部很少下村參與糾紛調解，導致糾紛難以得到及時有效化解。農村糾紛牽扯較多，事件錯雜，還具有時空延伸性，如果不能及時解決，小事會變成大事，大事會變成難事?！靶腋４迓浣ㄔO”重建了糾紛解決的主體和治權，村落“兩長八員”的人脈和威望成為維護農村公平正義、促進社會和諧穩(wěn)定的力量源泉。C村干部每年參與調解糾紛20多起，其中養(yǎng)老糾紛3～4起，鄰里糾紛10起，地界糾紛10起，婚姻糾紛1～2起。“兩長八員”參與的糾紛調解更多，這些糾紛都得到了有效化解。C村書記說，村莊還賦予“兩長八員”正式名份，使其更有責任和底氣參與糾紛調解。相對而言，“兩長八員”清楚村民之間的矛盾根源，從而能夠迅速化解糾紛。實在調解不了，“兩長八員”就帶著當事人到村委會繼續(xù)找綜治主任調解，直到糾紛得到妥善處理。因此，村落理事會和村委會形成了雙層糾紛調解體系，對村莊的矛盾糾紛進行甄別和篩選，做到“小事不出村落，大事不出村”?！靶腋４迓浣ㄔO”加強了基層組織建設，提高了基層組織化解矛盾和維持秩序的能力，降低了基層組織的治理風險和治理成本。

第三，優(yōu)化了資源分配，解決了最后一公里難題。國家大量的惠農支農項目資源輸入到農村，一方面要照顧農民實際需求，避免資源浪費，另一方面要使項目資源在村莊順利落地?！靶腋４迓浣ㄔO”通過成立村落理事會這一非正式的自治組織，以有能力、有威望的“兩長八員”為中介，能夠有效引導村民參與村莊公共事務，讓村民自主決定村落的發(fā)展規(guī)劃和建設項目，解決國家資源輸入與農民實際需求相對接的問題，避免了供需不匹配造成的資源浪費。同時積極轉變村兩委“包辦”的思想和村民“兩眼向上”的等靠要思想，動員村民參與其中，解決了資源分配的最后一公里難題。從C村的實踐看，村委會負責向政府跑項目和承接項目以傳達群眾的需求，村落理事會主要負責帶頭和動員群眾參與項目治理，將“國家的事”轉變?yōu)椤白约旱氖隆薄４逦瘯c村落理事會還進行分工合作，發(fā)揮村級組織的統籌功能：一是統籌需求，理事會對群眾提議的項目進行統計排序，通過協商對群眾的需求進行有效甄別和“合并同類項”，然后上報村委會；二是統籌資金，村委會開會協商各個村落上報的項目，按照輕重緩急對可以爭取到的項目進行統籌安排，一些小項目可以用村集體資金解決。例如，10個村落的基礎實施十分落后，村委會通過統籌為其爭取到了“一事一議”的項目資金；而村落的“兩長八員”經過多次群眾動員和帶頭出工出錢，有效地組織起村民自發(fā)捐錢和平攤占地損失。村民直接參與到修路當中，線路如何規(guī)劃，占地如何補償，如何平衡各種利益等，都由理事會召集村落群眾開會商量。村民不再是項目治理中的邊緣者，既享有參與項目治理的權利，也承擔了項目治理的義務。村民積極為村莊公益事業(yè)出錢出力，并主動平攤項目建設中的成本，改變了村莊公益事業(yè)“無錢做，無人管”的困境，也治理了釘子戶，化解了項目公共目標與農民個人利益的沖突。

村級組織“雙軌治理”能夠積極回應村民細碎化的治理需求，緩解基層行政僵化和有利于國家政策的糾偏，不過“雙軌治理”的持續(xù)運行也要注意以下幾個問題：一是村落理事會的治理工作要保持底線目標定位。村落理事會主要是解決村民日常細小瑣碎的事務，“兩長八員”沒有能力完成“大拆大建”一類的工作任務。村落理事會的微治理保持在底線治理目標定位，才可能保持持續(xù)生命力。二是“雙軌治理”要保持治理功能的均衡。村落理事會是基層黨組織領導下的群眾性自治組織，其本質上是公益性的，主要職能應當定位為自我服務，沒有承擔行政任務的義務。村落理事會承擔越來越多的行政任務就會弱化其公益性和自我服務性，逐步喪失群眾信任感，偏離其初始功能定位，抑制村落理事會活力。因此要正確定位村落理事會的職責，堅持其自下而上動員群眾的功能，避免將村落理事會變成執(zhí)行行政任務的工具。三是“雙軌治理”要保持治理方式的均衡。農村細小瑣碎的日常治理問題，具有偶然性、非規(guī)則性、隨機性等特點，相對于正式化、規(guī)范化的制度手段，感情、信任、威望等非正式的治理方式在解決農村日常矛盾方面更加有效。因此正式的治理方式不能落到村落理事會，村落理事會要保留半正式或者非正式的治理方式。

注釋：

① “兩長”是指理事長和黨小組長，“八員”包括調解員、監(jiān)督員、宣傳員、管護員、幫扶員、環(huán)衛(wèi)員、張羅員、經濟員，“八員”是指八項村落職責，一般由三個人兼任。

② 后備干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委推選，在村委會換屆第二年再由村民代表投票選舉產生。后備干部分為主職和副職，主職是從現任副職中培養(yǎng)，副職是從社會中培養(yǎng)。副職后備干部需要參加培訓和考試，進入村委會之前需要跟班鍛煉，鍛煉期間需要脫產，拿主職村干部(3.8萬元)85%的工資，工齡照算。為了吸引學歷較高的年輕人當后備干部，縣里還提供行政升遷的平臺，2013年鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員招考面向農村，3年一招考，全縣每次有12個指標。

③ 主要是村里的老干部、老黨員和老教師等，是群眾民主選舉產生的，權力的合法性來自群眾，主要對群眾負責。

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責任編輯：曾凡盛

Feature and effects of the "Dual Track Governance": Based on the investigation of C village in Zigui county

LENG Bo

(Center of China's Rural Governance, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074, China)

Based on the investigation of C village in Zigui county, Hubei province, it is shown that in the era of post-taxation , the village has carried out the reform and innovation, the village council has set up outside the village committee for "dual track governance"and achieved certain effect.The implementation of "dual track governance" rises in response to the rural grassroots administrative rigid, administrative village suspension and autonomy operation failure, and the invalid of the state resource input and the expression of the farmers demand. The main characteristic of "dual track governance" is that occupation and part-time job coexistence in the cadre management, service and governance are complementary in the village affairs management , and the village governance is separated from the administrative and the autonomy.This governance model has closely related to the relationship between the party and the masses, strengthened the authority of the grassroots organizations, reduced contradictions and disputes, reduced the cost of governance, but also optimized the allocation of resources to solve the last-mile problem.

village organization; village committee; village council; dual track governance; Zigui county

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2017.03.009

C912.82

A

1009–2013(2017)03–0050–06

2017－05－08

教育部哲學社會科學重大課題攻關項目(14JID030)

冷波(1991—)，男，河南信陽人，博士研究生，主要從事農村社會學研究。