劉靈輝

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農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)及其模糊性研究述評——基于五項權(quán)利視角

劉靈輝

(電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，四川成都 611731)

對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、發(fā)展權(quán)(農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用時)和繼承權(quán)(承包人死亡時)五項權(quán)利及其模糊性的研究文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，并在簡要評述基礎(chǔ)上對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)及其相關(guān)研究予以展望。

農(nóng)村集體土地；產(chǎn)權(quán)模糊性；所有權(quán)；承包權(quán)；經(jīng)營權(quán)；發(fā)展權(quán)；繼承權(quán)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制存在的一個重要問題就是土地產(chǎn)權(quán)不清晰。有人認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊性表現(xiàn)在所有權(quán)模糊和使用權(quán)模糊兩個方面[1-2]，而有學(xué)者則認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)主體模糊、產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵模糊和產(chǎn)權(quán)處分模糊三個方面[3]。有學(xué)者根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)定義為農(nóng)地控制權(quán)，認(rèn)為模糊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)相應(yīng)地指農(nóng)地控制權(quán)實際歸屬上的模糊[4-5]。一些學(xué)者通過擴(kuò)展巴澤爾的(公共領(lǐng)域)概念揭示產(chǎn)權(quán)模糊化的本質(zhì)，認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊性表現(xiàn)為法律歧視制造的“公共領(lǐng)域III”和行為能力受約束所形成的“公共領(lǐng)域V”[6]。

由此可見，學(xué)術(shù)界在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊性的表現(xiàn)形式這一問題上存在諸多分歧?，F(xiàn)行法律政策比較明確的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)格局為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，“集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營”是農(nóng)地制度創(chuàng)新的基本方向。顯然，“三權(quán)分置”下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)格局是以承包地保持農(nóng)業(yè)用途不變?yōu)榍疤岬摹５谵r(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用時，還必然涉及到農(nóng)地發(fā)展權(quán)問題，即農(nóng)地由農(nóng)業(yè)用途的土地轉(zhuǎn)化為其他用途，獲得最佳回報的權(quán)利[7]。同時，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和發(fā)展權(quán)均屬于承包人生前所面對的農(nóng)地權(quán)利體系，在承包人死亡后，還涉及到農(nóng)地繼承權(quán)問題。因此，根據(jù)農(nóng)地農(nóng)用和農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用、承包人生前和承包人死亡后兩個維度，中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)包含所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、發(fā)展權(quán)和繼承權(quán)五項權(quán)利。為了進(jìn)一步深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊性及其表現(xiàn)的探討，筆者現(xiàn)基于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)五項權(quán)利視角，對相關(guān)文獻(xiàn)予以全面梳理，包括農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊性的表現(xiàn)形式、產(chǎn)生原因及應(yīng)對措施，研析相關(guān)代表性觀點和結(jié)論，以對當(dāng)代中國土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)模糊性進(jìn)行反思性述評，進(jìn)而對中國土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革進(jìn)行展望。

一、農(nóng)村集體土地所有權(quán)模糊性

對于集體土地所有權(quán)主體模糊方面，韓立達(dá)等認(rèn)為我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體有組、村和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級集體經(jīng)濟(jì)組織[8]，但對于所有權(quán)主體究竟屬于哪一級集體經(jīng)濟(jì)組織、各個層級的集體經(jīng)濟(jì)組織各自擁有多少土地產(chǎn)權(quán)份額、各個層級集體經(jīng)濟(jì)組織之間圍繞土地產(chǎn)權(quán)的關(guān)系為何等問題，徐宏瀟和Peter Ho認(rèn)為還處于法律政策上含混不清、實踐上兼而有之的狀態(tài)[9-10]。除集體經(jīng)濟(jì)組織之外，黃濤認(rèn)為應(yīng)以“董事制改造的村民委員會”[11]，雷寰認(rèn)為應(yīng)以“法人化的村委會”作為集體土地所有權(quán)主體[12]。然而，周昌洪認(rèn)為村民委員會名為村民自治組織，實際上為準(zhǔn)行政組織，它與上一級行政組織鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府之間有著盤根錯節(jié)的關(guān)系、使得土地名為集體所有，實際上成了鄉(xiāng)村干部的小團(tuán)體所有，有的甚至成為個別鄉(xiāng)村干部的個人所有[13]。張千帆認(rèn)為，集體所有不是村委會或任何村級組織所有，而是全體村民所有[14]。

對于集體土地所有權(quán)主體模糊的成因，陳明認(rèn)為是由于法律規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)同時被兩個或三個集體組織享有，而沒有明確到底誰是農(nóng)村土地最終的所有者[15]，孫鵬則歸因于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性在現(xiàn)實中找不到對應(yīng)的載體[16]，何·皮特認(rèn)為，中國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體上的不確定性是“有意的制度模糊”，政府在制定法規(guī)時有意地模糊了“集體”這個概念，模糊了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的最基本單位[17]。

所有權(quán)在農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)體系中處于核心地位。目前，集體土地所有權(quán)主體處于模糊不清的狀態(tài)，法律政策并沒有給予明確的規(guī)定，這導(dǎo)致集體土地所有權(quán)主體的虛位，造成“人人有權(quán)、人人無權(quán)”的局面，同時，農(nóng)地所有權(quán)主體的不清晰很容易在實踐中導(dǎo)致多個主體對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的交叉所有問題，這是造成我國大量出現(xiàn)侵犯農(nóng)地現(xiàn)實權(quán)利享有者利益的根本原因之一。為明晰集體土地所有權(quán)主體，陳勝祥建議從具有“總有”性質(zhì)的集體所有權(quán)之中派生出具有成員所有權(quán)含義的農(nóng)戶承包權(quán)，以此對集體所有權(quán)進(jìn)行改造，使之成為一種可在實踐中經(jīng)由個人支配的產(chǎn)權(quán)形態(tài)[18]，楊小凱、文貫中提出應(yīng)實行徹底市場導(dǎo)向的改革——農(nóng)地私有化[19-20]，胡蕭力則認(rèn)為，要解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的模糊性，私有化并非唯一解決方案，更非現(xiàn)實的方案，進(jìn)而提出“雙層制集體所有制結(jié)構(gòu)”以實現(xiàn)集體所有制清晰化[21]，李自成建議實行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的多元化改革，建立國家、集體和個人三級土地所有制[22]，王金紅認(rèn)為未來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐形式是“集體所有、農(nóng)民永佃”[23]，然而，李維慶認(rèn)為集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向應(yīng)是“國家所有，農(nóng)民永佃”[24]。

二、農(nóng)村集體土地承包權(quán)的模糊性

學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村集體土地承包權(quán)的性質(zhì)存在較大爭議。譚玲認(rèn)為承包權(quán)是一種產(chǎn)生于所有權(quán)而又相對獨立于所有權(quán)的一種權(quán)能[25]。肖鵬認(rèn)為，對于農(nóng)村集體土地承包權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識，關(guān)系到如何規(guī)范土地承包權(quán)的概念和內(nèi)容，也關(guān)系到如何將土地承包權(quán)納入現(xiàn)有的民事權(quán)利體系之中[26]。因此，土地承包權(quán)的權(quán)利性質(zhì)界定不清，會影響到土地承包權(quán)的權(quán)利內(nèi)容及權(quán)能實現(xiàn)，并直接影響著“三權(quán)分置”下所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利格局。

對于集體土地承包權(quán)性質(zhì)的爭議，有“成員權(quán)說”“物權(quán)說”“綜合權(quán)利說”與“期待權(quán)說”之爭。張占斌等研究認(rèn)為，土地承包權(quán)是《農(nóng)村土地承包法》賦予農(nóng)民的權(quán)利，并且只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能享有[27]。王景新認(rèn)為我國農(nóng)民土地承包權(quán)實際上是集體成員經(jīng)濟(jì)、政治和社會權(quán)利的綜合體現(xiàn)，承包權(quán)即集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)，這項權(quán)利是由習(xí)俗逐漸成為法律的[28]。劉靈輝等認(rèn)為，農(nóng)村集體土地承包權(quán)是指在集體經(jīng)濟(jì)組織在行使所有者權(quán)利發(fā)包土地時，農(nóng)戶依法享有承包土地的資格[29]。朱廣新認(rèn)為承包權(quán)實際上是成員權(quán)在土地承包上的一種具體化，是土地經(jīng)營權(quán)取得的一種中介[30]。劉守英研究認(rèn)為承包權(quán)是其社區(qū)成員權(quán)在家庭承包制下的實現(xiàn)方式[31]。持“物權(quán)說”的學(xué)者卻認(rèn)為承包權(quán)是一種物權(quán)。張力等指出將承包權(quán)界定為單純的權(quán)利能力或者資格的觀點混淆了承包權(quán)與農(nóng)民身份，也無法實現(xiàn)承包權(quán)獨立的意義和價值。因此，承包權(quán)理應(yīng)是一種實實在在的權(quán)利，是一項獨立的物權(quán)，性質(zhì)也為用益物權(quán)[32]，然而，鄧大才通過對農(nóng)戶土地承包權(quán)的本質(zhì)和特征分析，認(rèn)為土地承包權(quán)具有一定的物權(quán)性質(zhì)，但是這一物權(quán)性質(zhì)一直難以得到落實[33]。朱繼勝研究認(rèn)為，土地承包權(quán)既非“成員權(quán)”亦非“物權(quán)”，而是當(dāng)農(nóng)戶在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，將土地交給他人利用時，其占有、使用權(quán)能受到土地經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)[34]。一些學(xué)者持“綜合權(quán)利說”，如潘俊認(rèn)為土地承包權(quán)主要包括“承包地位維持權(quán)、分離對價請求權(quán)、征收補償獲取權(quán)、繼承權(quán)、退出權(quán)等，其中承包地位維持權(quán)是最重要的身份性權(quán)利，是其他財產(chǎn)性權(quán)利的基礎(chǔ)”[35]。一些學(xué)者持“期待權(quán)說”，如丁關(guān)良研究認(rèn)為，土地承包權(quán)是一種期待權(quán)，在發(fā)包前或繼承、轉(zhuǎn)讓、互換前，只有可能性而不具備現(xiàn)實性[36]。

對于農(nóng)村集體土地承包權(quán)性質(zhì)模糊的成因，管洪彥等認(rèn)為是將“農(nóng)戶承包權(quán)”的誤讀導(dǎo)致了對“三權(quán)分置”的內(nèi)涵產(chǎn)生誤解，以至于認(rèn)為“農(nóng)戶承包權(quán)”是異于土地承包經(jīng)營權(quán)的新創(chuàng)概念[37]。朱繼勝研究認(rèn)為，對于土地承包權(quán)的性質(zhì)有“成員權(quán)說”和“物權(quán)說”之爭的原因在于，前者之所指為土地承包權(quán)Ⅰ，即集體成員承包土地的資格，后者所指為土地承包權(quán)Ⅱ，即從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出土地經(jīng)營權(quán)后的權(quán)利狀態(tài)[33]。陶鐘太朗等研究認(rèn)為，“農(nóng)戶承包權(quán)”的二元性使其在不同的三權(quán)分置模式下，或者表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營權(quán)(物權(quán))，或者表現(xiàn)為集體成員權(quán)(成員權(quán))[38]。

為清晰界定農(nóng)村集體土地承包權(quán)性質(zhì)，陳朝兵提出從土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)再分離的功能目的入手，將土地承包權(quán)的性質(zhì)界定為用益物權(quán)，并明確承包權(quán)的主要權(quán)利內(nèi)容，主要包括占有權(quán)、收益權(quán)、繼承權(quán)和退出權(quán)[39]，肖鵬研究認(rèn)為，“三權(quán)分離”后無法說明和體現(xiàn)土地承包權(quán)的內(nèi)容，是土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分置的難點所在，因此，應(yīng)當(dāng)圍繞農(nóng)戶對集體所有土地的同一地塊的權(quán)利，進(jìn)一步明確土地承包權(quán)包括持續(xù)承包、繼續(xù)承包、優(yōu)先購買和補償請求等權(quán)利內(nèi)容[26]。張守夫等研究認(rèn)為，“三權(quán)分置”后，禁止承包權(quán)流轉(zhuǎn)作為過渡性政策是土地制度改革的近期戰(zhàn)略目標(biāo)；但是，從長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略趨向看，承包權(quán)不可能讓農(nóng)民永遠(yuǎn)帶進(jìn)城市不變，當(dāng)中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程基本完成時承包權(quán)最終可以流轉(zhuǎn)[40]。

三、農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)模糊性

土地經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民可以依法處置的一項用益物權(quán)，屬于財產(chǎn)權(quán)的范疇。劉靈輝研究認(rèn)為，經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)民在承包期內(nèi)對承包的土地享有的占有、使用、收益及部分處置的權(quán)利[41]。如果處于核心地位的土地經(jīng)營權(quán)都異常模糊不清，那么對于農(nóng)民流轉(zhuǎn)權(quán)利的意愿、農(nóng)地權(quán)利的市場優(yōu)化配置等方面都將產(chǎn)生深刻的負(fù)面影響。

農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)的模糊性主要體現(xiàn)在如下幾個方面，在權(quán)利主體方面，李偉偉研究認(rèn)為，在土地未流轉(zhuǎn)的情況下，土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)是“合二為一”的，權(quán)利主體都是農(nóng)民，在土地發(fā)生流轉(zhuǎn)的情況下，經(jīng)營權(quán)的主體則是第三方經(jīng)營者[42]。然而，趙鯤認(rèn)為在共享土地經(jīng)營權(quán)形成的規(guī)模經(jīng)營中，承包農(nóng)戶并沒有完全讓渡土地經(jīng)營權(quán)，而是通過合同約定方式與新型主體進(jìn)行不同程度的分享[43]，胡振華等還認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織也應(yīng)通過“三權(quán)分置”獲得一定程度的經(jīng)營權(quán)[44]。在經(jīng)營期限方面，James Kai-sing Kung et al研究認(rèn)為，農(nóng)民所持有的農(nóng)地使用權(quán)缺乏預(yù)期的穩(wěn)定性且具有不確定性[45]。土地承包關(guān)系“長久不變”是我國未來農(nóng)村土地承包制度建設(shè)的基本方向，然而，在土地承包關(guān)系“長久不變”政策下農(nóng)民享有的經(jīng)營權(quán)期限并不確定。李鳳梅認(rèn)為，農(nóng)民的經(jīng)營期限存在著無限年[46]，胡昕宇等認(rèn)為農(nóng)民的經(jīng)營期限超過現(xiàn)行30年但不高于70年[47]，張紅宇等認(rèn)為農(nóng)民的經(jīng)營期限可參照城市建設(shè)用地使用權(quán)70年的規(guī)定，將土地承包周期為70年[48]。在經(jīng)營權(quán)指向地塊方面，孟祥仲等認(rèn)為，雖然《物權(quán)法》規(guī)定承包期屆滿可由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包，但其并未明確規(guī)定農(nóng)民在什么情況下有續(xù)包多少土地的權(quán)力[49]，同時，林旭認(rèn)為，續(xù)包的土地是否是現(xiàn)在承包的土地亦不明確[50]。在經(jīng)營權(quán)的處分方式方面，農(nóng)民對經(jīng)營權(quán)的處分除法律法規(guī)允許的流轉(zhuǎn)權(quán)之外，農(nóng)民是否可以抵押經(jīng)營權(quán)、選擇有償退出方式完全讓渡經(jīng)營權(quán)都尚未在法律層面得到體現(xiàn)。同時，鑒于承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的緊密相關(guān)性，經(jīng)營權(quán)的處分是否會連帶地影響承包權(quán)也尚不明確，尤其在土地轉(zhuǎn)讓時，史衛(wèi)民、袁震認(rèn)為轉(zhuǎn)讓的法律后果使原承包人完全退出承包經(jīng)營關(guān)系，也即轉(zhuǎn)讓會造成農(nóng)民承包權(quán)的喪失[51-52]，而丁關(guān)良等認(rèn)為轉(zhuǎn)讓是保留物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，在承包期內(nèi)將部分或全部權(quán)利轉(zhuǎn)移給他人的行為，即轉(zhuǎn)讓不會對農(nóng)民承包權(quán)產(chǎn)生影響[53]，朱廣新則認(rèn)為轉(zhuǎn)讓可能使土地承包經(jīng)營權(quán)人最終喪失對農(nóng)村土地的權(quán)利，或者至少造成其在剩余承包期限內(nèi)喪失對農(nóng)村土地的權(quán)利，即承包權(quán)喪失和承包權(quán)不喪失均有可能[29]。

關(guān)于經(jīng)營權(quán)期限的模糊，楊久棟等認(rèn)為，“長久不變”是具有指引方向功能的政策性語言，要轉(zhuǎn)變?yōu)闇?zhǔn)確表述、便于執(zhí)行的法言法語，就必須明確土地承包經(jīng)營權(quán)的具體期限[54]。然而，現(xiàn)行法律政策并未對土地承包關(guān)系“長久不變”與經(jīng)營權(quán)的期限之間的關(guān)系做出明確的規(guī)定。關(guān)于經(jīng)營權(quán)指向地塊的模糊，劉靈輝研究認(rèn)為，這主要是由于現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》等法律法規(guī)并沒有對現(xiàn)行承包關(guān)系向下輪承包過渡時政府和集體采取何種方式讓農(nóng)民的承包關(guān)系得以延續(xù)這一問題做出詳細(xì)規(guī)定，那么集體在實際操作中就存在至少兩種可能性：第一，維持上輪承包地位置、面積等不變，單純地延長農(nóng)戶對土地的承包期限。第二，屆時集體按各戶享有承包資格的人數(shù)再進(jìn)行一次土地發(fā)包[55]。關(guān)于經(jīng)營權(quán)的處分方式方面，丁關(guān)良認(rèn)為，根據(jù)我國法律規(guī)定，抵押權(quán)的客體有動產(chǎn)和不動產(chǎn)。關(guān)于經(jīng)營權(quán)債權(quán)抵押的“創(chuàng)新”違背了大陸法系“債權(quán)不得單獨抵押只能質(zhì)押”的國內(nèi)外立法例[56]。因此，債權(quán)不能抵押，只能成為質(zhì)押標(biāo)的物。關(guān)于經(jīng)營權(quán)的處分是否會連帶地影響承包權(quán)方面，蔡虹認(rèn)為，目前農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓大多是農(nóng)戶間自發(fā)進(jìn)行的，采取口頭協(xié)議進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的仍然不少，大都沒有通過簽訂流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)。即便存在為數(shù)不多的書面流轉(zhuǎn)協(xié)議，大多也不同程度地存在概念不清、約定不明、權(quán)利義務(wù)不確定等問題[57]。

對于明晰集體土地經(jīng)營權(quán)的對策建議，劉振偉指出，三權(quán)分置關(guān)鍵是土地經(jīng)營權(quán)定性[58]，賴麗華認(rèn)為“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地權(quán)利法律制度構(gòu)建，重心在于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的法律邏輯結(jié)構(gòu)與現(xiàn)實國情，將土地經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中獨立出來，構(gòu)造物權(quán)化和債權(quán)化并置的二元農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)制度[59]，李國強(qiáng)認(rèn)為，從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)與土地所有權(quán)權(quán)能意義上的使用權(quán)區(qū)分開，將其作為法律制度創(chuàng)制的新的私權(quán)[60]，張毅等指出，經(jīng)營權(quán)在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租和入股方式流轉(zhuǎn)條件下屬于債權(quán)性質(zhì)，在轉(zhuǎn)讓和互換流轉(zhuǎn)條件下屬于物權(quán)性質(zhì)[61]。關(guān)于經(jīng)營權(quán)的期限，劉靈輝認(rèn)為，在堅持土地集體所有制下，農(nóng)民土地承包期的“長久”性可以通過“法定承包期屆滿+自動無償續(xù)期”來實現(xiàn)[62]；關(guān)于經(jīng)營權(quán)指向地塊，李洪波認(rèn)為土地承包關(guān)系“長久不變”應(yīng)徹底鎖定現(xiàn)有土地承包關(guān)系，取消土地承包經(jīng)營權(quán)的再分配、分割和調(diào)整[63]，劉靈輝認(rèn)為，應(yīng)完善《土地管理法》和《農(nóng)地土地承包法》等法律法規(guī)，明確第二輪土地承包期屆滿，農(nóng)民享有的承包地不再打亂重新再分配，按照“長久不變”的政策單純采取延長土地承包期[64]。在經(jīng)營權(quán)處分方式方面，陳朝兵認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容主要包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，其中，處分權(quán)包括入股權(quán)和抵押權(quán)等[39]，陳錫文也強(qiáng)調(diào)，在原來“兩權(quán)分離”模式下，農(nóng)民對承包地只享有占有“使用”收益的權(quán)利，并沒有處分權(quán)，所以土地承包經(jīng)營權(quán)是不能抵押、擔(dān)保的，但經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來后，“三權(quán)分置”模式下則允許入股、抵押和擔(dān)保[65]。關(guān)于經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓對承包權(quán)的影響，劉靈輝指出，轉(zhuǎn)讓并不是轉(zhuǎn)入方獲得承包權(quán)的法定途徑，承包權(quán)作為一種身份權(quán)事實上也不能轉(zhuǎn)讓[41]。

四、農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)模糊性

發(fā)展權(quán)涉及到農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用的決定權(quán)和巨額增值收益的性質(zhì)與分配，郭熙保認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)是指所有權(quán)人將自己擁有的土地變更現(xiàn)有用途而獲利的權(quán)利，是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系中一個重要的權(quán)利[66]，事關(guān)中央政府、地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和項目法人等多個權(quán)利主體之間的利益關(guān)系。因此，要實現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)化轉(zhuǎn)用過程中多元主體之間的利益均衡，建立起“兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制”，必須消除農(nóng)地發(fā)展權(quán)的模糊性。

集體土地發(fā)展權(quán)的模糊性主要體現(xiàn)在如下幾個方面，在權(quán)利來源方面，王海鴻等認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)源于對土地用途的價值選擇[67]，劉黎黎認(rèn)為土地的發(fā)展權(quán)源于各方面因素對于農(nóng)地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)化所產(chǎn)生的巨大利益的獲取[68]，田莉等認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)源于空間管制[69]，彭新萬等認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)源于國家的發(fā)展戰(zhàn)略、城市規(guī)劃、非農(nóng)用地供應(yīng)政策和城市化速度等因素[70]，楊永磊認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)源于農(nóng)地所有權(quán)，而非來自國家主權(quán)[71]。在權(quán)利歸屬方面，沈守愚、胡蘭玲及吳郁玲等認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)屬于國家[72-74]，張安錄則認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)地所有者所有[75]，王海鴻等認(rèn)為受村集體這一所有權(quán)主體的模糊屬性影響，可能導(dǎo)致土地發(fā)展權(quán)虛置，因此應(yīng)該將土地發(fā)展權(quán)歸屬于集體土地的使用者——農(nóng)民[67]，藏俊梅等指出農(nóng)地發(fā)展權(quán)的行使無論是給農(nóng)民個人還是集體經(jīng)濟(jì)組織都不恰當(dāng)[76]。丁同民提出農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該由國家、農(nóng)民和農(nóng)村集體組織分享[77]。在增值收益分配方面，理論界有三種不同的觀點：George、王萬茂[78-79]主張“漲價歸公”，鄭振源[80]主張“漲價歸私”，周誠、陳瑩等[81-82]主張“私公兼顧”，曉葉認(rèn)為，農(nóng)地非農(nóng)化的增值收益分配應(yīng)兼顧失地農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和國家等主體的利益，在“市場之手”的調(diào)節(jié)下，可以在實現(xiàn)價值最大化的基礎(chǔ)上，通過確定合理比例，讓國家、集體、以及具體的土地使用權(quán)人公平共有土地發(fā)展權(quán)[83]。

對于農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)模糊的成因，王永莉認(rèn)為是因為我國目前還沒有相關(guān)的制度設(shè)置[84]，田園認(rèn)為我國法律從未明確提出(土地發(fā)展權(quán))這一概念，更沒有涉及到土地發(fā)展權(quán)的歸屬問題[85]。韓凌芬指出，現(xiàn)行土地征用制度下我國并沒有明確土地發(fā)展權(quán)的歸屬問題[86]。沈子龍則將農(nóng)村土地的權(quán)利主體“農(nóng)民集體”模糊不清的定義當(dāng)成引起發(fā)展權(quán)歸屬問題爭論的源頭[87]。

為消除農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)模糊性，朱一中等提出創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)是完善中國土地產(chǎn)權(quán)體系的重要內(nèi)容[88]，林堅等則認(rèn)為我國應(yīng)在法律上明確土地發(fā)展權(quán)概念，引入必要的市場化配置機(jī)制，使之成為國土空間開發(fā)保護(hù)制度的一種重要政策工具[89]。在土地增值收益分配上，程雪陽認(rèn)為在耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等公共利益的維護(hù)過程中，土地增值收益的分配要實現(xiàn)從“土地發(fā)展權(quán)國有化+建設(shè)用地指標(biāo)管制”向“規(guī)劃管制+發(fā)展權(quán)市場化交易”方式轉(zhuǎn)變[90]，彭錞建議摒棄土地發(fā)展權(quán)私有論和國有論之間的無謂爭論，接受我國發(fā)展權(quán)國有的制度現(xiàn)實，并更新對其合法性基礎(chǔ)的認(rèn)識[91]。同時，在理念和制度上將土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益脫鉤，使并不享有土地發(fā)展權(quán)的集體和農(nóng)民在一次分配和二次分配中都能獲得增值收益。劉明明認(rèn)為，我國土地發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)應(yīng)當(dāng)采取土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)和國家購買土地發(fā)展權(quán)相結(jié)合的方式，并結(jié)合國情實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)利益的公平分享[92]，柳斌等認(rèn)為要明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利歸屬，使之作為一個實實在在的權(quán)利存在于我國相關(guān)制度中。合理分割農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益，加大初次分配中農(nóng)民所占有的份額，確定和完善二次分配中農(nóng)民和農(nóng)村集體的參與方式[93]。

五、農(nóng)村集體土地繼承權(quán)模糊性

土地承包經(jīng)營權(quán)繼承是一個理論性和實踐性都很強(qiáng)的問題，理論界關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)能否繼承、繼承開始時點、繼承人范圍確定、繼承方式、遺產(chǎn)份額劃分等問題存在著巨大爭議。目前，土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題在法律政策上處于空白地帶，但農(nóng)業(yè)部已在全國10個縣市區(qū)開展了土地經(jīng)營權(quán)繼承試點，未來土地經(jīng)營權(quán)繼承會在試點經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上逐步在全國放開。因此，深入研究土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題顯得緊急而迫切。

在土地承包經(jīng)營權(quán)能否繼承的問題上，劉春茂、梁文書等、徐志珍等[94-96]對承包經(jīng)營權(quán)繼承持否定觀點，而丁關(guān)良、張鈞、郭明瑞[97-99]對土地承包經(jīng)營權(quán)繼承持肯定態(tài)度。在土地承包經(jīng)營權(quán)繼承的開始時點上，顧昂然、劉保玉等認(rèn)為，家庭中部分家庭成員死亡的，土地承包經(jīng)營權(quán)不發(fā)生繼承問題[100-101]，韓志才則認(rèn)為應(yīng)以“農(nóng)戶”中個別成員死亡的時間作為土地承包經(jīng)營權(quán)繼承時間開始點[102]，劉靈輝、周應(yīng)江認(rèn)為，只有在“絕戶”的情形下才可能會發(fā)生家庭承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題，因為土地承包是以戶為單位，只有該農(nóng)戶中的最后一名成員死亡時才發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承。如果農(nóng)戶的家庭成員為多人，其中一人(即使是戶主)死亡，作為承包方的農(nóng)戶還存在，還具有經(jīng)營管理承包地的能力，不發(fā)生繼承問題[103-104]。李長健等則認(rèn)為，在家庭發(fā)生死亡絕戶問題時根本不會發(fā)生法定繼承，除非有遺贈或遺贈扶養(yǎng)協(xié)議[105]。在繼承方式方面，劉凱湘認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)繼承應(yīng)依照《繼承法》的規(guī)定，允許法定繼承和遺囑繼承，也應(yīng)承認(rèn)遺贈[106]，石勝堯則認(rèn)為，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承應(yīng)實行特別制度，承包土地不應(yīng)實行遺囑繼承和遺贈制度[107]。在繼承人的選擇和確定方面，董栓成認(rèn)為應(yīng)遵循“單嗣繼承制”[108]，梁慧星認(rèn)為“只有與被繼承人共同承包的人才能對承包地有繼承權(quán)”[109]，陳華彬認(rèn)為“只有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的繼承人才享有繼承權(quán)，其他繼承人不享有繼承權(quán)”[110]。在遺產(chǎn)份額劃分方面，學(xué)界觀點各異，張月等認(rèn)為應(yīng)采取共同繼承[111]，余紅等認(rèn)為應(yīng)采取分別繼承[112]，而梁慧星認(rèn)為可采取折價補償和折價分割[113]。

對于農(nóng)村集體土地繼承權(quán)模糊的成因，王廷勇等認(rèn)為是因為現(xiàn)行法明確對承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)繼承認(rèn)可的內(nèi)容十分有限，采用了“該承包人的繼承人繼續(xù)承包”這一模糊不清的表述[114]，鄭若瀚則認(rèn)為主要原因在于家庭承包方式設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)本身的繼承問題被立法懸置了[115]。即使拋開立法規(guī)范對于承包經(jīng)營權(quán)繼承的模糊規(guī)定，單從“家庭承包”本身的性質(zhì)而言，其繼承問題便有著特殊的困難。由于建立在“戶”的基礎(chǔ)之上，因而它并不屬于個人財產(chǎn)，只要不是全部家庭成員死亡，承包經(jīng)營權(quán)主體就沒有發(fā)生變更，財產(chǎn)分割亦無可能，繼承也因此無法進(jìn)行。

陳會廣等認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題應(yīng)是下一步權(quán)能深化與結(jié)構(gòu)變遷中加以統(tǒng)籌考慮解決的[116]。適時啟動法律修改程序，修改《繼承法》《農(nóng)村土地承包法》《民法通則》《物權(quán)法》等現(xiàn)行法律對土地承包經(jīng)營權(quán)繼承問題的有關(guān)規(guī)定，拓展土地承包經(jīng)營權(quán)能范圍，調(diào)整制定法在繼承利益上的適用。李圣軍指出，在土地承包關(guān)系“長久不變”政策下，不能繼承的承包土地肯定不是長久不變的，但絕對的繼承也不是真正的長久不變，因此必須設(shè)定繼承資格，主要是家庭存續(xù)自動順延、舉家遷移禁止繼承、跨越社區(qū)禁止繼承、五保戶撫養(yǎng)人繼承、經(jīng)營權(quán)依附承包權(quán)等[117]。陳甦認(rèn)為根據(jù)當(dāng)前的改革與發(fā)展趨勢，應(yīng)當(dāng)將土地承包經(jīng)營權(quán)可以繼承作為制度選擇方案，但須以土地承包費重估與交納制度和土地承包經(jīng)營權(quán)補償與收回請求權(quán)制度作為配套措施[118]。

六、研究簡要述評及展望

土地產(chǎn)權(quán)明晰化是農(nóng)村土地制度改革的重要目標(biāo)。學(xué)術(shù)界對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的模糊性、模糊性產(chǎn)生的原因及如何明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)從不同的角度提出了大量的觀點，但并未對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)模糊性的具體表現(xiàn)在整體上從所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、發(fā)展權(quán)和繼承權(quán)五項權(quán)利方面進(jìn)行深入系統(tǒng)的分析研究。因此，學(xué)界應(yīng)深入研究農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)模糊性的具體表現(xiàn)及其深層次影響，著重探討如下幾個方面的問題：

(1) 農(nóng)村集體土地所有權(quán)方面。一是加強(qiáng)國家與集體經(jīng)濟(jì)組織以及集體經(jīng)濟(jì)組織之間的土地產(chǎn)權(quán)邊界的研究，二是研究如何重塑一個實體的、擁有法律人格的集體經(jīng)濟(jì)組織，三是對集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶及內(nèi)部成員之間土地權(quán)利關(guān)系和性質(zhì)進(jìn)行研究。

(2) 農(nóng)村集體土地承包權(quán)方面。一是要對集體成員權(quán)獲得與喪失的事由進(jìn)行研究，二是開展成員權(quán)與承包權(quán)的關(guān)系研究，三是界定承包權(quán)的性質(zhì)與權(quán)利內(nèi)容。

(3) 農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)方面的研究。包括承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系，土地承包關(guān)系“長久不變”政策下土地承包期屆滿后的承包經(jīng)營權(quán)銜接策略(單純延長承包期還是打亂重新再分配)，經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)與權(quán)利內(nèi)容，經(jīng)營權(quán)處分的方式與法律后果。

(4) 農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的研究?？杉?xì)分為發(fā)展權(quán)的權(quán)源與歸屬研究，發(fā)展權(quán)交易與收益分配方面的研究。

(5) 農(nóng)村集體土地繼承權(quán)方面。一是土地承包經(jīng)營權(quán)繼承人范圍確定的原則及方法研究，二是當(dāng)繼承人為2個及以上時，土地承包經(jīng)營權(quán)作為遺產(chǎn)的劃分方法，三是土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營權(quán)和土地未發(fā)生流轉(zhuǎn)的經(jīng)營權(quán)繼承實現(xiàn)差異問題，四是在無人繼承又無人受遺贈時，作為遺產(chǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)之處置方法等。

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責(zé)任編輯：黃燕妮

A literature review of rural collective land property rights and its ambiguity： Based on the perspective of five rights

LIU Linghui

(School of Political Science and Public Administration, University of Electronic Science and Technology of China, Chengdu 611731, China)

This paper systematically combs five land rights and their ambiguity. The five land rights include ownership, contracting right, management right, development rights (when the rural collective land’s use is changed from agriculture to non-agriculture) and right of inheritance (when the contractor died). On the basis of brief comment on the rural collective land property rights, the author forecasts related researches in the future.

rural collective land; ambiguity of property rights; ownership; contracting right; management right; development right; right of inheritance

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2017.03.013

F321.1；D922.3

A

1009–2013(2017)03–0071–06

2017－03－24

2014年度國家法治與法學(xué)理論研究項目(14SFB30029)；中央高?；緲I(yè)務(wù)費資助項目(ZYGX2014J 108)；四川省軟科學(xué)資助項目(2017ZR0176)

劉靈輝(1982—)，男，河南伊川人，副教授，博士，主要研究為土地制度與政策。