◎ 左崇良

論中小學(xué)教師編制改革的政府作為

◎ 左崇良

教師編制管理是一項政策性很強的工作，反映了國家的教育發(fā)展戰(zhàn)略需求。制定科學(xué)的教師編制政策和管理制度，有利于促進教育公平和提高教育質(zhì)量。明確師資配置的目標(biāo)追求，深入推進教師編制改革，是一項關(guān)系到我國中小學(xué)教師隊伍建設(shè)的政策選擇。在政策執(zhí)行過程中，教育行政部門運用科學(xué)的管理手段，逐步建立教職工編制增減預(yù)測機制，進行動態(tài)管理，設(shè)置中小學(xué)教師流動編制，明確附加編制的原則與額度，建立有效的部門協(xié)作和督查機制，從而推進城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展。

中小學(xué)教師；編制標(biāo)準(zhǔn)；動態(tài)控制；政府作為

科學(xué)系統(tǒng)地研究中小學(xué)教師編制，有助于教師隊伍建設(shè)和資源的優(yōu)化配置。

一、中小學(xué)教師編制管理的概念釋義

（一）基本概念的界定

編制是指組織機構(gòu)的設(shè)置及其人員數(shù)量的定額和職務(wù)的分配，編制數(shù)額由各級機構(gòu)編制管理部門確定，各級組織、人事部門根據(jù)編制調(diào)配人員，財政部門據(jù)此撥款。一般來說，編制分為行政編制、事業(yè)編制和公益性編制三種類型。公務(wù)員使用的是行政編制，教師使用的是事業(yè)編制。編制主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：編制員額的規(guī)定；各職位的名稱、設(shè)置及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的規(guī)定；各類人員結(jié)構(gòu)比例的規(guī)定；人員配備的質(zhì)量要求。

教師編制是一種教師人事管理制度，同時也是教師依法獲得工資、津補貼、社會保險和相關(guān)福利等合法權(quán)益和待遇的基本途徑。中小學(xué)是社會公益性事業(yè)單位，是我國基礎(chǔ)教育的主要教學(xué)組織。其機構(gòu)設(shè)置和人員編制早已統(tǒng)一納入機構(gòu)編制管理范圍。中小學(xué)教師編制管理是事業(yè)單位編制管理的主要內(nèi)容之一。教師編制是從事教育工作的人，經(jīng)國家人事部門核定之后，獲得教師身份的象征和標(biāo)識。制定科學(xué)的教師編制政策和與之相配套的編制管理制度，事關(guān)中小學(xué)教師隊伍建設(shè)的長遠利益，對教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有舉足輕重的作用。科學(xué)合理的編制標(biāo)準(zhǔn)，是保障教育事業(yè)健康有序發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，是提高教師整體素質(zhì)的重要因素。

（二）教師編制管理的政策涵義

中小學(xué)教師編制政策是我國教師政策體系的重要內(nèi)容，直接關(guān)系到我國一千多萬教師身份與權(quán)益的保障。其中編制標(biāo)準(zhǔn)是決定教師編制數(shù)量與配置的核心要素，編制管理制度是編制標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)政策有效推行的基礎(chǔ)保障。

編制管理具有計劃性，是有力的行政管理手段。教師編制管理不是一種單方面的行為，需要多方協(xié)同，需要政府編制部門、教育行政部門和財政部門的通力合作。中小學(xué)教師編制屬于事業(yè)編制，事業(yè)單位又分為自收自支、差額拔款、全額拔款三種類型。中小學(xué)尤其是九年制義務(wù)教育學(xué)校是典型的事業(yè)單位，是全額拔款的單位。中小學(xué)教師(除了臨時工)，都是干部身份、事業(yè)編制。教師編制管理是一項政策性很強的工作，反映了國家的教育發(fā)展戰(zhàn)略需求，制定科學(xué)的教師編制政策和管理制度有利于促進教育公平和提高教育質(zhì)量，促進教師專業(yè)發(fā)展和提高教師職業(yè)幸福感。

二、中小學(xué)教師編制改革的政策選擇

教師編制改革是一項關(guān)系到我國中小學(xué)教師隊伍建設(shè)的政府行為，是一項資源優(yōu)化配置的政策選擇。中小學(xué)教職工編制管理必須與時俱進，主動適應(yīng)教育事業(yè)發(fā)展變化，適時調(diào)整教育政策。

（一）重視教育政策研究，提出教師編制改革的完整思路

中小學(xué)教師編制的調(diào)查研究是教育管理精細化、教育治理現(xiàn)代化的重要手段。政府部門和教育研究部門要做好教師編制改革的前期調(diào)研工作，認真研究新情況，解決新問題。

實地調(diào)查是政策研究的基礎(chǔ)性工作，是政策制定的科學(xué)性體現(xiàn)。調(diào)查分析全國各省區(qū)教師編制政策的實施情況，做好教師編制管理的比較研究，既可以總攬全局，又可以互為鑒借，從而改善管理，完善教師編制政策。編制管理制度是編制標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)政策有效推行的基礎(chǔ)保障，各省根據(jù)教師編制標(biāo)準(zhǔn)制定實施辦法，呈現(xiàn)出地方特色，因此橫向的比較研究很有意義。

（二）注重教師信息的采集，做好編制政策的制度和現(xiàn)狀分析

1．做好中小學(xué)教師編制政策的制度分析

我國教師編制政策經(jīng)歷了多次制度變遷，同時教師編制政策中具有內(nèi)在的動力機制。在外部環(huán)境發(fā)生重大變化的條件下，特定制度背景的改變，會促使現(xiàn)行制度發(fā)生變遷。我國教師編制政策歷經(jīng)多次改革后，配置標(biāo)準(zhǔn)從城鄉(xiāng)差別走向城鄉(xiāng)統(tǒng)一，從班師比走向生師比，從機會公平走向過程公平。

2．中小學(xué)人員編制的信息采集方式與現(xiàn)狀分析

中小學(xué)教師編制信息采集和調(diào)研，可以為教育部門制定相關(guān)政策提供科學(xué)參考，有助于提高教師管理和教師培訓(xùn)的效率，實現(xiàn)教師管理的科學(xué)化和標(biāo)準(zhǔn)化，對教師資源進行合理配置，從而建立結(jié)構(gòu)合理的高素質(zhì)師資隊伍。

要創(chuàng)新教師編制分析方法，啟用新型教師編制測算模式，采取在校學(xué)生人數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)班額、班級數(shù)、每班教師定員等指標(biāo)，區(qū)別學(xué)校層次和地域分布，計算并分配中小學(xué)校編制數(shù)額。在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析各省中小學(xué)教師的編制配備、學(xué)科結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)，總結(jié)成功經(jīng)驗，在其他省區(qū)推廣。

3．中小學(xué)編制調(diào)配的方案設(shè)計

基于基礎(chǔ)教育發(fā)展現(xiàn)狀進行科學(xué)分析，提出具體可行的解決策略和調(diào)配方案，構(gòu)建教職工編制增減預(yù)測機制。與此同時，對城鄉(xiāng)教師編制需求進行核對，做到定編定崗，提高編制管理的精細化水平和管理層次，實行彈性的、多樣化的編制管理。重點解決教職工編制分布不均衡、教職工結(jié)構(gòu)性超編與短缺、農(nóng)村教師隊伍嚴(yán)重老化等突出問題。

（三）立足現(xiàn)實，做好中小學(xué)編制工作的規(guī)劃和指導(dǎo)

各級政府要將中小學(xué)編制核定和管理與本地的教育發(fā)展規(guī)劃結(jié)合，長遠考慮，宏觀調(diào)控，統(tǒng)籌規(guī)劃，加強指導(dǎo)。教育行政部門和編辦在核定和分解各中小學(xué)校編制數(shù)時，要充分考慮近幾年中小學(xué)生源變化和中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整情況，有針對性地提出具體定編方案。根據(jù)編制標(biāo)準(zhǔn)核算出需要編制的數(shù)量，確定需要較大幅度增加編制的地區(qū)，要在保證質(zhì)量的基礎(chǔ)上逐步配齊教師和職員。同時，注意清理各種形式占用的中小學(xué)人員編制，清理各類“在編不在崗”人員，編制要定期調(diào)整，實行動態(tài)管理。

（四）明確目標(biāo)和原則，推進教師編制政策的改革與實施

推行教師編制新政策，首先需要明確改革目標(biāo)，確定科學(xué)合理的中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)，對中小學(xué)教師編制進行動態(tài)管理，設(shè)置中小學(xué)教師流動編制，從而推進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)政策是我國教育政策和制度安排的重要組成部分，從政策目標(biāo)和制度功能出發(fā)，師資配備標(biāo)準(zhǔn)和政策制定必須滿足國家促進教育公平和提高教育質(zhì)量的兩大戰(zhàn)略需求，提高教師的專業(yè)水平，以保障教師的教育教學(xué)能很好地促進每個學(xué)生的身心發(fā)展。

為了進一步加強師資隊伍建設(shè)，在公平與均衡導(dǎo)向下，按照精簡、規(guī)范、合理、高效的原則，推行教師編制新政策，制定實施辦法，做好中小學(xué)教職工編制的核定和調(diào)配工作。一是堅持從嚴(yán)從緊原則，嚴(yán)格控制編制總量。實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，按照嚴(yán)控總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、增減平衡的要求，由省級政府負總責(zé)，實行總量控制，確保核定后的中小學(xué)教職工編制不突破現(xiàn)有編制總量。二是考慮教育實際需求，對農(nóng)村邊遠地區(qū)給予適當(dāng)傾斜。根據(jù)當(dāng)前基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的新要求，各地在嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于向農(nóng)村邊遠地區(qū)傾斜等規(guī)定的同時，重點對規(guī)模較小的村小、教學(xué)點傾斜，按照教職工與學(xué)生比例和教職工與班級比例相結(jié)合的方式核定教職工編制。一般情況下，在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌中小學(xué)教師資源，確?？h域內(nèi)各中小學(xué)能夠基本開齊、開足國家規(guī)定的課程，特別是體育、音樂、美術(shù)、科學(xué)技術(shù)等課程，以保障基礎(chǔ)教育發(fā)展需要和素質(zhì)教育的全面實施。教師編制標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以公平、均衡和弱勢補償為基本價值取向，要保證基本的教育教學(xué)需求。要因地制宜、區(qū)別對待，不搞“一刀切”。同時還要考慮經(jīng)濟發(fā)展水平和財政承受能力。

三、制度創(chuàng)新，實現(xiàn)教師編制管理的制度優(yōu)化

（一）建立財政投入保障機制，為教師編制改革提供充足經(jīng)費

在當(dāng)前的社會經(jīng)濟形勢下，國家有關(guān)部門需加快制定適合教育發(fā)展新形勢的教師編制標(biāo)準(zhǔn)，實行柔性管理，增強學(xué)校選聘人才的自主性和靈活性。加強縣級政府對中小學(xué)教師工資發(fā)放的統(tǒng)籌管理，將中小學(xué)教師工資發(fā)放上收到縣，由縣級財政部門在核定的教職工編制數(shù)內(nèi)，按實際在職在崗人員(含聘用人員)和國家規(guī)定的工資標(biāo)準(zhǔn)及時足額發(fā)放。各級機構(gòu)編制部門對中小學(xué)教師編制實行集中統(tǒng)一管理，其他部門和社會組織不得進行任何形式的干預(yù)，下發(fā)文件和部署工作不得有涉及學(xué)校機構(gòu)和人員編制方面的內(nèi)容。

教職工編制核定工作必須依據(jù)程序科學(xué)而嚴(yán)格地執(zhí)行。中小學(xué)教職工編制以縣(市、區(qū))為單位核定，在縣級機構(gòu)編制部門控制編制總量和人員結(jié)構(gòu)的前提下，由教育行政部門在核定的編制總額內(nèi)，按照班額、生源等情況具體分配到學(xué)校。各級財政部門依據(jù)機構(gòu)編制部門核定的人員編制，按編內(nèi)實有人數(shù)核撥中小學(xué)人員經(jīng)費。中小學(xué)教職工編制每3—5年核定一次，由各縣(市、區(qū))按照規(guī)定程序組織實施。

（二）健全教師補充、更新機制，實行動態(tài)管理

編制部門根據(jù)中央有關(guān)文件精神，在省級政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以縣(市、區(qū))為單位，根據(jù)當(dāng)?shù)亟逃聵I(yè)發(fā)展規(guī)模和學(xué)生數(shù)量，堅持標(biāo)準(zhǔn)比例，負責(zé)好教師編制的總量核定和宏觀管理，給足教師編制，及時補充教師。同時，人事、編辦和教育部門要緊密合作，對教師編制進行調(diào)配，打通教師調(diào)配通道，促進教師合理流動，實現(xiàn)教師資源重組和優(yōu)化。教師編制的核定與調(diào)配做到定期調(diào)整，實行動態(tài)管理。創(chuàng)新教師編制管理體制，規(guī)范中小學(xué)內(nèi)設(shè)機構(gòu)名稱和職責(zé)，控制中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，合理確定教師與職員、教學(xué)輔助人員、工勤人員的結(jié)構(gòu)比例。

縣（市、區(qū)）機構(gòu)編制部門會同財政、教育行政部門定期核定教職工編制，對學(xué)生規(guī)模較小的村小、教學(xué)點，按照教職工與學(xué)生比例和教職工與班級比例相結(jié)合的方式核定教職工編制。教育行政部門在核定的編制總量內(nèi)，按照不同情況具體分配到各學(xué)校，保證專任教師“退補相當(dāng)”。

（三）加快完善區(qū)域統(tǒng)籌機制，實行“大編制”模式

教師編制管理的發(fā)展趨向是，中小學(xué)教師編制逐步調(diào)整為“按校核定”的“大編制”核準(zhǔn)模式，實現(xiàn)從“靜態(tài)編制”逐步向“動態(tài)編制”過渡，允許教育部門根據(jù)人口數(shù)量變動和經(jīng)濟發(fā)展情況，對教師編制進行區(qū)域內(nèi)的校際機動使用，最大限度地縮小編制使用和調(diào)整的審批、核準(zhǔn)范圍，切實落實教育部門和學(xué)校編制使用自主權(quán)。創(chuàng)新教師編制管理，還可以嘗試建立地級市區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)教育教師編制的動態(tài)調(diào)配機制，由當(dāng)?shù)鼐幹撇块T牽頭，協(xié)同教育等部門做好教師編制調(diào)劑工作，在動態(tài)調(diào)控中，綜合考慮城鄉(xiāng)教育、各學(xué)段教育和校際教育發(fā)展的差異，形成區(qū)域教師調(diào)配一盤棋的局面。

（四）嚴(yán)格規(guī)范教師編制管理，形成自律機制

加強和規(guī)范教師編制管理，各縣(市、區(qū))要結(jié)合本地實際，根據(jù)不同學(xué)段學(xué)生規(guī)模變化和城鎮(zhèn)學(xué)校大量接收進城務(wù)工人員子女等情況，按照總量控制、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、結(jié)構(gòu)調(diào)整、有增有減的原則，調(diào)整使用中學(xué)小學(xué)教師編制。同一縣域內(nèi)中小學(xué)教師編制可以互補余缺。中小學(xué)教職工編制核定后，納入實名制管理。進一步健全完善中小學(xué)編制、人員與財政預(yù)算管理相結(jié)合的配套約束機制。嚴(yán)禁超編進人，超編滿編的中小學(xué)，教職工只減不增，需要教師的由縣(市、區(qū))教育行政部門采取優(yōu)化崗位設(shè)置、提高人員素質(zhì)等內(nèi)部挖潛的方式解決，逐步將人員調(diào)整到編制員額以內(nèi)。要切實做好中小學(xué)教職工隊伍結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立合理有序的教師流動機制，積極引導(dǎo)教職工從城鎮(zhèn)學(xué)校和超編學(xué)校向農(nóng)村學(xué)校和空編學(xué)校流動。

各地要進一步調(diào)整中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)，精簡和優(yōu)化教師隊伍，辭退代課教師和不合格教師，清退臨時人員。各縣(市、區(qū))可參照當(dāng)?shù)貦C關(guān)工作人員的分流政策，結(jié)合本地實際制定中小學(xué)教職工人員分流的具體措施和辦法。同時，要加強思想政治工作，積極穩(wěn)妥地做好中小學(xué)人員的分流工作。

四、結(jié)束語

教師編制政策制定必須滿足國家促進教育公平和提高教育質(zhì)量的兩大目標(biāo)。教師編制標(biāo)準(zhǔn)具有穩(wěn)定性、適應(yīng)性，反映了一定時期國家的戰(zhàn)略需求和教育政策的目標(biāo)導(dǎo)向。中小學(xué)教師編制管理必須適應(yīng)基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展變化，通過完善中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)體系、建立經(jīng)費保障機制，規(guī)范編制管理過程、調(diào)整優(yōu)化教師隊伍結(jié)構(gòu)等方法，重點解決教師編制分布不均衡、教師結(jié)構(gòu)性超編與短缺、農(nóng)村教師隊伍嚴(yán)重老化等突出問題，改善教師隊伍結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)教師編制資源合理配置，穩(wěn)步提高教育教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益，促進基礎(chǔ)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展。

G451.1 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-9949（2017）11-0015-04

（作者：湖南省衡陽師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院講師、博士后）

[責(zé)任編輯：劉新麗]