目前狀況下，我國水資源水質(zhì)的約束也更加突出，直接威脅到城鄉(xiāng)的飲水安全和人民的身心健康，已經(jīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展和人民的生活形成了制約

1983年，中國還有大約5萬條河流。2013年，根據(jù)中國的第一次全國水利普查，其中的2.8萬條河流不見了。隨著中國人口與經(jīng)濟迅速增長，中國國家經(jīng)歷了水資源的嚴(yán)重減少，包括嚴(yán)重的過度使用和污染。一些主要江河的“消失”與工農(nóng)業(yè)缺乏控制和不可持續(xù)的水資源攫取直接相關(guān)。

中國的主要水資源法律僅規(guī)定，為“大型”項目抽取地下水須經(jīng)批準(zhǔn)，這種缺乏具體細(xì)節(jié)的措辭導(dǎo)致了中國全國范圍的地下水超采。

與河流消失同時出現(xiàn)的，水，成為我國環(huán)境污染重災(zāi)區(qū)之一。水利部原部長汪恕誠曾說：“我國水資源存在的洪澇災(zāi)害、干旱缺水、水環(huán)境惡化三大問題中，我覺得水污染的問題不僅會越來越嚴(yán)重，而且治理的難度也更大?！?/p>

不斷努力的水污染防治體系建設(shè)

中國從20世紀(jì)70年代開始水污染防治規(guī)劃的研究，隨后的“六五”、“七五”和“八五”期間攻關(guān)中開展了大量水環(huán)境背景值、水體功能分區(qū)、水環(huán)境容量理論與總量控制方法的研究規(guī)劃過程中運用了水質(zhì)數(shù)學(xué)模型、多目標(biāo)評價預(yù)測模型和大規(guī)模系統(tǒng)優(yōu)化方法等定量分析手段增強了規(guī)劃的科學(xué)性。目前中國已經(jīng)形成了以污染物目標(biāo)總量控制技術(shù)為主的規(guī)劃技術(shù)體系，并針對確定的污染物總量控制指標(biāo)制定了重點流域水污染防治規(guī)劃。

從1994年治理淮河開始，我國先后制定了“三河”（淮河、遼河、海河）、“三湖”（太湖、滇池、巢湖）、重點工程（三峽工程、南水北調(diào)工程）的水污染防治計劃并制定了重點流域水污染防治“九五”計劃。2000年以后，國家陸續(xù)出臺了多項水污染防治的專項規(guī)劃，如《淮河、海河、遼河、巢湖、滇池、黃河中上游等重點流域水污染防治規(guī)劃（2006-2010年）》、《全國地下水污染防治規(guī)劃（2011-2020年）》、《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011-2030年）》等等。在這一階段，水污染防治規(guī)劃的數(shù)量顯著增加，專業(yè)化、細(xì)化程度不斷提高。水污染控制規(guī)劃方法主要為目標(biāo)總量控制模式，控制指標(biāo)主要為COD和氨氮，主要污染控制對象為工業(yè)污染與城鎮(zhèn)生活污染。

2004年7月中旬，一場突如其來的大雨讓淮河污染現(xiàn)出原形：淮河上游的沙潁河、渦河等支流相繼開閘放水，滔滔黑水，濁浪翻滾，臭氣沖天，在淮河干流形成了155公里的黑色污染團，刷新了1994年淮河污染團總長70公里的歷史紀(jì)錄。污染團中的污染物總量達(dá)3.8億噸，使河水中的主要污染物指標(biāo)在平時的基礎(chǔ)上增加了7倍。污水匯入洪澤湖，當(dāng)?shù)仞B(yǎng)殖業(yè)全軍覆沒，水產(chǎn)產(chǎn)量損失3.2億噸，直接經(jīng)濟損失達(dá)3.1億元。這次污染事件促成了豫皖兩省攜手共同治污的先例。造就了《淮河水污染防治暫行條例》的問世。

2006年中國地質(zhì)調(diào)查局下達(dá)了“河南平原地區(qū)地下水污染調(diào)查評價（淮河流域）”項目，這是首次進行淮河流域（河南段）無機污染、有機污染綜合調(diào)查評價。

河長制下的中國水治理

2007年5月底，無錫發(fā)生了一場影響深遠(yuǎn)的太湖飲用水危機。由于太湖水污染治理是流域性治理，必然牽涉到流域內(nèi)各城市、各方面的協(xié)作。因此，無錫一方面按照中國國家和江蘇省的統(tǒng)一部署，與流域內(nèi)城市密切協(xié)作，實施最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度。另一方面，無錫開啟了“鐵腕治污”時代，針對轄區(qū)內(nèi)的內(nèi)部河道，開展綜合整治?！昂娱L制”就是在這樣的背景下應(yīng)運而生。

2008年，江蘇省政府決定在太湖流域借鑒和推廣無錫首創(chuàng)的“河長制”。之后，江蘇全省15條主要入湖河流已全面實行“雙河長制”。每條河由省、市兩級領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任“河長”，“雙河長”分工合作，協(xié)調(diào)解決太湖和河道治理的重任，一些地方還設(shè)立了市、縣、鎮(zhèn)、村的四級“河長”管理體系，這些自上而下、大大小小的“河長”實現(xiàn)了對區(qū)域內(nèi)河流的“無縫覆蓋”，強化了對入湖河道水質(zhì)達(dá)標(biāo)的責(zé)任?；春恿饔?、滇池流域的一些省市也紛紛設(shè)立“河長”，由這些地方的各級黨政主要負(fù)責(zé)人分別承包一條河，擔(dān)任“河長”，負(fù)責(zé)督辦截污治污。

“河長制”中的“河長”由無錫市各級黨政領(lǐng)導(dǎo)親自擔(dān)任，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的水環(huán)境治理和水質(zhì)的改善，其實質(zhì)是領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責(zé)制所衍生出來的河道水環(huán)境管理制度。

按照“河長公示制度”，各地在河道邊醒目位置，豎立“河長”公示牌，寫明河道名稱、河道長度、“河長”姓名職務(wù)、聯(lián)系部門、管治保目標(biāo)任務(wù)、舉報電話等信息，并及時更新，以隨時接受群眾舉報、投訴、監(jiān)督。

目前已至少有北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南8省市在全境推行“河長制”，至少16個省區(qū)市部分實行“河長制”。

隨著“河長制”在各地推行，大地上奔騰的河流悄悄發(fā)生了變化。天津水環(huán)境保潔公司經(jīng)理王建洲幾乎每天都要開著游艇在海河上巡視一遍，近兩年，他感覺到水環(huán)境在慢慢變好?！霸瓉硇泻闀r期來的都是污水，現(xiàn)在少見了。”

海河的變化并不是個例，梁寶雙介紹，自“河長制”落地以來，天津感官水質(zhì)異常河道從211公里下降到34公里，環(huán)境衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)河道從53公里變?yōu)槿窟_(dá)標(biāo)，綜合考評優(yōu)秀河道從620公里提高到2274公里。通過建立“河長制”進一步明確地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對水環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)的要求，以斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)為核心，進行有關(guān)水環(huán)境治理保護的責(zé)任分解、落實和考核，標(biāo)本兼治、上下游共同治理。“河長制”也讓考核重心發(fā)生調(diào)整，環(huán)境倒逼的壓力使地方自覺地將治污納入常規(guī)，并抓住契機加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。在靖安，凡是可能對河流環(huán)境造成嚴(yán)重污染的行業(yè)一律被拒之門外。

2016年12月，中國中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，并發(fā)出通知，提出：在部分省區(qū)市近十年實踐基礎(chǔ)上，各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制的“河長制”將在全國推行。自此之后，中國31個省級行政區(qū)黨委或政府的“一把手”將有一個新頭銜——“總河長”。

“用水總量紅線”下的治水之路

2011年，中央1號文件出臺的時候，其中一個目標(biāo)，也就是到2011年建成我們國家健康的河湖體系，這樣一來，都必須使我們的生態(tài)環(huán)境用水能夠得到基本保障。

水利部副部長矯勇說，現(xiàn)在的河湖狀況、生態(tài)環(huán)境用水的狀況，確實有令人擔(dān)憂的地方。由于中國現(xiàn)在經(jīng)濟處于快速發(fā)展的過程，我們的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，一是產(chǎn)用水量很大，二是高耗水的產(chǎn)業(yè)也比較多，對水資源的需求量非常大。這樣一來，就導(dǎo)致許多地區(qū)一些流域水資源過度開發(fā)利用，也導(dǎo)致一些河流的一些河段出現(xiàn)了斷流、一些湖泊出現(xiàn)了萎縮、一些濕地出現(xiàn)了退化的現(xiàn)象。

對此，矯勇表示，水利部現(xiàn)在采取了一系列的措施。首先，要保證河湖里的生態(tài)用水，要規(guī)范經(jīng)濟社會的用水，所以我們提出了最嚴(yán)格的水資源管理制度。我們設(shè)定了三條紅線。第一條紅線就是用水總量控制。這條紅線，設(shè)定了國家用水的天花板，到2030年，我們國家用水總量不能超過7000億立方米。當(dāng)前的狀況是，2012年用到了6131億立方米，如果我們國家用水總量不超過7000億的情況下，那么我們國家的生態(tài)用水大致是能夠得到保障的。當(dāng)然，這里有一些區(qū)域不平衡的問題，像北方地區(qū)，水資源非常短缺，淮河流域人均水資源只有300立方米，這在國際標(biāo)準(zhǔn)上是絕對缺水的地區(qū)。我們在這些地方就要進行大規(guī)模的節(jié)水，包括農(nóng)業(yè)節(jié)水，包括工業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，包括產(chǎn)業(yè)的升級，使用最先進的節(jié)水技術(shù)，也包括我們城市里的節(jié)水行動。

具體來說，水資源總量的約束日趨突出，我國年用水總量已經(jīng)突破6000億立方米，大約占水資源可開發(fā)利用量的74%。水利部副部長胡四一指出，目前狀況下，我國水資源水質(zhì)的約束也更加突出，直接威脅到城鄉(xiāng)的飲水安全和人民的身心健康，已經(jīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展和人民的生活形成了制約。數(shù)據(jù)顯示，2010年全國廢污水的排放總量達(dá)到了750億噸，河流水質(zhì)的不達(dá)標(biāo)率接近40%，其中喪失了利用價值的劣五類水占了20%。

城市水源的污染日益嚴(yán)重，在第一水源地由于污染而無奈舍棄之時，第二水源地同樣面臨污染威脅。有水利和環(huán)保部門負(fù)責(zé)人表示，這并非單一地區(qū)和城市的特有現(xiàn)實，從全國來看，供水體系單一、水資源污染嚴(yán)重已成為普遍問題?！暗叵滤廴揪哂袧B透性、擴散性和難以恢復(fù)性等特點，所以其治理難題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過地上水。”中國科學(xué)院科技與管理研究所副所長王毅表示。

2015年，國務(wù)院印發(fā)了《水污染防治行動計劃》。截至目前，我國已有105個生態(tài)文明建設(shè)試點城市，正在以水為核心，對生態(tài)保護進行積極探索和實踐。從全國水環(huán)境質(zhì)量變化的趨勢看，是逐年在改善。應(yīng)該說，環(huán)境質(zhì)量改善后面是有大量具體的污染治理工作做支撐的。過去五年，全國化學(xué)需氧量、氨氮排放總量累計下降了12.9%和13%，全國新增城鎮(zhèn)污水日處理能力5700萬噸，現(xiàn)在全國城鎮(zhèn)污水處理能力達(dá)到了1.82億噸，已經(jīng)成為全世界污水處理能力最大的國家之一。還有很多工作，應(yīng)該說這些具體工作支撐了全國水環(huán)境質(zhì)量總體上是向好的，雖然形勢依然嚴(yán)峻。督察發(fā)現(xiàn)，確實是有些地方一些斷面也有水質(zhì)惡化反彈的情況，全國總體向好和局部惡化是不矛盾的。

這次的《規(guī)劃》非常明確，水環(huán)境保護要強調(diào)水資源、水環(huán)境和水生態(tài)，三者要綜合考慮、綜合施治，落實“山水林田湖是一個生命共同體”。實際上水污染治理表現(xiàn)在水上，但是很多問題還是來自于岸上，所以必須把水中和陸上形成一個系統(tǒng)的整體。環(huán)境管理也要按照流域的客觀規(guī)律去管理，實施精細(xì)化管理，這樣才能落實“十三五”規(guī)劃的要求，能夠?qū)崿F(xiàn)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的保護。

“國家將以總量控制為核心，推進用水方式的轉(zhuǎn)變。實施最嚴(yán)格的水資源管理制度，最重要的目標(biāo)是轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊挠盟绞胶陀盟季S?！彼克Y源司副司長石秋池說，“轉(zhuǎn)變用水方式、控制用水總量、提高用水效率、減少污水排放，需要全社會的共同努力。國家實施最嚴(yán)格水資源管理制度的最新要求，就是要降低經(jīng)濟發(fā)展過程中環(huán)境資源付出的代價?！?/p>

石秋池表示，把生態(tài)文明的理念落實到水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護等各項工作的規(guī)劃、建設(shè)和管理環(huán)節(jié)中，通過優(yōu)化城市水系格局、統(tǒng)籌防洪排澇、改善環(huán)境、供排水格局、生態(tài)與景觀，將生態(tài)文明建設(shè)的理念變成一個個政府的工作目標(biāo)和指導(dǎo)思想，變?yōu)榘踩?、宜居和人水和諧的優(yōu)美環(huán)境。

責(zé)任編輯 王碧清