■盛紅生
中國(guó)參與區(qū)域維和行動(dòng)的法律問題研究
■盛紅生
中國(guó);區(qū)域維和;聯(lián)合國(guó);維和行動(dòng)
世界已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)更加不確定的時(shí)代,在可以預(yù)見的將來中國(guó)周邊地區(qū)發(fā)生武裝沖突的可能性在不斷增大。近年來朝鮮半島、東南亞、南亞和中亞局勢(shì)的復(fù)雜變化更使我們處于較為不利的安全環(huán)境之中。不管我們是否希望看到或接受,這個(gè)局面正在不斷呈現(xiàn),我們遲早會(huì)參加甚至主導(dǎo)組織實(shí)施區(qū)域維和行動(dòng)。在這種大背景之下,應(yīng)盡量做到有超前性思維,未雨綢繆,盡早展開對(duì)涉及區(qū)域維和行動(dòng)的各種法律問題進(jìn)行研究,以增強(qiáng)未來行動(dòng)的正當(dāng)性和合法性。
從1948年聯(lián)合國(guó)開始實(shí)施維和行動(dòng)至今已經(jīng)走過了近70年的歷史。聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)在維護(hù)國(guó)際和平與安全方面發(fā)揮了重要作用。多年來,與聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)并存的還有所謂“區(qū)域維和行動(dòng)”。正如英國(guó)國(guó)際法學(xué)家博威特教授(W.D.Bowett)所言:“美洲國(guó)家組織在1965年多米尼加案件中,阿拉伯聯(lián)盟在1961年科威特和1976年的黎巴嫩事件中,都發(fā)展了一種涉及使用武力但不是‘強(qiáng)制行動(dòng)’的‘區(qū)域維和’的概念”。[1](P164)
在維和方面,地區(qū)組織和有關(guān)國(guó)家聯(lián)盟有豐富的實(shí)踐。在歐洲,實(shí)施維和行動(dòng)的地區(qū)組織包括北大西洋公約組織、歐洲聯(lián)盟、歐洲安全與合作組織和獨(dú)立國(guó)家聯(lián)合體。在非洲,實(shí)施區(qū)域維和行動(dòng)的組織包括非洲聯(lián)盟、西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體、政府間發(fā)展機(jī)構(gòu)、東非合作組織、南部非洲發(fā)展共同體以及中部非洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體。此外,在拉丁美洲及加勒比地區(qū)、亞洲和太平洋地區(qū)也都有區(qū)域組織實(shí)施維和行動(dòng)的案例。[2](P332-379)
1993年8月4日,在非洲統(tǒng)一組織的斡旋下,盧旺達(dá)交戰(zhàn)雙方代表簽署了《盧旺達(dá)和平協(xié)定》。該協(xié)定中的第7項(xiàng)文件即是關(guān)于國(guó)際維和部隊(duì)的協(xié)議(已于1993年4月6日簽字)。它規(guī)定維和部隊(duì)由非洲統(tǒng)一組織和聯(lián)合國(guó)合作派出,其任務(wù)是維和,保證雙方執(zhí)行和平協(xié)定,負(fù)責(zé)各派軍隊(duì)的解散和組建新軍的協(xié)調(diào)工作。1990年利比里亞內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后,西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體采取了各種措施以使沖突得以和平解決,其中包括1990年8月組建的西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體“軍事觀察團(tuán)”。觀察團(tuán)的任務(wù)主要是監(jiān)督解散交戰(zhàn)各派部隊(duì),解除武裝。1993年7月25日,利比里亞沖突各方在貝寧的科特努達(dá)成“科特努和平協(xié)定”。為在“西非國(guó)家軍事觀察團(tuán)”增援部隊(duì)和聯(lián)合國(guó)觀察員分遣隊(duì)到來之前維持停火,各方同意建立一個(gè)“?;鸨O(jiān)督委員會(huì)”,由利比里亞三方代表、“西非國(guó)家軍事觀察團(tuán)”和聯(lián)合國(guó)的代表共同組成。1993年9月22日,安全理事會(huì)在第855(1993)號(hào)決議中決定建立“聯(lián)合國(guó)利比里亞觀察團(tuán)”,以協(xié)助“西非國(guó)家軍事觀察團(tuán)”監(jiān)督“科特努和平協(xié)定”的執(zhí)行。聯(lián)合國(guó)配合其他組織已實(shí)施的維和行動(dòng),這是歷史上第一次。[3](P136-138)
值得注意的是,近年來非洲聯(lián)盟為維持非洲地區(qū)的和平而采取的軍事措施有明顯擴(kuò)大的趨勢(shì)。2012年3月非洲聯(lián)盟為打擊烏干達(dá)反政府武裝“圣靈抵抗軍”組建了非洲聯(lián)盟自己的部隊(duì)。這支計(jì)劃為5000人的部隊(duì)由烏干達(dá)將軍領(lǐng)導(dǎo),部隊(duì)分別來自烏干達(dá)、南蘇丹、中非和剛果(金)。此外,歐洲聯(lián)盟于2012年3月24日在南蘇丹首府朱巴宣布,向近20年來遭受“圣靈抵抗軍”危害的非洲人提供價(jià)值900萬(wàn)歐元的人道主義援助。
除了非洲聯(lián)盟實(shí)施的區(qū)域維和行動(dòng)以及配合聯(lián)合國(guó)實(shí)施維和行動(dòng)之外,非洲其他地區(qū)的區(qū)域性組織在維和領(lǐng)域里也十分活躍。[4]2012年4月26日,西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體在科特迪瓦阿比讓召開特別首腦會(huì)議,就馬里局勢(shì)與幾內(nèi)亞比紹問題進(jìn)行磋商,決定將馬里的過渡期限定為一年,對(duì)幾內(nèi)亞比紹則下達(dá)72小時(shí)最后通牒,并立即向兩國(guó)派兵。西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體將盡快向該國(guó)派出近600人的穩(wěn)定部隊(duì),以取代安哥拉的軍事代表團(tuán),并為之后的政權(quán)過渡提供安全保障。據(jù)悉,該部隊(duì)將由尼日利亞、科特迪瓦、多哥和塞內(nèi)加爾等國(guó)的士兵組成。①
1994年12月6日,歐洲安全與合作會(huì)議布達(dá)佩斯首腦會(huì)議批準(zhǔn)了一項(xiàng)計(jì)劃:在歐安會(huì)旗幟下,由9個(gè)國(guó)家組成一個(gè)所謂的“明斯克小組”,幫助解決阿塞拜疆納戈?duì)栔Z—卡拉巴赫的武裝沖突。小組由俄羅斯和瑞典兩國(guó)共同擔(dān)任主席,并向納-卡地區(qū)派遣一支約3 000人的多國(guó)維和部隊(duì)。這是歐安會(huì)歷史上首次在歐洲采取維和行動(dòng)。1995年5月15日,在西歐聯(lián)盟成員國(guó)及聯(lián)系國(guó)外長(zhǎng)和國(guó)防部長(zhǎng)會(huì)議上,法國(guó)、意大利、葡萄牙和西班牙簽署了一個(gè)成立“聯(lián)合陸軍和海軍部隊(duì)”的文件,由該部隊(duì)主要擔(dān)負(fù)西歐聯(lián)盟執(zhí)行維和行動(dòng)和人道主義行動(dòng)的任務(wù)。②
在所有區(qū)域性國(guó)際組織中,美洲國(guó)家組織的歷史最為悠久,組織體系及職能相對(duì)而言也較健全。1969年在薩爾瓦多與洪都拉斯之間的邊界戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后,美洲國(guó)家組織建立了一支軍事觀察員部隊(duì),以控制邊界事件的發(fā)生,防止戰(zhàn)事再起。[5](P143)1965年4月28日,多米尼加共和國(guó)政府被推翻,內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)。在美國(guó)的要求下,美洲國(guó)家組織常設(shè)理事會(huì)開會(huì)審議了當(dāng)時(shí)的局勢(shì)。次日,該理事會(huì)通過了一項(xiàng)要求停火的決議,隨后在多米尼加共和國(guó)建立了 “美洲和平部隊(duì)”(Inter-American Peace Force)。[6](P161-162)5月14日,聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)一致通過第203(1965)號(hào)決議,建立了“秘書長(zhǎng)駐多米尼加共和國(guó)代表團(tuán)”。[7](P200)1966年6月1日,在多米尼加共和國(guó)進(jìn)行了普選,選出了新總統(tǒng)并且成立了新政府。秘書長(zhǎng)根據(jù)其特別代表提供的情況,提出報(bào)告說,美洲和平部隊(duì)后來于9月21日全部撤離。[6](P162)這是區(qū)域組織配合聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的一個(gè)案例。1994年12月,美洲國(guó)家首腦會(huì)議確立了建立“白盔緊急部署部隊(duì)”的目標(biāo),即各國(guó)政府在自愿的基礎(chǔ)上,組成一支志愿人員部隊(duì),進(jìn)行預(yù)防、救援、恢復(fù)、技術(shù)、社會(huì)和開發(fā)方面的合作,旨在減少自然災(zāi)害的影響并滿足社會(huì)和發(fā)展的需要。
1975年4月,黎巴嫩內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)。1976年10月,黎巴嫩、敘利亞、埃及、沙特阿拉伯、科威特和巴勒斯坦解放組織五國(guó)六方在利雅得開會(huì),達(dá)成了?;饏f(xié)議,決定組建一支3萬(wàn)人的、以敘利亞部隊(duì)為主的“阿拉伯威懾部隊(duì)”(Arab Deterrent Force)[8](P225)進(jìn)駐黎巴嫩,監(jiān)督實(shí)施?;?。1978年3月,以色列入侵黎巴嫩南部地區(qū)并拒絕“阿拉伯威懾部隊(duì)”進(jìn)入黎巴嫩南部,這就阻礙了黎巴嫩實(shí)現(xiàn)使邊境地區(qū)置于其控制之下的愿望。[6](P127-128)3月15日,黎巴嫩向安全理事會(huì)提出對(duì)以色列入侵事件的控告。17日,安全理事會(huì)討論黎巴嫩局勢(shì),通過了第425(1978)號(hào)決議,授權(quán)秘書長(zhǎng)瓦爾德海姆建立“聯(lián)合國(guó)駐黎巴嫩臨時(shí)部隊(duì)”,進(jìn)駐黎巴嫩南部,后經(jīng)多次延期至今?!鞍⒗夭筷?duì)”后來雖然由聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)取而代之,但是區(qū)域維和行動(dòng)也曾起過積極作用。
除了上述已經(jīng)實(shí)施的區(qū)域維和行動(dòng)外,不少區(qū)域組織還準(zhǔn)備或?qū)嶋H組建了用于區(qū)域維和行動(dòng)的部隊(duì)。如,俄羅斯和部分獨(dú)聯(lián)體國(guó)家在摩爾多瓦、塔吉克斯坦等蘇聯(lián)共和國(guó)地區(qū)組建了多支維和部隊(duì)。在1994年11月9日閉幕的法非首腦會(huì)議上,與會(huì)各國(guó)通過了關(guān)于建立“非洲內(nèi)部干預(yù)部隊(duì)”的原則,只是在這支部隊(duì)的定義和作用方面,各國(guó)意見尚不一致。③
從類型來看,聯(lián)合國(guó)以外的區(qū)域或者國(guó)家維和行動(dòng)有幾種主要類型,包括由單一國(guó)家(例如法國(guó)在盧旺達(dá)實(shí)施的“綠松石”行動(dòng))、區(qū)域組織(非洲聯(lián)盟在蘇丹和獨(dú)立國(guó)家聯(lián)合體在摩爾多瓦以及塔吉克斯坦等)、外來區(qū)域組織(北約和歐盟在南斯拉夫、阿富汗和非洲)、區(qū)域國(guó)際組織配合聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)(例如在蘇丹達(dá)爾富爾地區(qū)同時(shí)存在聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)和非洲聯(lián)盟維和行動(dòng))。
由于各主要區(qū)域性國(guó)際組織的基本文件有關(guān)維持本地區(qū)國(guó)際和平與安全的職能方面的規(guī)定不盡相同,有的甚至在基本文件中找不到涉及采取政治外交行動(dòng)以維護(hù)地區(qū)和平與穩(wěn)定的相關(guān)條款,有關(guān)決議的合法性來自于事后的“背書”和“追認(rèn)”。因此,世界各個(gè)地區(qū)的區(qū)域維和行動(dòng)尚無(wú)一定模式可循,存在不少差別,而且每個(gè)地區(qū)的區(qū)域維和行動(dòng)又有自己的特點(diǎn)。
從另一角度看,聯(lián)合國(guó)也對(duì)區(qū)域維和給予了支持。聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)2012年2月22日就向非洲聯(lián)盟駐索馬里特派安全部隊(duì)增兵的問題進(jìn)行投票表決,決議獲得15票一致贊成通過。該決議包含向非洲聯(lián)盟駐索馬里特派部隊(duì)從目前的12 000人增至17 731人的增軍計(jì)劃,授權(quán)“采取一切必要措施”減少來自“青年黨”及“基地”組織的恐怖主義行動(dòng),要求索馬里當(dāng)局“采取一切措施禁止木炭出口”。
在與聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的關(guān)系方面,區(qū)域組織實(shí)施的維和行動(dòng)不是要取代聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng),而是在《聯(lián)合國(guó)憲章》的框架下,依據(jù)區(qū)域組織基本文件組織實(shí)施的政治外交行動(dòng),是對(duì)聯(lián)維和和平行動(dòng)的有效配合和補(bǔ)充。
如何看待區(qū)域性國(guó)際組織實(shí)施的維和行動(dòng)的法律性質(zhì),一直都是十分重要的理論與實(shí)踐問題。由于區(qū)域維和行動(dòng)配合和支持聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)方面具有積極作用,因此應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)、提倡區(qū)域性國(guó)際組織在解決地區(qū)沖突、緩和地區(qū)緊張局勢(shì)方面發(fā)揮作用。1992年,時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)加利在其題為《和平綱領(lǐng)》的報(bào)告中強(qiáng)調(diào)區(qū)域組織要發(fā)揮潛力,更多參與聯(lián)合國(guó)和平活動(dòng),包括預(yù)防性外交、維和、促成和平及沖突后締造和平。1993年12月10日,在第48屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)第42號(hào)決議中,聯(lián)合國(guó)大會(huì)對(duì)秘書長(zhǎng)的努力表示歡迎。秘書長(zhǎng)加利力促確定一整套原則,來指導(dǎo)聯(lián)合國(guó)和區(qū)域組織之間的合作。1994年8月1日,秘書長(zhǎng)加利召集了秘書長(zhǎng)與區(qū)域組織領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議,而召開這種會(huì)議在聯(lián)合國(guó)歷史上尚屬首次。[9](P92)
在肯定區(qū)域維和積極作用的同時(shí),對(duì)其法律性質(zhì)也一直存在大量爭(zhēng)論。《聯(lián)合國(guó)憲章》第八章“區(qū)域辦法”對(duì)區(qū)域協(xié)定和區(qū)域機(jī)構(gòu)在和平解決“地方爭(zhēng)端”和維持國(guó)際和平與安全方面的職權(quán)及其與聯(lián)合國(guó)的關(guān)系作出了規(guī)定。但長(zhǎng)期以來各國(guó)學(xué)者在區(qū)域性國(guó)際組織的定義與作用問題上存在不同看法。例如在對(duì)《聯(lián)合國(guó)憲章》第52(1)條中“關(guān)于維持國(guó)際和平及安全而宜于區(qū)域行動(dòng)之事件者”的理解上,美國(guó)國(guó)際法學(xué)者凱爾森認(rèn)為這適用于“集體自衛(wèi)”,但英國(guó)的埃里克·貝克特爵士卻認(rèn)為“區(qū)域協(xié)定不包括集體自衛(wèi)”,主張“區(qū)域協(xié)定”用以應(yīng)對(duì)本協(xié)定體系內(nèi)的成員國(guó),而“集體自衛(wèi)”用于應(yīng)對(duì)本組織之外某一國(guó)家的進(jìn)攻。凱爾森仍堅(jiān)持此說缺乏憲章依據(jù)。英國(guó)國(guó)際法學(xué)者博威特則主張問題的癥結(jié)不在于某一特定組織是不是區(qū)域協(xié)定,而在于某一特定行動(dòng)是否屬于區(qū)域協(xié)定的范圍。[1](P165-166)
對(duì)于區(qū)域組織維和行動(dòng)與聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)之間的關(guān)系,長(zhǎng)期以來爭(zhēng)論主要集中在兩點(diǎn):一是區(qū)域組織處理有關(guān)國(guó)際和平與安全問題的權(quán)限;二是在安全理事會(huì)考慮解決爭(zhēng)端之前,區(qū)域解決辦法是否應(yīng)該“用盡”?例如當(dāng)年在多米尼加問題上,蘇聯(lián)在聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)中爭(zhēng)論稱:美洲國(guó)家組織對(duì)多米尼加共和國(guó)采取的外交及經(jīng)濟(jì)制裁構(gòu)成了“強(qiáng)制行動(dòng)”,而此類行動(dòng)按照《聯(lián)合國(guó)憲章》第53(1)條的規(guī)定必須由安全理事會(huì)授權(quán)采取才合法。[10](P179)
在法律性質(zhì)上,區(qū)域組織或者國(guó)家開展的維和行動(dòng)是依據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》和區(qū)域組織基本文件,得到東道國(guó)同意而開展的政治外交行動(dòng)。這種做法的本身符合國(guó)際法,因?yàn)椤堵?lián)合國(guó)憲章》第8章就列出專門的條款來鼓勵(lì)利用“區(qū)域辦法”解決國(guó)際爭(zhēng)端。④從本質(zhì)上看,區(qū)域維和行動(dòng)不是要取代聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng),而是為了補(bǔ)充和配合聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng),因此也不會(huì)在兩者之間造成 “沖突”。對(duì)于在符合國(guó)際法而且區(qū)域性組織或者國(guó)家有意愿在遵守國(guó)際法的前提下開展維和行動(dòng)的做法,應(yīng)當(dāng)予以支持和鼓勵(lì)。
采取區(qū)域維和必須遵循《聯(lián)合國(guó)憲章》的宗旨與原則,區(qū)域維和行動(dòng)不是要取代聯(lián)合國(guó),而應(yīng)該是配合聯(lián)合國(guó)在維和方面的努力和措施。歷史教訓(xùn)很慘痛并且值得記憶。1965年5月19日,美洲國(guó)家組織“第十次協(xié)商會(huì)議特別委員會(huì)”提出了一份報(bào)告,該報(bào)告指出聯(lián)合國(guó)在多米尼加共和國(guó)的“存在”,影響和干擾“特別委員會(huì)”完成任務(wù),建議“協(xié)商委員會(huì)”同意采取各種必要措施來重建該共和國(guó)的和平與秩序。還要求聯(lián)合國(guó)推遲采取一切行動(dòng),直至所有“區(qū)域程序”用盡。[7](P202)美洲國(guó)家組織的“維和行動(dòng)”和美國(guó)干涉尼加拉瓜內(nèi)政的行為,曾經(jīng)受到了參加安全理事會(huì)于1965年5月到7月舉行的20多次辯論會(huì)議的若干國(guó)家的嚴(yán)厲批評(píng)。在其中一次會(huì)議上,美洲國(guó)家組織成員國(guó)烏拉圭,就嚴(yán)厲批評(píng)美國(guó)公然違反《聯(lián)合國(guó)憲章》原則和《美洲國(guó)家組織憲章》第15條、第17條有關(guān)“國(guó)家基本權(quán)利和義務(wù)”的規(guī)定。與此同時(shí),烏拉圭還指責(zé)美國(guó)利用美洲國(guó)家組織來達(dá)到美國(guó)的一己私利。[11](P208)從表面看,似乎是美洲國(guó)家組織急于依靠自身力量來解決多米尼加問題,但實(shí)質(zhì)上是美國(guó)擔(dān)心聯(lián)合國(guó)的介入可能有損美國(guó)的國(guó)家利益,故企圖通過“美洲國(guó)家組織”來削弱聯(lián)合國(guó)在這方面的影響。當(dāng)然,對(duì)區(qū)域性維和行動(dòng)也必須進(jìn)行規(guī)制,應(yīng)當(dāng)是區(qū)域組織維和行動(dòng)依據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》實(shí)施,還需要要求將已實(shí)施和即將采取的各項(xiàng)區(qū)域維和行動(dòng)向聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)及時(shí)作出報(bào)告。實(shí)際上如果兩者關(guān)系處理妥當(dāng),區(qū)域維和行動(dòng)就能有利于補(bǔ)充、配合聯(lián)合國(guó)的和平行動(dòng)。這種局面,對(duì)減輕聯(lián)合國(guó)的沉重財(cái)政和其他負(fù)擔(dān)將發(fā)揮重大作用和影響。因此,妥善處理區(qū)域維和行動(dòng)與聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的關(guān)系十分重要,也是取得成功的主要因素之一。
此外,區(qū)域維和行動(dòng)還需要注意以下幾點(diǎn)。
第一,區(qū)域性國(guó)際組織基本文件是實(shí)施區(qū)域維和行動(dòng)的重要法律依據(jù)。除《聯(lián)合國(guó)憲章》外,實(shí)施區(qū)域維和行動(dòng)的法律依據(jù)還涉及區(qū)域協(xié)定(或區(qū)域組織)的基本文件或決議。國(guó)際組織(包括普遍性國(guó)際組織如聯(lián)合國(guó)和區(qū)域性國(guó)際組織如上海合作組織)能否實(shí)施維和行動(dòng),關(guān)鍵要看由其基本文件(憲章、公約)所決定的本組織職權(quán)范圍,即實(shí)施維和行動(dòng)等政治外交性質(zhì)的行動(dòng)是否存在“越權(quán)”現(xiàn)象。
第二,區(qū)域性國(guó)際組織采取維和行動(dòng)的職權(quán)應(yīng)當(dāng)與有關(guān)區(qū)域國(guó)際組織的基本性質(zhì)和職權(quán)范圍相一致。前述“西非經(jīng)濟(jì)共同體”能否采取此類行動(dòng),就值得研究。西非經(jīng)濟(jì)共同體的基本職權(quán)僅限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,因此西非經(jīng)濟(jì)共同體在塞拉利昂實(shí)施的維和行動(dòng)就曾經(jīng)引起巨大爭(zhēng)議,使其正當(dāng)性和合法性都受到了嚴(yán)重影響。在西非經(jīng)共體最初的成立文件中并沒有類似的條款,即使1978年的《互不侵犯條約》及其1981年通過的該條約附件《防務(wù)互助議定書》中也沒有相關(guān)規(guī)定,只是提及對(duì)憲章第2條第4項(xiàng)禁止使用武力原則的遵守。[12](P125)
第三,作為區(qū)域協(xié)定或區(qū)域機(jī)構(gòu)的輔助機(jī)關(guān),無(wú)論從哪個(gè)方面考察,區(qū)域維和行動(dòng)都與聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)有很大區(qū)別。除《聯(lián)合國(guó)憲章》外,實(shí)施區(qū)域維和行動(dòng)的法律依據(jù)還涉及區(qū)域協(xié)定(或區(qū)域組織)的基本文件或決議。另一方面,區(qū)域維和行動(dòng)應(yīng)當(dāng)僅限于恢復(fù)本區(qū)域的國(guó)際和平與安全。各個(gè)區(qū)域組織的情況亦存在著很大差別[13](P437),由大國(guó)占支配地位的組織(如美洲國(guó)家組織),在行動(dòng)符合大國(guó)利益的情況下,其行動(dòng)能力相對(duì)較強(qiáng);而由國(guó)力相近國(guó)家組成的組織(如阿拉伯國(guó)家聯(lián)盟、非洲統(tǒng)一組織、西非經(jīng)濟(jì)共同體),相比之下如果利益不一致,采取行動(dòng)的能力反而較分散和薄弱。
第四,區(qū)域維和行動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循“同意、中立、自衛(wèi)”三原則。與聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)一樣,區(qū)域維和行動(dòng)也必須堅(jiān)持三項(xiàng)基本原則,即“東道國(guó)同意”“中立”和“除自衛(wèi)外不得使用武力”。在實(shí)施區(qū)域維和行動(dòng)之前,區(qū)域組織和成員國(guó)必須明確行動(dòng)的職權(quán)范圍和任務(wù)。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格解釋區(qū)域性國(guó)際組織的基本文件,避免“先斬后奏”,在實(shí)施行動(dòng)之后通過修改基本文件的方式“背書”和“追認(rèn)”。有學(xué)者指出:1993年12月西非經(jīng)濟(jì)共同體國(guó)家對(duì)《西非經(jīng)濟(jì)共同體條約》進(jìn)行修改,其中第58條規(guī)定“成員國(guó)在有利于維護(hù)本地區(qū)和平、安全與穩(wěn)定之上加強(qiáng)關(guān)系”。值得注意的是,在該條約修改中采用了“和平、安全與穩(wěn)定”的用語(yǔ),不同于聯(lián)合國(guó)憲章中只提及的“和平與安全”。[12](P125)
國(guó)際組織(包括普遍性國(guó)際組織如聯(lián)合國(guó)和區(qū)域性國(guó)際組織如上海合作組織)能否實(shí)施維和行動(dòng),關(guān)鍵要看由其基本文件(憲章、公約)所決定的職能,即實(shí)施維持行動(dòng)等政治外交活動(dòng)是否越權(quán)。在國(guó)際法歷史上,曾有專門性國(guó)際組織“越權(quán)”請(qǐng)聯(lián)合國(guó)國(guó)際法院發(fā)表咨詢意見的案例。例如,世界衛(wèi)生組織(World Health Organisation,WHO)法律顧問認(rèn)為“使用核武器的合法性問題”不在該組織的職權(quán)范圍之內(nèi),但是世界衛(wèi)生組織大會(huì)仍在一些成員國(guó)和“防止核戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)際醫(yī)生聯(lián)合會(huì)”以及“世界公共衛(wèi)生協(xié)會(huì)”的促使下,于1993年5月14日通過46/40號(hào)決議,向國(guó)際法院請(qǐng)求對(duì)下述問題發(fā)表咨詢意見:“就對(duì)健康和環(huán)境產(chǎn)生的影響而言,一國(guó)在戰(zhàn)爭(zhēng)或其他武裝沖突中使用核武器是否違反該國(guó)的國(guó)際法義務(wù),包括世界衛(wèi)生組織的章程”(Legality of the Use by a State of Nuclear Weapons in Armed Conflict(1993—1996))。根據(jù)國(guó)際法院的命令,30多個(gè)國(guó)家向國(guó)際法院提交了書面陳述,一些國(guó)家還提交了書面評(píng)論。1995年10月30日至11月15日,法院聽取了世界衛(wèi)生組織和22個(gè)國(guó)家的代表的口頭陳述,其中很多國(guó)家都主張?jiān)趪?guó)際上有禁止使用核武器的條約法和習(xí)慣法,在任何情況下威脅和使用核武器都是違法的,因?yàn)楹宋淦鞯氖褂脮?huì)傷害平民、對(duì)戰(zhàn)斗員造成過分的傷害和痛苦以及污染環(huán)境等。而美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、俄羅斯等核大國(guó)則認(rèn)為不存在禁止使用核武器的條約和習(xí)慣國(guó)際法,在某些情況下如進(jìn)行自衛(wèi)、報(bào)復(fù)時(shí),威脅和使用核武器是合法的。1996年7月8日,國(guó)際法院以“世界衛(wèi)生組織提出的問題與該組織的職權(quán)范圍無(wú)關(guān)”為由,拒絕對(duì)該組織提出的問題發(fā)表咨詢意見。
中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平2015年9月28日在聯(lián)合國(guó)維和峰會(huì)上發(fā)言,提出了中國(guó)進(jìn)一步深入?yún)⑴c聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的一系列新舉措,受到國(guó)際社會(huì)的極大關(guān)注。迄今為止,我國(guó)參加國(guó)際維和行動(dòng)僅限于聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)實(shí)施的維和行動(dòng),尚未參加其他類型的維和行動(dòng)。但另一方面,我國(guó)周邊地區(qū)近年來安全形勢(shì)進(jìn)一步復(fù)雜化并朝向于我不利的方向發(fā)展。在可以預(yù)見的將來,由中國(guó)主導(dǎo)采取地區(qū)維和行動(dòng)勢(shì)在必行,開展區(qū)域維和行動(dòng)既有外部需求,我國(guó)內(nèi)部又具有實(shí)力和能力。何時(shí)和能否實(shí)施我主導(dǎo)下的區(qū)域維和行動(dòng),主動(dòng)權(quán)在我一方。問題的關(guān)鍵之處在于我們應(yīng)及早突破陳舊觀念窠臼,因應(yīng)國(guó)際安全形勢(shì)的迅速發(fā)展變化,依據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》和區(qū)域組織基本文件以及與東道國(guó)簽署的協(xié)議開展區(qū)域維和行動(dòng),在為國(guó)際和平安全作出貢獻(xiàn)的同時(shí)也有利于維護(hù)我國(guó)家利益,最終形成雙贏或者共贏的局面。主導(dǎo)實(shí)施區(qū)域維和行動(dòng)也可以被視作中國(guó)為國(guó)際社會(huì)提供的公共產(chǎn)品,也與我們努力成為負(fù)責(zé)任大國(guó)的國(guó)際身份相稱。
主導(dǎo)或者參與實(shí)施區(qū)域維和行動(dòng)需要注意以下幾個(gè)方面的法律保障。
第一,充分利用現(xiàn)有區(qū)域國(guó)際組織或者主導(dǎo)建立新的區(qū)域國(guó)際組織,通過區(qū)域國(guó)際組織基本文件為區(qū)域維和提供法律依據(jù)。在東亞地區(qū),區(qū)域維和問題也逐漸浮出水面,有關(guān)國(guó)家在暗中活動(dòng),企圖搶奪我主導(dǎo)權(quán),對(duì)此必須予以高度重視。例如,2015年10月17-18日,由中國(guó)聯(lián)合國(guó)研究學(xué)者網(wǎng)、日本聯(lián)合國(guó)協(xié)會(huì)和韓國(guó)聯(lián)合國(guó)協(xié)會(huì)共同舉辦的題為“聯(lián)合國(guó)七十年:東亞在全球和地區(qū)治理中的伙伴關(guān)系”在復(fù)旦大學(xué)召開。會(huì)上日本敬愛大學(xué)教授莊司真理子提出“既然亞洲缺乏常設(shè)國(guó)際組織,因此應(yīng)當(dāng)由日本主導(dǎo)建立亞洲國(guó)際組織開展維和和平行動(dòng)”。這位學(xué)者不是政府官員,但是其觀點(diǎn)在一定程度上反映了日本政府的立場(chǎng)。對(duì)此,中國(guó)學(xué)者提出了不同意見,指出亞洲地區(qū)已經(jīng)存在常設(shè)性國(guó)際組織——上海合作組織,如果需要在亞洲開展區(qū)域維和行動(dòng),也理應(yīng)由已經(jīng)建立起來的上海合作組織主導(dǎo),而不是另外由日本建立所謂新的常設(shè)性國(guó)際組織。此外,韓國(guó)學(xué)者也對(duì)區(qū)域維和問題表現(xiàn)出極大的關(guān)注。
第二,積極倡導(dǎo)與有關(guān)國(guó)家簽署雙邊條約,準(zhǔn)備或?qū)嵤﹨^(qū)域維和行動(dòng)設(shè)計(jì)具體的制度安排。區(qū)域維和行動(dòng)的法律依據(jù)包括一般國(guó)際法和特別國(guó)際法。一般國(guó)際法包括《聯(lián)合國(guó)憲章》、習(xí)慣國(guó)際法和區(qū)域組織基本文件等,而特別國(guó)際法主要是指雙邊條約(包括部隊(duì)地位協(xié)定等)。然而必須指出的是,相對(duì)于聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng),由于區(qū)域維和行動(dòng)在數(shù)量的積累以及理論與實(shí)踐方面仍然很有限,法律依據(jù)方面存在不足之處。為了解決區(qū)域維和法律依據(jù)問題,應(yīng)當(dāng)修改有關(guān)區(qū)域組織基本文件,將在符合《聯(lián)合國(guó)憲章》宗旨原則的前提下、遵守現(xiàn)行國(guó)際法的條件下實(shí)施維和行動(dòng)列入有關(guān)區(qū)域組織的職權(quán)范圍。在缺乏雙邊條約、部隊(duì)地位協(xié)定和國(guó)內(nèi)立法的情形下,都必須做出努力來解決這些法律依據(jù)方面存在的缺陷。就中國(guó)未來可能參加的區(qū)域維和行動(dòng)而言,可以參照已經(jīng)有多年實(shí)踐的聯(lián)合軍事演習(xí)等類似非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng),來確定遂行區(qū)域維和任務(wù)部隊(duì)的法律地位,特別是部隊(duì)本身和部隊(duì)成員具體的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任。
第三,將區(qū)域維和國(guó)家間條約協(xié)定的締結(jié),與締結(jié)其他方面的國(guó)際條約協(xié)定結(jié)合起來。就未來由中國(guó)主導(dǎo)開展的區(qū)域維和行動(dòng)的地域范圍來看,朝鮮半島、東南亞地區(qū)和中亞都是比較合適的任務(wù)區(qū),中國(guó)在這些地區(qū)具有明顯的優(yōu)勢(shì),與潛在的任務(wù)區(qū)東道國(guó)關(guān)系良好、沒有自己的獨(dú)特利益,價(jià)值觀和文化傳統(tǒng)也比較接近,地理上毗連也有很強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。未來由中國(guó)主導(dǎo)實(shí)施區(qū)域維和行動(dòng)的范圍將主要是中國(guó)周邊地區(qū),包括東南亞、東北亞和中亞,這是因?yàn)橐罁?jù)我們目前的實(shí)力,在周邊地區(qū)國(guó)家實(shí)施維和行動(dòng)較為可行。烏克蘭危機(jī)發(fā)生后,國(guó)際社會(huì)廣泛熱議能否由中國(guó)派出維和部隊(duì)前往烏克蘭維和,對(duì)此我們應(yīng)冷靜分析。全面衡量利弊得失,我們都不具備出兵前往烏克蘭維和的條件。但是,在中亞、東南亞甚至是東北亞的朝鮮半島,無(wú)法完全排除未來由中國(guó)主導(dǎo)實(shí)施區(qū)域維和行動(dòng)的可能性和可行性。因此,我們必須突破思想觀念束縛,未雨綢繆,做好準(zhǔn)備迎接遲早會(huì)出現(xiàn)的區(qū)域維和行動(dòng)。為了做到有備無(wú)患,可以仿照聯(lián)合國(guó)的做法,建立組建區(qū)域維和部隊(duì)待命機(jī)制。
第四,制定和修改相關(guān)國(guó)內(nèi)法,為實(shí)施區(qū)域維和行動(dòng)提供完善的國(guó)內(nèi)法依據(jù)。在時(shí)機(jī)成熟時(shí),我們還必須認(rèn)真考慮修改相關(guān)國(guó)內(nèi)法、根據(jù)常見的任務(wù)性質(zhì)制定適用于區(qū)域維和行動(dòng)的武力使用原則、交戰(zhàn)規(guī)則,還必須解決各類區(qū)域維和人員的特權(quán)豁免與法律責(zé)任等具體問題。我國(guó)主導(dǎo)開展地區(qū)維和行動(dòng)時(shí)機(jī)已經(jīng)基本成熟,應(yīng)當(dāng)及早籌劃做好觀念和制度準(zhǔn)備。
注釋:
①“人民網(wǎng)”約翰內(nèi)斯堡2012年4月27日電:《西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體將向馬里與幾內(nèi)亞比紹派兵》,http://world.people.com.cn/GB/1029/42359/17768763.html。
②法新社里斯本1995年5月15日電:“南歐國(guó)家成立聯(lián)合軍事部隊(duì)”。
③法新社1994年11月9日比亞里茨電。
④《聯(lián)合國(guó)憲章》(第八章區(qū)域辦法)第52條:
“一、本憲章不得認(rèn)為排除區(qū)域辦法或區(qū)域機(jī)關(guān)、用以應(yīng)付關(guān)于維持國(guó)際和平及安全而宜于區(qū)域行動(dòng)之事件者;但以此項(xiàng)辦法或機(jī)關(guān)及其工作與聯(lián)合國(guó)之宗旨及原則符合者為限。
二、締結(jié)此項(xiàng)辦法或設(shè)立此項(xiàng)機(jī)關(guān)之聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó),將地方爭(zhēng)端提交安全理事會(huì)以前,應(yīng)依該項(xiàng)區(qū)域辦法,或由該項(xiàng)區(qū)域機(jī)關(guān),力求和平解決。
三、安全理事會(huì)對(duì)于依區(qū)域辦法或由區(qū)域機(jī)關(guān)而求地方爭(zhēng)端之和平解決,不論其系由關(guān)系國(guó)主動(dòng),或由安全理事會(huì)提交者,應(yīng)鼓勵(lì)其發(fā)展?!?/p>
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【責(zé)任編輯:宋 晴】
迄今為止,我國(guó)參加國(guó)際維和行動(dòng)僅限于聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)實(shí)施的維和行動(dòng),尚未參加其他類型的維和行動(dòng)。近年來我國(guó)周邊地區(qū)安全形勢(shì)進(jìn)一步復(fù)雜化并在一定程度上朝著于我不利的方向發(fā)展。在可以預(yù)見的將來,由中國(guó)主導(dǎo)的地區(qū)維和行動(dòng)勢(shì)在必行。開展區(qū)域維和行動(dòng)既有外部需求,我國(guó)內(nèi)部又具有實(shí)力和能力。問題的關(guān)鍵之處在于我們應(yīng)及早突破陳舊觀念窠臼,因應(yīng)國(guó)際安全形勢(shì)的迅速發(fā)展變化,依據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》和區(qū)域組織基本文件以及與東道國(guó)簽署的協(xié)議開展區(qū)域維和行動(dòng),在為國(guó)際和平安全做出貢獻(xiàn)的同時(shí)也有利于維護(hù)我國(guó)家利益,最終形成雙贏或者共贏的局面。主導(dǎo)實(shí)施區(qū)域維和行動(dòng)也可以作為中國(guó)為國(guó)際社會(huì)提供的公共產(chǎn)品,與我們努力成為負(fù)責(zé)任大國(guó)的國(guó)際身份相稱。
D995
A
1004-518X(2017)10-0183-08
國(guó)家社科基金項(xiàng)目“中國(guó)參與聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)法律問題研究”(15BFX187)
盛紅生,上海政法學(xué)院教授、最高人民法院“一帶一路”司法研究基地(上海政法學(xué)院)主任,博士生導(dǎo)師。(上海 201701)