鄒愛華，儲貽燕

（湖北大學政法與公共管理學院，湖北武漢430062）

論自然資源國家所有權和自然資源國家管理權

鄒愛華，儲貽燕

（湖北大學政法與公共管理學院，湖北武漢430062）

當前關于自然資源國家所有權性質(zhì)的觀點主要有自然資源國家所有權私權說、公權說、三層結(jié)構(gòu)說和雙階構(gòu)造說。這些觀點都揭示了自然資源國家所有權性質(zhì)的部分真理，但在研究方法上缺乏法律體系思維，對法律實踐重視不夠。從法律體系的角度來審視自然資源國家所有權的法律實踐，可以發(fā)現(xiàn)，眾多的法律部門都會調(diào)整國家所有的自然資源，不僅存在自然資源國家所有權，還存在自然資源國家管理權。自然資源國家所有權和自然資源國家管理權存在一個顯著的區(qū)別：兩者的適用對象不同。前者的適用對象只有國家擁有所有權的自然資源，而后者的適用對象不僅包括國有自然資源，也包括集體所有的自然資源。不能將憲法上的自然資源國家所有權的內(nèi)容界定為立法權、行政權和司法權。

自然資源；自然資源國家所有權；自然資源國家管理權；警察權

近年來，烏木案、氣象資源立法案和狗頭金案等自然資源所有權歸屬案件引發(fā)了學者對自然資源國家所有權性質(zhì)的爭議。在探討的過程中，學者提出了一些有啟發(fā)意義的觀點，為我們深入研究自然資源國家所有權的性質(zhì)問題提供了豐富的理論資料。毋庸諱言，自然資源國家所有權性質(zhì)問題仍然需要深入研究。本文認為應當從法律體系和法律實踐需要的角度審視自然資源國家所有權性質(zhì)，區(qū)分自然資源國家所有權和自然資源國家管理權，不能將自然資源國家所有權的內(nèi)容界定為立法權、行政權和司法權。

一、自然資源國家所有權的性質(zhì)爭議

（一）自然資源國家所有權私權說

有學者認為，不應當采用憲法上的所有權與民法上的所有權這種區(qū)分理論來處理我國的自然資源的國家所有權問題。因為這種理論處理，不僅沒有什么實際的效果，反而容易把屬于民法學范疇的所有權概念復雜化，導致望文生義和理解上的混亂?；谶@樣的認識，學者認為應當從物權法的層面來理解我國現(xiàn)行的自然資源的國家所有權制度。為此，我們主要是需要借鑒大陸法系國家的相關制度。具體可以將我國的自然資源國家所有權制度框架概括如下：首先，自然資源國家所有權是民法上的一種權利類型。學者提出的自然資源國家所有權客體不特定的問題，可以通過更加明確具體的界定加以解決。其次，我國物權法上的自然資源國家所有權的范圍應當不包括像水資源這樣的受行政法規(guī)則調(diào)整的“公物”，而僅包括適用民法上的所有權規(guī)范的狹義的國有物。再次，可以將國有物區(qū)分為不得處分的國有物和可以處分的國有物。未來我國應當完善法律，限制對國有物的處分。為了保護我國環(huán)境和生態(tài)，應當把不屬于公物的自然資源的絕大部分歸入不得處分的國有物范疇之中。“總的來說，我國的自然資源國家所有權制度是一個民法層面上的制度，在物權法中對其作規(guī)定不存在任何體系上的問題”[1]。

（二）自然資源國家所有權公權說

這種觀點認為自然資源國家所有權的性質(zhì)不是私權，而是一種公權[2-4]。這種觀點認為自然資源國家所有權“物權說”存在著矛盾。一是物權主體的實體化、平等性與“全民國家”的抽象性、優(yōu)越性之間存在矛盾。二是物權客體的確定性與自然資源的不確定性之間存在矛盾。三是物權內(nèi)容的私權性與自然資源國家所有權內(nèi)容的公權性之間存在矛盾。四是物權行使的自主性與資源國家所有權行使的非自主性之間存在矛盾。五是物權的救濟補償性、責任自負性與資源國家所有權的救濟懲罰性、“不負責任性”之間存在矛盾。六是用益物權的不可處分性與自然資源使用權的可處分性之間存在矛盾。七是所有權的唯一性與動產(chǎn)資源的所有權雙重性之間存在矛盾。鑒于自然資源國家所有權“物權說”存在著缺陷，該觀點認為不能從私法角度來理解自然資源國家所有權，而應當從公法角度來理解自然資源國家所有權，憲法上關于自然資源國家所有權的規(guī)定并不是“授予作為特殊民事主體的國家以民法所有權的賦權條款”[2]，而是“對相關領域國家權力運行的許可、對國家干預的憲法承認”[2]。國家干預自然資源利用雖然具有正當性和必要性，但是需要憲法規(guī)定，原因在于國家積極干預自然資源利用存在著三個方面的障礙：與歷史習慣相沖突、與土地權利相沖突和與傳統(tǒng)物權秩序相沖突。為了排除這些障礙，最便捷的辦法就是在憲法中明確宣布自然資源屬于國家所有，為國家進行積極干預提供正當依據(jù)?！皬倪@個意義上說，自然資源國家所有權實際上是憲法對‘全民’之于一國主權范圍內(nèi)的‘自然資源整體’（無論多少種類、數(shù)量、是否被實際控制、價值大?。┌凑铡褚庵尽w現(xiàn)為國家立法）進行‘干預’（決定由誰利用、如何利用、收益如何分配等）之權的確認，其實質(zhì)是國家積極干預資源利用的立法權及管理權”[2]。這種所有權的特征是：在主體上，國家作為所有權的主體是一個抽象的概念，等同于“全民”；在客體上，國家并不直接支配作為客體的自然資源；在內(nèi)容上，國家運用的權力是公權；在行使上，國家機關未經(jīng)具體授權就可以代表國家行使權力；在救濟上，行為人侵害國有自然資源時，承擔的是公法上的懲罰性責任，而不是私法上的補償性責任[2]。

（三）自然資源國家所有權三層結(jié)構(gòu)說

這種觀點認為，憲法上規(guī)定的自然資源國家所有權并不是單純的公權，而是一個混合性的所有權，存在三層結(jié)構(gòu)[5]。第一層結(jié)構(gòu)是：自然資源國家所有權具有私法權能。原因在于中國形式上的憲法（即憲法典）不僅調(diào)整國家與公民之間的關系，也調(diào)整公民與公民之間的關系。也就是說，不僅調(diào)整公法關系，也調(diào)整私法關系。憲法上規(guī)定的自然資源國家所有權與民法上的自然資源國家所有權在形式上是統(tǒng)一的，兩者的法律關系結(jié)構(gòu)一致?！皯椃ㄒ?guī)定的自然資源國家所有權，是規(guī)定國家作為所有者與其他任何私人之間的關系。而民法上的所有權，也是規(guī)定所有者與其他任何私人之間的關系，兩者結(jié)構(gòu)完全相同”[5]。第二層結(jié)構(gòu)是：自然資源國家所有權具有公法權能。自然資源國家所有權除了具有民法上的占有、使用、收益和處分普通權能之外，還包括立法、行政和司法方面的權能，“即有權對自然資源進行立法、行政管制、利益分配等”[5]。第三層結(jié)構(gòu)是：自然資源國家所有權具有憲法義務。“國家作為自然資源所有權人，不具有自身的利益，而是為全體人民的利益（甚至包括后代的利益）行使自然資源所有權。這是國家在自然資源所有權上的憲法義務，構(gòu)成了自然資源國家所有權的第三層結(jié)構(gòu)，也是國家所有權最為核心和重要的內(nèi)容，說明所謂國家所有權本質(zhì)上是信托結(jié)構(gòu)中的受托人所有權”[5]。

（四）自然資源國家所有權雙階構(gòu)造說

這種觀點認為，自然資源國家所有權存在憲法所有權和民法所有權兩個位階的權利。憲法所有權和民法所有權不屬于同一效力位階，兩者之間沒有沖突，而是相輔相成[6]。憲法所有權與民法所有權之間存在區(qū)別。首先，兩者的原則不同。民法所有權適用“一物一權”原則，而憲法所有權不適用這個原則。二是兩者的價值不同。憲法所有權“在于維護社會經(jīng)濟制度，與其被闡釋為國家的基本權利，毋寧被理解為國家的基本義務”[6]。民法所有權“在于實現(xiàn)物盡其用，并防范私主體對權利的侵害”。憲法所有權和民法所有權在實踐中客觀存在，不過，容易混同。原因在于“國家所有權的特殊性在于國家身份的復合性——就自然資源而言，國家既是資源管理者，又是資源所有者”。當國家作為自然資源的所有者，以民法所有者身份出現(xiàn)時，受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，容易濫用民法上的所有權，而怠于行使憲法上的所有權，即自然資源管理者的義務。例如，“隨著土地資源的日益匱乏，圍填海熱潮席卷中國沿海地區(qū)，引發(fā)了一系列生態(tài)和社會問題。其法律根源在于，我國規(guī)定了違憲審查制度但缺少專門機構(gòu)進行有效操作，使得人們?nèi)菀缀鲆曍敭a(chǎn)權的憲法屬性，由此導致國家的公法義務與私法權利被不合理切割。國家為實現(xiàn)國庫收入最大化而行使民法所有權時，本應承擔的憲法義務被隨意摒棄”[6]。

二、自然資源國家所有權性質(zhì)爭議背后的方法論評析

（一）部門法思維與法律體系思維

在研究法律問題時，可以有兩種不同的思維，一種是部門法思維，另一種是法律體系思維。所謂部門法思維，就是從單一的部門法角度來研究某一個問題，即從憲法、民法、經(jīng)濟法或者行政法等某一部門法的角度在研究某個問題。而法律體系思維則是從所有部門法的角度來研究某一個問題。學者在研究自然資源國家所有權性質(zhì)這個問題時，可以采用這樣兩種思維。

自然資源國家所有權私權說或者自然資源國家所有權公權說就是采用單一的部門法思維研究自然資源國家所有權性質(zhì)的產(chǎn)物。自然資源國家所有權私權說是從民法角度來研究自然資源國家所有權的性質(zhì)。當我們從民法角度來看自然資源國家所有權的性質(zhì)時，我們當然可以得出自然資源國家所有權屬于私權的結(jié)論。因為，根據(jù)民法理論，國家作為一個法人，擁有私法主體資格，可以和其他法人及自然人一樣成為所有權的主體[7]280。國家作為私法主體在享有自然資源國家所有權的過程中，應當和其他權利主體一樣，不能將自己的意志強加在其他主體之上。但是，當我們從法律體系的角度來看自然資源國家所有權問題時，我們可以很清楚地看到《憲法》中有關于自然資源國家所有權的規(guī)定，也可以看到土地管理法、草原法、森林法等管理自然資源的法律法規(guī)。很顯然，不管是《憲法》，還是管理自然資源的法律法規(guī)的規(guī)定，都不屬于私法上的規(guī)定，而屬于公法上的規(guī)定。因此，當我們從法律體系視角審視自然資源國家所有權的性質(zhì)時，我們無法得出自然資源國家所有權僅僅是一個私法問題。與此相反，自然資源國家所有權公權說則是從憲法與行政法的角度來研究自然資源國家所有權的性質(zhì)。當我們從憲法與行政法角度來看自然資源國家所有權的性質(zhì)時，我們當然可以得出自然資源國家所有權屬于公權的結(jié)論。因為，根據(jù)憲法與行政法理論，國家擁有自然資源并不是為了國家自己的利益，而是為了組成國家的人民的利益，國家所有的自然資源財產(chǎn)屬于公共財產(chǎn)，而且國家還要設立專門的行政機關代表國家履行所有者職能。財產(chǎn)的公共性和所有者代表的行政性表明自然資源國家所有權應當是公權。但是，當我們從法律體系的角度來看自然資源國家所有權問題時，我們無法回避所有者國家可以作為私法主體的事實，也無法否認國家在履行所有者職能時不能將自己的意志強加給交易相對人的事實。因此，當我們從法律體系視角審視自然資源國家所有權的性質(zhì)時，我們無法得出自然資源國家所有權僅僅是一個公法問題。

相比較于自然資源國家所有權私權說和自然資源國家所有權公權說，自然資源國家所有權三層結(jié)構(gòu)說和自然資源國家所有權雙階構(gòu)造說的視野要開闊一些，能夠超越單一部門法思維來審視自然資源國家所有權的性質(zhì)，認識到自然資源國家所有權的性質(zhì)具有復雜性，不是單一的公權或者私權。雖然如此，自然資源國家所有權三層結(jié)構(gòu)說和自然資源國家所有權雙階構(gòu)造說依然存在可以商榷的地方。這兩種學說與自然資源國家所有權公權說一樣，將國家在自然資源管理方面的職能納入了國家在自然資源上的所有者職能，沒有認識到存在著與自然資源國家所有權不一樣的自然資源國家管理權。

（二）法律邏輯思維和法律實踐思維

美國的大法官霍姆斯曾經(jīng)有過一句名言：“法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗?！被裟匪拐f：“法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗。對時代需要的感知，流行的道德和政治理論，對公共政策的直覺，不管你承認與否，甚至法官和他的同胞所共有的偏見對人們決定是否遵守規(guī)則所起的作用都遠遠大于三段論。法律包含了一個民族許多世紀的發(fā)展歷史。它不能被當作由公理和推論組成的數(shù)學書?！盵8]不過，霍姆斯的名言需要正確解讀，斷章取義，有可能誤認為霍姆斯是一個反邏輯主義者。事實上，霍姆斯并不是反對作為人們思維必須遵守的基本準則的邏輯，否認邏輯在法律中的重要作用，而是反對“認為法律中唯一起作用的是邏輯的觀念”，反對當時哈佛法學院院長蘭德爾代表的形式主義的觀點。形式主義認為普通法的基本原則存在于上訴審的判決匯編資料中，法官的任務就是從這些資料中總結(jié)出普通法的基本原則，然后根據(jù)這些原則來審理自己手中的案件。這種觀點從表面上看起來可以減少法官的自由裁量權，實現(xiàn)法官客觀判案的結(jié)果。但是，在社會生活急劇變化的背景下，傳統(tǒng)的概念和理論可能已經(jīng)不適合當前的實踐需要了，如果固守傳統(tǒng)的概念和理論，法官的判案結(jié)果可能就不客觀了[8]。霍姆斯關于法律邏輯與法律實踐之間關系的思想對我們研究自然資源國家所有權的性質(zhì)具有重要的啟發(fā)意義。我們不能局限于傳統(tǒng)的概念和理論，而應當根據(jù)實踐的需要，提出適合實踐需要的概念和理論，以解決實踐中面臨的問題。

自然資源國家所有權公權說否認民法上的自然資源國家所有權的存在，是固守傳統(tǒng)民法物權理論的結(jié)果。傳統(tǒng)民法物權理論建立在私人所有權基礎上，要解決的是財產(chǎn)在私人之間分配和交易問題，而國家之所以要建立自然資源國家所有權制度，是因為實踐中存在保護稀缺資源的需要。國家要防止稀缺資源被過度、低效開發(fā)利用和浪費，影響經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。用傳統(tǒng)的民法物權理論來審視自然資源國家所有權制度，當然可以發(fā)現(xiàn)兩者存在許多不一致或矛盾的地方。雖然自然資源國家所有權制度與傳統(tǒng)民法物權理論存在許多差異，但是從民法的角度來看，自然資源國家所有權制度要解決的還是一個定紛止爭的民法問題。在自然資源稀缺的背景下，將自然資源的所有權歸屬于國家，有利于國家從公共利益的角度來開發(fā)利用稀缺資源，避免私人無序開發(fā)利用。

自然資源國家所有權私權說否認憲法上的自然資源國家所有權的存在，是片面運用民法物權理論的結(jié)果。雖然自然資源國家所有權私權說正確認識到了國家作為私法主體在自然資源上的所有權，但是不肯從實踐出發(fā)，考察自然資源國家所有權在實踐中是如何創(chuàng)建和實現(xiàn)的。

自然資源國家所有權三層結(jié)構(gòu)說的觀點與實踐不符。雖然這一觀點認識到了憲法上的自然資源國家所有權的特殊性，即國家擁有自然資源所有權是為了人民（包括未來的人民）的公共利益，國家對人民負有信托義務。但是這一觀點與實踐存在兩點不符。一是憲法上的自然資源國家所有權具有私權權能與《憲法》上的條文內(nèi)容不符?！稇椃ā飞系臈l文只是大致劃定了自然資源國家所有和集體組織所有之間的范圍，不能起到確定自然資源國家所有權具體范圍的效果。二是憲法上的自然資源國家所有權具有立法、行政和司法方面的權能與實踐不符。國家的立法、行政和司法權是公權力，適用對象是所有的自然資源，包括國家所有和集體組織所有的自然資源。

自然資源國家所有權雙階構(gòu)造說雖然視野要更開闊一些，能夠從憲法、民法和行政法的角度來審視自然資源國家所有權的性質(zhì)，而且也認識到國家具有所有者和管理者雙重身份，更符合實踐。但是沒有認識到自然資源國家所有權與自然資源國家管理權之間的區(qū)別，而將自然資源國家管理權納入憲法上的自然資源國家所有權范疇，將其視為憲法上的自然資源國家所有權的義務。

三、自然資源國家所有權與自然資源國家管理權并列

如果我們從法律體系和實踐需要的視角來審視自然資源國家所有權的性質(zhì)，可以發(fā)現(xiàn)，眾多的法律部門都會調(diào)整國家所有的自然資源，不僅存在自然資源國家所有權，還存在自然資源國家管理權。自然資源國家所有權和自然資源國家管理權存在一個顯著的區(qū)別：兩者的適用對象不同。自然資源國家所有權的適用對象只有國家擁有所有權的自然資源，而自然資源國家管理權的適用對象既包括國有自然資源，也包括集體所有的自然資源。自然資源國家所有權不僅存在憲法上的自然資源國家所有權，還存在民法上的自然資源國家所有權和行政法上的自然資源國家所有權。同樣，自然資源國家管理權不僅存在憲法上的自然資源國家管理權，也存在經(jīng)濟法上的自然資源管理權和行政法上的自然資源國家管理權。憲法上的自然資源國家所有權功能在于調(diào)整國家和集體在自然資源之間的分配關系，劃定國家可以擁有的自然資源的大致范圍。民法上的自然資源國家所有權功能在于詳細地規(guī)定國家擁有所有權的自然資源的范圍。行政法上的自然資源國家所有權功能在于解決誰來代表國家履行所有者職能以及如何履行所有者職能。而憲法上的自然資源國家管理權功能在于要求國家運用權力保證自然資源的合理利用，自然資源國家管理權的適用對象是所有的自然資源。經(jīng)濟法上的自然資源國家管理權功能在于為了保證各類自然資源的合理利用而規(guī)定各類利用主體在利用資源過程中必須履行的義務。行政法上的自然資源國家管理權功能在于授權特定的行政機關負責督促義務主體落實資源利用過程中應當履行的義務①此理解受到了馬俊駒先生觀點的啟發(fā)。馬俊駒先生認為在行政法、經(jīng)濟法、刑法等公法領域也講所有權。參見馬俊駒：《國家所有權的基本理論和立法結(jié)構(gòu)探討》，《中國法學》2011年第4期。。限于本文的主題與篇幅，本文主要從憲法和法理的角度論述自然資源國家所有權和自然資源國家管理權并列，國家管理自然資源合理利用的權力不屬于自然資源國家所有權的范疇。

（一）國家具有雙重人格是自然資源國家所有權與自然資源國家管理權并列的理論基礎

國家是否擁有人格，是一個有爭議的問題。有些學者認為國家沒有人格，另有一些學者則認為國家有人格。主張國家沒有人格的學說中，馬克思主義、狄驥和凱爾森的觀點影響非常大。

馬克思主義認為國家沒有人格。馬克思指出：“國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物；國家是承認：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經(jīng)濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)；這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量，就是國家?！盵9]166據(jù)此可知，馬克思主義并沒有將國家視為由領土、人口、政府和主權組成的一個有人格的有機體，而是將國家視為凌駕于社會之上的一種力量。

狄驥認為主張國家是一個擁有人格的法人的觀點是脫離客觀現(xiàn)實的形而上學的先驗構(gòu)想。原因在于，國家作為一個社會集體并沒有自己獨立的意識和意志，并不存在區(qū)別于眾多個人意識和意志的意識和意志。我們通過觀察能夠?qū)嵶C的意志只有個人意志，“我們所看到的是那些被授予了權力的個人——國家元首、議員以及政府官員；除了那些被授予了權力——無論是通過什么方式——的個人所具有的意志以外，不存在關于其他意志的問題”[10]396。因此，不能將國家理解為擁有人格的“個人集團”，“而應將國家理解為這樣一種現(xiàn)象：在一定的集團范圍內(nèi)產(chǎn)生分化，最強有力的部分制定、頒布法律、組建和控制公用事業(yè)部門”[11]27。既然作為法人的國家不存在，國家也就不可能像自然人一樣擁有權力和義務。

凱爾森否認國家擁有人格的理由和狄驥基本相同。凱爾森認為國家并非一種有統(tǒng)一意思的實在的共同體，將國家理解為有統(tǒng)一意思的實在的共同體，“具有鮮明的意識形態(tài)目的”[12]207。凱爾森認為國家只是“國內(nèi)法律秩序的人格化”[12]181，國家和法律是等同的，“國家作為一個法律上的共同體不是一個和它的法律秩序分開的東西”[12]204，“法律和國家的二元論是一種萬物有靈論的迷信”[12]214。

另有學者則主張國家擁有人格。主張國家擁有人格的觀點分成兩大派。一派是受羅馬法傳統(tǒng)影響的觀點，這派的觀點認為國家只有虛擬的人格，國家的人格是擬制的。另一派則是受日耳曼法傳統(tǒng)影響的觀點，這派的觀點認為國家擁有實在的人格，國家是真正的人。

羅馬人認為，國家作為一個整體，從來沒有以獨特人格的形式出現(xiàn)過，而是在前期體現(xiàn)為全體羅馬市民的總和，后期體現(xiàn)為羅馬的皇帝。后來，羅馬人將皇室的國庫人格化為擁有法律權利和義務的主體。這時，根據(jù)羅馬人的觀點，國家是一個擁有人格的人，但是有兩個限制：一是國家只有通過虛構(gòu)才能成為一個人；二是只在涉及共同體整體的財產(chǎn)關系的情形下國家才能擁有法律人格[13]89。這種觀念也為德國歷史法學派學者所接受。例如歷史法學派的偉大領袖薩維尼認為只存在自然的和虛構(gòu)的兩種人，自然人是個體的人，而虛構(gòu)的人在自然人之外，具有享有法律權利和承擔法律義務的資格。虛構(gòu)的人包括“財團”、社團、公社、城市或國家。“所有的法律人中最為龐大和重要的是國庫，也就是被設想為私法關系主體的國家本身”[13]90。也就是說，賦予國家的只是虛構(gòu)的人格。

而深受日耳曼法影響的學者則認為國家是擁有法律人格的真正的人。1835年，卡爾·格舍爾（Karl Goschel）最早為“國家是法律人、真正的人而且是最高統(tǒng)治者”這一命題進行辯護。格舍爾強調(diào)，國家具有法律人格是因為國家具有意志，能夠使國家作為一個整體成為權利和義務的承擔者[13]91。1837年在對世襲學說的申辯者毛倫布雷歇爾進行評論時，哥廷根大學教授阿爾布雷希特（Wilhelm Eduard Albrecht）①有學者認為，國家法人說的首倡者是哥廷根大學教授阿爾布雷希特，這種觀點很顯然與小查爾斯·愛德華·梅里亞姆的《盧梭以來的主權學說史》的觀點不同。參見王天華：《國家法人說的興衰及其法學遺產(chǎn)》，《法學研究》2012年第5期。再次提出了這一法律觀念[13]91。他認為，“國家居于個體之上，其目的絕非完全為了統(tǒng)治者和國民個體利益的總和，而是為了一種更高的共同利益”，只要存在著沒有任何個體可以提出請求的更高利益，我們就必須在這個范圍內(nèi)將法律意義上的人格賦予國家[13]92。

本文反對國家人格否認說和國家人格擬制說，贊同國家擁有實在的人格這種觀點。主要理由是：

1.從社會實證的角度看，國家是一個由多種要素組成的客觀存在的物質(zhì)實體。法學家在分析國家的構(gòu)成要素時，存在著爭議。主流的觀點認為國家由居民、領土、政府和主權四個要素組成。另有學者則提出了不同的看法。國內(nèi)有學者認為，國家由人民、土地和主權三個部分組成[14]。凱爾森認為傳統(tǒng)學說將國家的組成要素劃分為領土、人民和權力三個部分[12]233。他自己認為國家由領土、時間、人民和權力四個要素組成[15]233。狄驥則認為國家由民族、統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的分化、統(tǒng)治者意志、統(tǒng)治者的物質(zhì)力量、領土和公用事業(yè)機構(gòu)六個要素組成[11]43。雖然學者對國家的組成要素存在爭議，但都承認國家的組成要素中有國民、領土和政府這三個要素，這三個要素都是客觀存在的物質(zhì)實體，據(jù)此可以得出國家是一個由多種要素組成的客觀存在的物質(zhì)實體的結(jié)論。

2.國家有自己獨立的意志。反對國家擁有人格的狄驥認為，從實證的角度看，只有統(tǒng)治者的個人意志，而不存在大眾意志。狄驥認為，“大眾意志是一種無根據(jù)的假設，是一種站不住腳的假設，因為它涉及到這樣一種科學上無法證明的假設，即個人意志會集合成為不同于其成員個人意志的一個大眾意志”。“在一個國家，一個議會中，當國家首腦表達其意志時，不應該認為，也不能認為他們表達的是國民意志，這只是一種虛構(gòu)；他們表達的是他們自身的意志。這就是事實，這就是現(xiàn)實。法律、法令所表達的是投票通過它們的議員的意志，是頒布該法律、法令的共和國總統(tǒng)的意志。行政行為或司法行為所表達的是作出該行為的行政人員或法官的個人意志”[11]54。從表面上看，狄驥的說法成立，在實踐中，我們只能看到立法者、行政官員和法官在運用自己的意志作出決定，無法看到大眾一起運用自己的意志作出決定，但是，如果我們深入分析立法者、行政官員和法官意志的形成過程及其內(nèi)容，就可以發(fā)現(xiàn)，狄驥的觀點可以商榷。雖然統(tǒng)治者個人形成和表達意志離不開統(tǒng)治者個人的主觀努力，不同的統(tǒng)治者所形成和表達的意志不同，體現(xiàn)出統(tǒng)治者的個性。但是，不能否認的是，統(tǒng)治者的意志并不完全是統(tǒng)治者自己的意志，而是作為國家的代理人表達國家的意志，國家的獨立意志通過統(tǒng)治者加以表達。統(tǒng)治者的意志和大多數(shù)普通群眾的想法之間的關系只有兩種：或者一致，或者不一致。統(tǒng)治者的意志與普通群眾的想法之間的不一致又可以分成真假兩種情形。“真的不一致”是指統(tǒng)治者為了自己的私利，將自己的意志強加給普通群眾，損害群眾利益，或者統(tǒng)治者因為自己的主觀或者客觀原因，不能正確認識群眾的想法，從而不能有效地保護群眾利益；“假的不一致”是指統(tǒng)治者為了普通群眾的長遠利益，通過自己的意志引導群眾逐漸認識到自己的長遠利益。如果兩者一致，我們可以說統(tǒng)治者的意志體現(xiàn)為國家意志。如果兩者不一致，不管是“真的不一致”還是“假的不一致”，在統(tǒng)治者的統(tǒng)治地位沒有被推翻之前，統(tǒng)治者的意志仍然體現(xiàn)為國家意志。兩者的區(qū)別在于，“假的不一致”最后會變成一致，而“真的不一致”需要統(tǒng)治者調(diào)整，如果統(tǒng)治者不調(diào)整，一意孤行，統(tǒng)治者的統(tǒng)治地位就有可能被推翻。結(jié)論就是，雖然統(tǒng)治者的意志在表面是統(tǒng)治者個人的意志，但實際上統(tǒng)治者的意志體現(xiàn)的是國家意志，國家意志通過統(tǒng)治者體現(xiàn)出來，統(tǒng)治者只是國家的代理人，不能等同于國家。

3.國家能夠獨立地享有權利和承擔義務。在權利方面，雖然不同時代、地方和性質(zhì)的國家所擁有的財產(chǎn)并不完全相同，但是不同時代、地方和性質(zhì)的國家都擁有自己獨立的財產(chǎn)，這是一個可以實證的不爭的事實。國家所擁有的財產(chǎn)獨立于該國統(tǒng)治者和國民的財產(chǎn)。例如，《俄羅斯聯(lián)邦民法典》第212條規(guī)定俄羅斯聯(lián)邦可以成為所有權主體，第214條規(guī)定俄羅斯聯(lián)邦的國有財產(chǎn)包括屬于俄羅斯聯(lián)邦所有的財產(chǎn)和屬于俄羅斯聯(lián)邦各主體所有的財產(chǎn)。俄羅斯聯(lián)邦各主體包括各共和國、邊疆區(qū)、州、聯(lián)邦直轄市、自治州和自治專區(qū)。不屬于公民、法人或任何地方自治組織所有的土地和其他自然資源是國有財產(chǎn)[15]102。在義務方面，不管是統(tǒng)治者，還是代表國家運用權力的公務員，在執(zhí)行公務的過程中，如果給他人造成了損害，需要承擔責任時，并不是由行為者自己承擔責任，而是由國家來承擔責任。

既然國家可以和自然人一樣，是一個客觀的物質(zhì)實體，有自己獨立的意志，也能夠獨立地享有權利和承擔義務，國家也應當可以和自然人一樣，是一個擁有人格的主體。

在肯定國家擁有人格的前提下，還需要進一步研究的問題是：國家的人格是單一的還是雙重的？有學者認為國家的人格具有雙重性：既有公法人格，也有私法人格[7]279。國家人格的雙重性是由國家的雙重身份決定的，國家既是政權的所有者，同時也是包括自然資源在內(nèi)的一些財產(chǎn)的所有者[7]279。當國家是政權的所有者時，它是主權的所有者，掌握的是公權力，國家運用這種權力的目的，對外在于抵抗侵略，維護國家的獨立自主，對內(nèi)在于維護穩(wěn)定的秩序和促進國家發(fā)展。穩(wěn)定的秩序是廣義的，包括政治秩序、經(jīng)濟秩序、文化秩序、社會秩序和生態(tài)秩序等。同樣，國家發(fā)展也是廣義的，包括政治發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展、文化發(fā)展、社會發(fā)展和生態(tài)發(fā)展等。當國家是財產(chǎn)的所有者時，它是物質(zhì)的占有者，掌握的是私權利。

國家人格的雙重性決定了國家對自然資源既可以擁有所有權，也可以擁有管理權。國家基于私法人格對自然資源擁有的所有權屬于私權，而不是公權。國家基于公法人格對自然資源擁有的所有權和管理權屬于公權。

（二）自然資源國家所有權與自然資源國家管理權并列有憲法文本作為實證支撐

仔細分析《憲法》關于自然資源的規(guī)定，可以通過法律文本分析實證自然資源國家所有權和自然資源國家管理權并列，自然資源國家管理權并不屬于自然資源國家所有權。

《憲法》關于自然資源的規(guī)定，有第9、10兩條。許多學者在探討自然資源國家所有權的性質(zhì)時，只探討了《憲法》第9條的規(guī)定，是不完整的[2]，[5]，[16]。因為在自然資源中，土地資源應當是最重要的。

《憲法》第9條分成兩款，第1款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！痹摽钜?guī)定的是自然資源所有權范圍在國家和集體組織之間的劃分。由于《憲法》不能詳細地劃分自然資源國家所有權和自然資源集體所有權之間的范圍，加上大部分的自然資源將被劃歸國家所有，所以，《憲法》先從正面規(guī)定礦藏等自然資源，都屬于國家所有，然后從反面規(guī)定集體所有的自然資源的范圍由法律規(guī)定，也就是說，在我們國家，自然資源的所有者并不是只有國家，集體組織也可以成為所有者。自然資源國家所有權公權說對《憲法》第9條第1款關于集體所有自然資源的規(guī)定視而不見[16]。因為如果提到集體組織可以擁有自然資源的規(guī)定，將引發(fā)人們的疑問：《憲法》也對集體組織擁有自然資源作出了規(guī)定，如果主張自然資源國家所有權是公權，按照邏輯的一致性推導過來，自然資源集體組織所有權是否也是公權呢？很顯然，不會有人認為自然資源集體組織所有權是公權。既然自然資源集體組織所有權可以是私權，自然資源國家所有權也可以是私權。

《憲法》第9條第2款規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”該款規(guī)定的是自然資源國家管理權。需要特別指出的是，這里的“自然資源”是中國所有的自然資源，不僅包括國有的自然資源，也包括集體組織所有的自然資源。也就是說，《憲法》第9條第2款所說的自然資源是一個整體，而《憲法》第9條第1款所說的自然資源是分成了國家所有和集體組織所有兩個部分?！稇椃ā返?條第2款的自然資源之所以是一個整體，原因在于，不管是國家所有的自然資源，還是集體所有的自然資源都應當合理利用，國家作為主權者，有權要求所有主體合理利用所有自然資源。當我們認識到《憲法》第9條第2款的適用對象是中國所有的自然資源時，我們就會發(fā)現(xiàn)，自然資源國家所有權公權說認為《憲法》第9條第2款“第1句‘國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物’，正面闡釋了資源國家所有權的實質(zhì)內(nèi)容”[16]的觀點所存在的缺陷了：忽視了這里的“自然資源”是包括集體組織所有的自然資源在內(nèi)的所有自然資源，而不僅僅是國家所有的自然資源。因此，自然資源國家所有權公權說認為《憲法》第9條第2款表明“資源國家所有權是‘保障自然資源的合理利用’之權”[16]124的觀點就難以成立了。

同樣，《憲法》第10條總共有五款，內(nèi)容也是分成兩個部分，前面兩款是關于土地資源所有權范圍劃分的規(guī)定，后面三款是關于土地資源管理權的規(guī)定。第10條第1和2款規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”根據(jù)這兩款的規(guī)定可知，國家所有的土地包括城市的土地以及農(nóng)村和城市郊區(qū)中不屬于集體組織所有的土地，而集體組織所有的土地則不包括城市的土地，僅限于農(nóng)村和城市郊區(qū)。第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！边@一款很顯然是關于土地資源管理權的規(guī)定，根據(jù)這一款，國家為了公共利益的需要，不僅可以強制性獲得集體組織所有的土地所有權或者使用權，也可以強制性獲得國家所有土地的使用權人的使用權。也就是說，這一款的適用對象是所有的土地，而不限于集體組織所有的土地。第10條第4款規(guī)定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”這一款是關于土地所有權和使用權流轉(zhuǎn)的管理性規(guī)定。根據(jù)這款規(guī)定，土地的所有權不能流轉(zhuǎn)，而土地的使用權可以依照法律的規(guī)定流轉(zhuǎn)。第10條第5款規(guī)定：“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地?！边@一款是關于土地資源合理利用的管理性規(guī)定。

總結(jié)《憲法》第9和第10兩條規(guī)定可知，《憲法》對自然資源的規(guī)定明顯分成了兩個部分：一是大致劃分自然資源國家所有權和集體組織所有權的范圍；二是規(guī)定了國家對自然資源使用的原則性態(tài)度，體現(xiàn)了國家對自然資源使用的管理權。如果我們對自然資源集體組織所有權的規(guī)定視而不見，認識不到自然資源國家管理權的適用對象是所有的自然資源，得出自然資源國家所有權性質(zhì)是公權的邏輯推理值得商榷。

（三）自然資源國家所有權與自然資源國家管理權并列有國外理論和實踐作為佐證

美國學者在研究各州保護自然資源的問題時，明確區(qū)別了各州對自然資源的所有權和各州對自然資源的管理權。美國學者將各州管理自然資源的權力稱為警察權。需要指出的是，美國學者所說的警察權與我國學者所界定的警察權不同，美國學者所界定的警察權是指一個主權國家為維護社會正義、公共安全、社會利益和社會公德等所享有的、由法律規(guī)定的內(nèi)在和絕對的權力[17]。美國學者所界定的警察權是一個廣義的權力，與稅收權和土地征收權并稱為國家的三大權力。國家干預經(jīng)濟和社會所運用的權力都是警察權。也就說，美國警察部門所掌握和運用的權力只是警察權的一部分，美國其他政府機構(gòu)，如反壟斷的司法部和聯(lián)邦貿(mào)易會等運用的管制市場的權力都是警察權。而我國學者所界定的警察權僅限定為警察所擁有的權力。例如，有學者從國家的宏觀角度將警察權定性為實現(xiàn)警察職能的權力。這種觀點認為警察權“是指主權國用以維護國家安全和社會治安秩序，預防、制止和懲治違法犯罪活動而施放的一種強制力量。警察權力屬于國家權力的范疇，是國家權力的重要組成部分，是實現(xiàn)警察職能、履行警察職責的重要保證”[18]。另有學者從警察機關和警察的微觀角度將警察權定性為警察職權。這種觀點認為警察權“作為國家權力的組成部分，隨著國家的產(chǎn)生以及國家權力的產(chǎn)生而產(chǎn)生，是在國家權力運行結(jié)構(gòu)的分工過程中形成的。警察權源于國家的設定，是國家賦予警察機關履行國家警察職能，實施警務活動的權力”[19-21]。雖有分歧，但學者最后都將警察權界定為警察機關擁有的權力。

這里還要特別指出的是，將自然資源國家所有權的內(nèi)容界定為立法權、行政權和司法權存在邏輯上的問題。因為從國家主權性權力和權利的功能角度來看，所有權應當是與警察權、稅收權在一個邏輯層次，而與國家制定法律管理國家的立法權、行政權和司法權不在一個邏輯層次。因為不管是警察權、稅收權、土地征收權，還是所有權，國家在運用主權性權力和權利時，都需要立法機關制定法律，授權相應的行政機關執(zhí)法，發(fā)生爭議后由司法機關加以裁決。

美國學者認為各州在保護野生動物時，既可以依據(jù)各州對包括野生動物在內(nèi)的自然資源擁有所有權對自然資源進行管理，也可以依據(jù)各州的警察權對自然資源進行管理。不同的學者對依據(jù)所有權進行的管理和依據(jù)警察權進行的管理所處的地位發(fā)生了爭議。有學者認為，各州在保護野生動物的依據(jù)方面經(jīng)歷了一個從所有權到警察權的發(fā)展過程，并且認為由于各州立法機關根據(jù)警察權被授予了許多權力，從而導致自然資源國家所有權內(nèi)含的國家信托義務學說在促進主權性權力管理野生動物和其他自然資源方面能夠發(fā)揮作用的空間越來越小了，甚至消失了[22]。另有學者則認為，雖然在20世紀，警察權日益取代公共信托學說，成為各州保護包括野生動物在內(nèi)的自然資源的基礎性的權力，但是認為信托學說將完全被警察權取代的觀點不能接受。原因在于，自然資源國家所有權內(nèi)含的國家公共信托義務學說可以保護自然資源不會因為立法機關、政府和行政人員的失職而遭受損害，可以讓公眾認識到州有義務為了將來的人民的利益而保護處于信托客體地位的野生動物。僅僅根據(jù)警察權，法院無法強迫州履行保護野生動物的積極義務，相反，根據(jù)國家公共信托義務學說，州必須保護處于信托客體地位的野生動物[22]713。雖然學者對依據(jù)所有權進行的管理和依據(jù)警察權進行的管理所處的地位存在爭議，但是學者都承認存在著自然資源所有權和自然資源管理權這樣兩個不同的權力或權利。

不僅如此，美國一些州的《憲法》明確區(qū)分了自然資源所有權和自然資源管理權。（1）阿拉斯加州《憲法》。該《憲法》第8條第3款規(guī)定：“不管在什么地方，野生的魚、動物和水都保留給人民共同使用?！雹儆⑽脑氖牵骸皐herever occurring in their natural state，fish，wildlife，and waters are reserved to the people for common use.”這是關于自然資源所有權的規(guī)定。該《憲法》第8條第4款規(guī)定：“州在管理自然資源時，應當遵循可持續(xù)生產(chǎn)原則在各種有益的用途中選擇最優(yōu)的?！盵23]。這是關于自然資源管理權的規(guī)定。（2）路易斯安那州《憲法》。該《憲法》第9條第3款規(guī)定，路易斯安那州的可航行水域的河床屬于路易斯安那州所有，路易斯安那州有權對可航行水域進行控制[23]。前一句是關于自然資源所有權的規(guī)定；后一句是關于自然資源管理權的規(guī)定。（3）緬因州《憲法》。該《憲法》第1條第1款規(guī)定：緬因州的野生動物和魚屬于全州人民所有，但是，由人民的代表立法機關采用許可使用制度對資源的使用進行管理[23]。前一句是關于自然資源所有權的規(guī)定；后一句是關于自然資源管理權的規(guī)定。該《憲法》第9條第23款規(guī)定：“非經(jīng)州參眾兩院2/3的多數(shù)同意，不得減少或者改變以下土地的用途：州為了保護或者娛樂的目的或者州立法機關為了執(zhí)行本款而確定的州公園用地、公共地段或其他房地產(chǎn)。出售以上土地獲得的款項必須用于購買處于同縣用于同樣用途的另外一塊土地。”[23]前一句是關于自然資源管理權的規(guī)定；后一句是關于自然資源所有權的規(guī)定。

美國法院的判例也認為存在著自然資源所有權和自然資源管理權的區(qū)別。例如，在蒙大拿州訴杰克案（State v.Jack）中，法院判決指出：一個州有權保護和管理自己的野生動物。在19世紀，人們普遍認為這個權力來源于普通法上的“主權性所有權”。但是，根據(jù)現(xiàn)代理論，這個權力在一個州的警察權范圍內(nèi)。

雖然美國的理論和法律實踐并不能直接證明我國的自然資源國家所有權和自然資源國家管理權的存在，但是，至少可以告訴我們，區(qū)分兩者是有人做過的，是可能的選擇。

綜上所述，可以得知，從法律體系和法律實踐的視角審視，自然資源國家所有權和自然資源國家管理權是并列的，不能將自然資源國家所有權的性質(zhì)界定為單一的公權或私權，也不能將自然資源國家所有權的內(nèi)容界定為立法、行政和司法權。

［附注］本文為湖北大學創(chuàng)新團隊建設項目“經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與土地管理改革研究”（編號：13hdcx05）的階段性成果。

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［責任編輯：馬建強］

D911；D912

A

1001－4799（2017）04－0088－09

2017-01-20

國家社會科學基金重點資助項目：14A ZD075；國家社會科學基金資助項目：12B F X102；湖北省教育廳哲學社會科學重大資助項目：14ZD013

鄒愛華（1971-），男，湖北沙洋人，湖北大學政法與公共管理學院教授、博士生導師，法學博士，主要從事經(jīng)濟法基礎理論與房地產(chǎn)法研究；儲貽燕（1993-），女，安徽安慶人，湖北大學政法與公共管理學院2015級碩士研究生。