“十三五”第一年已經(jīng)過去，但關(guān)于垃圾管理的五年規(guī)劃仍在爭(zhēng)議之中。

1月22日，較正常有所延遲，由發(fā)改委、住建部聯(lián)合制定的《“十三五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》（簡(jiǎn)稱“十三五”垃圾規(guī)劃）姍姍發(fā)布。由于偏重焚燒、填埋等末端處理設(shè)施建設(shè)，且對(duì)前端的垃圾分類重視不足，該份規(guī)劃自去年9月公開征求意見后引發(fā)了環(huán)保界的普遍詬病。

“‘十二五垃圾規(guī)劃對(duì)垃圾分類收集和處理設(shè)施建設(shè)、垃圾分類試點(diǎn)城市創(chuàng)建以及垃圾處理監(jiān)管體系完善等提出了具體要求，‘十三五規(guī)劃原本應(yīng)努力完成之前的未盡事宜，但其不僅沒有進(jìn)步，反而退回到了只談末端處理設(shè)施建設(shè)的小規(guī)劃，也沒有將中央生態(tài)文明建設(shè)方略中強(qiáng)調(diào)的垃圾強(qiáng)制分類列為指導(dǎo)思想和基本原則?！北本煼洞髮W(xué)環(huán)境史博士、北京零廢棄發(fā)起人毛達(dá)表示。

在多位環(huán)保人士看來(lái)，“十三五”時(shí)期是我國(guó)垃圾處理邁向垃圾管理的轉(zhuǎn)折期，相關(guān)規(guī)劃應(yīng)由強(qiáng)調(diào)末端的垃圾處理向全過程、多元化、綜合利用的垃圾管理思路轉(zhuǎn)變。為此，一些民間環(huán)保組織甚至在《“十二五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》（簡(jiǎn)稱“十二五”垃圾規(guī)劃）文本基礎(chǔ)上提出了民間版的“十三五”垃圾管理規(guī)劃。

“十二五”的缺失

作為城市生活垃圾管理領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃，“十二五”垃圾規(guī)劃是指導(dǎo)我國(guó)“十二五”時(shí)期垃圾處置與管理的總體方略，規(guī)劃以傳統(tǒng)的3R（無(wú)害化、減量化、資源化）為目標(biāo)，提出了無(wú)害化處理目標(biāo)、焚燒設(shè)施能力建設(shè)目標(biāo)、生活垃圾分類試點(diǎn)目標(biāo)等。

中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授宋國(guó)君曾率科研團(tuán)隊(duì)對(duì)“十二五”時(shí)期城市生活垃圾的規(guī)劃和管理狀況進(jìn)行評(píng)估。

評(píng)估結(jié)果顯示，“十二五”期間我國(guó)垃圾管理重點(diǎn)是無(wú)害化，就此提出了量化目標(biāo)，但沒有細(xì)化到各個(gè)城市，也未將填埋場(chǎng)和焚燒場(chǎng)是否達(dá)標(biāo)排放作為無(wú)害化的衡量指標(biāo)，對(duì)減量化、資源化僅提出原則性、試點(diǎn)性措施，目標(biāo)設(shè)置保守，未明確效果目標(biāo)。

“國(guó)家規(guī)劃太粗，缺乏約束力，各個(gè)城市還會(huì)制定具體的規(guī)劃嗎？”宋國(guó)君反問。

由于規(guī)劃上的缺失，就實(shí)際效果而言，“十二五”時(shí)期我國(guó)城市生活垃圾管理并未取得預(yù)期成效，無(wú)害化不能令人滿意，減量化和資源化基本沒有進(jìn)展。

以垃圾分類為例，規(guī)劃提出到2015年在50%的城市社區(qū)初步實(shí)現(xiàn)餐廚垃圾分類收運(yùn)處理，各?。▍^(qū)、市）建成一個(gè)以上生活垃圾分類示范城市。

僅將分類試點(diǎn)、分類示范城市作為目標(biāo)，而非分類效果，無(wú)效且不可衡量的目標(biāo)設(shè)置最終導(dǎo)致人均生活垃圾清運(yùn)量仍處于較高水平，很多城市垃圾分類蹉跎多年還在概念層面。

近年，隨著生活垃圾產(chǎn)生量和人工成本的增加，以及處置標(biāo)準(zhǔn)的提高和土地資源逐漸稀缺，以填埋和焚燒為主要措施的生活垃圾無(wú)害化處理成本呈現(xiàn)增加趨勢(shì)。

以北京為例，根據(jù)宋國(guó)君團(tuán)隊(duì)估算，2012年北京生活垃圾衛(wèi)生填埋處置全社會(huì)成本為1530.7元/噸，同年全市生活垃圾清運(yùn)量為648.31萬(wàn)噸，垃圾管理的社會(huì)成本總額高達(dá)99.23億元，占當(dāng)年財(cái)政支出2.1%。

為此，宋國(guó)君科研團(tuán)隊(duì)提出，“十三五”垃圾管理目標(biāo)應(yīng)在傳統(tǒng)3R的基礎(chǔ)上增加低成本化目標(biāo)。具體就是，在滿足安全處置的前提下，通過垃圾分類與減量、改進(jìn)管理，實(shí)現(xiàn)生活垃圾處置的全社會(huì)成本最小化。低成本化是貫穿整個(gè)生活垃圾管理過程的綜合性目標(biāo)。

“高昂的無(wú)害化處理成本，實(shí)際上是為減量化提供倒逼機(jī)制，通過一系列減量化措施，減少最終處置的垃圾量，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)成本的降低。”宋國(guó)君說。

偽無(wú)害化？

《“十三五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》提出，到2020 年底設(shè)市城市生活垃圾焚燒處理設(shè)施能力占無(wú)害化處理總能力的50%以上，其中東部地區(qū)達(dá)到60%以上。

這一目標(biāo)引發(fā)了廣泛擔(dān)憂。據(jù)了解，“十二五”時(shí)期我國(guó)垃圾焚燒的全國(guó)和東部地區(qū)目標(biāo)分別為35%和48%，實(shí)際完成情況分別是28.6%和45.5%。

“即便如此，相比世界上絕大多數(shù)國(guó)家已屬偏高水平?？紤]到垃圾焚燒的風(fēng)險(xiǎn)以及強(qiáng)制分類勢(shì)在必行，垃圾焚燒量應(yīng)得到必要控制?！泵_(dá)說。

有環(huán)保人士統(tǒng)計(jì)，如果“十三五”垃圾規(guī)劃征求意見稿中所做的焚燒規(guī)劃得到落實(shí)，到2020年，福建、深圳、廣西、四川等12個(gè)地區(qū)將僅有填埋和焚燒兩種混合垃圾處理技術(shù)路線；上海、浙江、寧波、天津、廣東、重慶等33個(gè)地區(qū)其他處理設(shè)施所占比例也不會(huì)超過6%，全國(guó)合計(jì)其他處理設(shè)施比例僅4%，較“十二五”垃圾規(guī)劃6%的目標(biāo)不增反降。

“‘十三五垃圾規(guī)劃顯然僅考慮兩種無(wú)害化處理技術(shù)路線——焚燒和填埋。”長(zhǎng)期關(guān)注垃圾焚燒的環(huán)保組織蕪湖生態(tài)中心項(xiàng)目人員張靜寧表示。

龐大增長(zhǎng)計(jì)劃之下，無(wú)害化處理設(shè)施的排放問題同樣令人憂心。張靜寧說：“根據(jù)我們近5年對(duì)全國(guó)垃圾焚燒廠的持續(xù)追蹤，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)違法運(yùn)營(yíng)、排放超標(biāo)情況，這種條件下的垃圾處理顯然不是無(wú)害化的。垃圾進(jìn)入無(wú)害化處理設(shè)施并不能等同于無(wú)害化處理，由此得出的無(wú)害化處理率缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性?！?/p>

宋國(guó)君亦指出，2006年到2013年，我國(guó)城區(qū)生活垃圾無(wú)害化處理率逐年增加，但由于缺少生活垃圾處理廠運(yùn)行過程中的滲濾液、焚燒廢氣等是否連續(xù)達(dá)標(biāo)排放以及廠區(qū)惡臭污染物控制是否達(dá)標(biāo)等信息，真正的無(wú)害化很難得出評(píng)估結(jié)論。但公開信息顯示，很多城市生活垃圾填埋場(chǎng)、焚燒廠未嚴(yán)格執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)。

宋國(guó)君團(tuán)隊(duì)建議，盡快實(shí)施生活垃圾焚燒廠和填埋場(chǎng)排污許可證制度。通過排污許可證，保障其達(dá)標(biāo)排放，杜絕“低價(jià)中標(biāo)、排放超標(biāo)”的偽無(wú)害化現(xiàn)象，還原“偽無(wú)害化”處置的低成本假象向真正達(dá)標(biāo)排放的真無(wú)害化、高成本的末端處置模式的真相。

而民間版“十三五”垃圾管理規(guī)劃，則增加了末端處置設(shè)施建設(shè)和二次污染防治控制的量化目標(biāo)，并建議，2020年前垃圾焚燒處理設(shè)施全部納入國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控器和重點(diǎn)排污單位，持久性有機(jī)物和重金屬排放總量較2015年降低10%。

管理比建設(shè)更重要

相較霧霾、水污染等顯性環(huán)境問題，生活垃圾管理似乎并不緊迫。但事實(shí)上，垃圾管理卻是一個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程，不僅涉及千家萬(wàn)戶，更考驗(yàn)城市管理者的智慧。

有環(huán)保人士表示，生活垃圾管理需要全過程和綜合性視角，需要跨部門協(xié)作，因此該領(lǐng)域的中長(zhǎng)期規(guī)劃，不能只包含或偏重整個(gè)系統(tǒng)中的某一個(gè)環(huán)節(jié)，也不能僅由這個(gè)環(huán)節(jié)的主管機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)編制、評(píng)估和監(jiān)督落實(shí)的任務(wù)。

對(duì)于此前發(fā)布的“十三五”垃圾規(guī)劃（征求意見稿），宋國(guó)君表示，國(guó)家“十三五”規(guī)劃早已提出全面節(jié)約和高效利用資源、加強(qiáng)生活垃圾分類回收和再生資源回收的銜接等，“大方向和目標(biāo)確定了，垃圾專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)更具體和更有約束力，而征求意見稿似乎并沒有響應(yīng)國(guó)家的‘十三五規(guī)劃?！?/p>

在早前所作的《我國(guó)城市生活垃圾“十三五”管理目標(biāo)和管理模式建議》中，宋國(guó)君團(tuán)隊(duì)提出基于“四化”目標(biāo)的城市生活垃圾管理新模式。

針對(duì)現(xiàn)有城市生活垃圾管理模式，宋國(guó)君認(rèn)為，政府是管理責(zé)任主體，同時(shí)包攬垃圾收集、運(yùn)輸、處理、處置等職責(zé)，顯然，政府既是法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的制定者，又是執(zhí)行者和評(píng)估者。政府應(yīng)從具體事務(wù)中抽離出來(lái)，讓專業(yè)機(jī)構(gòu)做專業(yè)的事。

上述建議提出，首先，政府在法規(guī)上明確產(chǎn)品生產(chǎn)商的減量責(zé)任及消費(fèi)者的分類責(zé)任，實(shí)施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度、強(qiáng)制源頭分類政策，促進(jìn)垃圾減量。其次，以特許經(jīng)營(yíng)方式讓服務(wù)企業(yè)承擔(dān)垃圾回收、處理工作，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)模效益。

“垃圾分類、資源回收產(chǎn)業(yè)能否實(shí)現(xiàn)PPP（公私合作模式）并成功運(yùn)轉(zhuǎn)，取決于能否實(shí)現(xiàn)規(guī)模化運(yùn)作，即垃圾分類回收企業(yè)只有被特許負(fù)責(zé)一定規(guī)模區(qū)域的居民垃圾收集時(shí)才能達(dá)到盈虧平衡。”宋國(guó)君認(rèn)為，應(yīng)建立垃圾分類、回收、處置的全方位的特許經(jīng)營(yíng)管理。

除此之外，新的垃圾管理模式還包括：對(duì)垃圾填埋場(chǎng)、焚燒廠實(shí)施嚴(yán)格的排污許可證制度，消除排放外部性；建立資源回收資金，以資金的收益與支出運(yùn)轉(zhuǎn)、調(diào)控整個(gè)系統(tǒng)；管理各個(gè)環(huán)節(jié)做到信息公開和公眾參與。

毛達(dá)等環(huán)保人士則指出，“十三五”時(shí)期我國(guó)垃圾管理在規(guī)劃上首先應(yīng)明確“管理”比“建設(shè)”更重要，應(yīng)強(qiáng)調(diào)多部門參與，除住建部外，尤其應(yīng)增加環(huán)保部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、工信部。此外，應(yīng)強(qiáng)調(diào)“重點(diǎn)突破”而非“先易后難”，垃圾管理必須在垃圾分類等長(zhǎng)期解決不了的關(guān)鍵問題上實(shí)現(xiàn)突破。