童光輝，趙海利

(浙江財經(jīng)大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院，浙江 杭州 310018)

合理劃分各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任，建立與現(xiàn)代國家治理相適應(yīng)的政府間財政關(guān)系，既是我國新一輪財稅體制改革的重要內(nèi)容，也是國內(nèi)外學(xué)者高度關(guān)注的重大理論問題，相關(guān)研究不勝枚舉。其中，地方財政層級數(shù)量及其分工關(guān)系無疑是一個基礎(chǔ)性的議題，因為這關(guān)系到政府間的事權(quán)和支出責(zé)任，需要在多少級財政之間進行分配以及如何進行分配的問題。

現(xiàn)在許多文獻將“事權(quán)”與“支出責(zé)任”相提并論，或是直接劃上等號。但在筆者看來，對于我國這樣一個廣土眾民的單一制大國而言，政府間事權(quán)的劃分是一個自上而下的過程，下級政府的權(quán)限范圍來自于上級政府的授予，剩余權(quán)限則歸上級政府；反過來，支出責(zé)任的調(diào)整卻是一個自下而上的過程，“上面千條線，下面一根針”，除了明確由上級政府及其所屬職能部門提供公共服務(wù)并直接承擔(dān)支出責(zé)任外(如國防、外交、高等教育、基礎(chǔ)科學(xué)研究等)①當(dāng)然，括號中所列示的事例也不絕對。事實上，縣鄉(xiāng)兩級政府仍有可能在國防等領(lǐng)域承擔(dān)少量的財政支出責(zé)任，但不影響本文的基本結(jié)論。，剩余的公共服務(wù)及其支出責(zé)任最終都需要由縣鄉(xiāng)兩級政府來履行。所以，本文在接下來的內(nèi)容中將重點討論政府間支出責(zé)任的調(diào)整，并著重解決以下三個方面的問題：(1)哪些公共服務(wù)是不適合由縣鄉(xiāng)兩級政府來提供的，需要由上級政府來承擔(dān)供給責(zé)任，并具體由縣之上的哪一級政府來承擔(dān)；(2)由縣鄉(xiāng)兩級政府來執(zhí)行政策并承擔(dān)支出責(zé)任的公共服務(wù)中，有哪些是屬于上下級政府的共同事務(wù)，需要上級財政承擔(dān)一定的比例或份額；(3)哪些公共服務(wù)是屬于縣鄉(xiāng)兩級政府的職責(zé)范圍之內(nèi)，但其本級財力很可能無力承擔(dān)，需要通過上級轉(zhuǎn)移支付來加以解決。

一、文獻綜述

在國際上，多級財政的分權(quán)治理是公共經(jīng)濟學(xué)等領(lǐng)域的熱門話題。從以TOM模型為代表的第一代財政分權(quán)理論[1]，許多研究認(rèn)為：給予地方政府適度的自治權(quán)，能夠促進公共物品的有效供給，增強地方政府的責(zé)任意識，可以讓地方政府的政策安排更符合當(dāng)?shù)鼐用竦钠谩５陙?，也有研究發(fā)現(xiàn)，分權(quán)改革的效果并沒有那么美好。比如，由于信息不對稱，居民和企業(yè)并不確切地知道哪一級政府、哪一個部門負(fù)責(zé)他們關(guān)心的問題；又如，有了實權(quán)的地方政府在制定公共政策時不見得比上級政府來得更加高明，而疊屋架床的決策模式可能會降低公共服務(wù)的效率[2]。在實踐中，在經(jīng)歷了20世紀(jì)末世界范圍內(nèi)大規(guī)模的分權(quán)改革后，一些國家——特別是越南、智利和巴西等發(fā)展中國家——意識到了分權(quán)治理的弊端，重新啟動集權(quán)化改革[3]。其中，越南于2007年在10個省份啟動了取消人民議會的改革，壓縮財政層級，將原本屬于地區(qū)人民議會的財政權(quán)和人事任免權(quán)收歸省級人民議會和政府機構(gòu)。研究發(fā)現(xiàn)，在30多項公共服務(wù)指標(biāo)里，有10多項的指標(biāo)與集權(quán)改革呈正向關(guān)系，而這些項目原先都是地區(qū)人民議會負(fù)責(zé)決策的；反之，那些原本不屬于地區(qū)人民議會職權(quán)范圍內(nèi)的公共服務(wù)則沒有顯著影響[4]。換言之，在有些條件下，壓縮財政層級會提高公共服務(wù)的水平。

從20世紀(jì)80年代起，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的恢復(fù)重建、“撤地設(shè)市”改革和“市管縣”體制的大規(guī)模推行，我國建立起了“五級政府，五級財政”的層級架構(gòu)。此后，雖然經(jīng)歷多次變革，但基本架構(gòu)一直延續(xù)至今，并前后實行了兩種不同的財政體制：“財政包干制”和“分稅制”。在分稅制改革后，不僅一般公共預(yù)算的“兩個比重”迅速提高，一般公共預(yù)算之外的政府收支也逐步得到了整頓和規(guī)范。然而，由于部分改革的不到位，縱向財政失衡與縣鄉(xiāng)財政困難等問題隨之顯現(xiàn)。在這種背景下，原本只在少數(shù)省份實行的“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”改革開始引起人們的關(guān)注，許多學(xué)者也提出了應(yīng)該減少財政層級的觀點。其中，代表性的觀點有：(1)財政層級過多，致使“分稅制”無法通過分稅種的辦法來劃分不同層級財政收入；(2)在政府財力分配和經(jīng)濟資源競爭等方面，“市卡縣”“市刮縣”的現(xiàn)象較為突出；(3)應(yīng)該將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級政府的派出機構(gòu)或自治機構(gòu)，以減輕財政負(fù)擔(dān)等等[5-7]?？傊斦蛹夁^多是阻礙支出責(zé)任與財力相匹配的原因之一[8]，甚至有學(xué)者明確提出了“虛省、撤市、強縣”的改革主張，以壓縮財政層級[9]。

但也有學(xué)者持不同意見。王小龍?zhí)岢?，減少政府級次雖然在一定程度上有助于縣鄉(xiāng)基層政府財政解困，但會扭曲政府改革的總體目標(biāo)，帶來的社會成本過高[10]。楊志勇指出，從發(fā)達國家的情況來看，無法得出取消地市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就一定能夠提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供效率的結(jié)論[11]。馬蔡琛等強調(diào)，在中國這樣一個單一制大國，采用以縣為基本單元的“省縣兩級制”政府治理架構(gòu)與相應(yīng)的政府間財政制度安排，往往是行不通的，需要審慎對待地市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級財政的存廢問題[12]。在劉尚希看來，浙江省實行的“省直管縣”財政體制有其特殊性，對于不少地區(qū)而言，“市管縣”仍然是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟分層發(fā)展的重要體制條件[13]。

綜上所述，我國現(xiàn)行“五級政府，五級財政”的層級架構(gòu)不僅在國際上非常少見，而且在歷史上也是前所未有的。所以，從20世紀(jì)90年代中后期開始就有不少研究提出，我國的財政層級需要適度精簡。進入21世紀(jì)后，原本在少數(shù)省份實行的“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”改革被大規(guī)模推行開來，在不改變既有政府層級的前提下壓縮財政層級和充實基層財力，并以此來解決基層財政困難等問題。但問題是：第一，在四級地方財政之中，為何要選擇地市財政和鄉(xiāng)級財政作為精簡對象，這兩級財政的存廢對于整個國家治理而言意味著什么？第二，在確定財政層級數(shù)量的基礎(chǔ)上，各級地方財政之間的支出責(zé)任又該如何調(diào)整？

鑒于上述背景和問題，本文將逐級分析各級地方政府的建制沿革及其在國家治理中的重要作用，并在此基礎(chǔ)上探討各級財政的基本定位和支出責(zé)任調(diào)整的改革方向。

二、省級財政的基本定位和支出責(zé)任調(diào)整：分省？虛?。?/h2>

隨著“省直管縣”財政體制在全國部分省區(qū)的推行，省級政府的管理幅度和運行負(fù)荷驟增，各種深層次問題也隨之顯現(xiàn)。對此，有研究提出，我國應(yīng)適當(dāng)增加省份數(shù)量，以減少我國省域遼闊和所轄縣市眾多所帶來的政策協(xié)調(diào)難度和道德風(fēng)險問題[14]，實行“分省”。同時，還有研究認(rèn)為，我國的政府間事權(quán)劃分應(yīng)該呈“啞鈴型”，即事權(quán)集中于中央政府和縣級政府，而省級政府則以監(jiān)察職能為主，限制其他職能[9],實行“虛省”。然而，從我國省制的基本特征和省級政權(quán)組織在國家治理中的重要作用來看，“分省”和“虛省”在短期內(nèi)都是不可行的。

按照上述“虛省”的改革思路，省級政府應(yīng)當(dāng)以監(jiān)察職能為主，而限制其他職能。從歷史上看，監(jiān)察固然是省級政府的核心職能之一，但遠(yuǎn)非全部。在中國古代，諸如省一級的高級政區(qū)，無論在行政區(qū)劃上，還是在組織架構(gòu)上，都處在一種較為頻繁的調(diào)整狀態(tài)*自秦漢建立起郡、縣兩級地方政府以來，二級制一直是我國古代國家處理政府層級的基準(zhǔn)點。從統(tǒng)治者的角度來看，二級建制既能保證中央的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，又能維系地方的有效治理，達到一種“輕重相維”的理想狀態(tài)。事實上，漢代的郡治之所以被人津津樂道的原因之一，就在于郡國守相能夠有足夠強的權(quán)力，能較好地發(fā)揮治理地方的職能，又不至于形成分裂之勢。然而，這種輕重相維的理想狀態(tài)并沒有維系很長時間，即中央政府和州郡政府之間并不存在著一個穩(wěn)定的關(guān)系，所以一方面統(tǒng)治者不得不設(shè)置派出機構(gòu)來監(jiān)督地方，另一方面又盡量不使派出機構(gòu)演變?yōu)橐患墝嶓w政權(quán)。事在人為，結(jié)果卻非人力所能控制的，中央政府的派出機構(gòu)終究避免不了由虛而實的演變過程，歷史的循環(huán)圈亦由此而來。，“是皇帝極不愿意設(shè)，但又往往不得不設(shè)的政區(qū)”[15]43。之所以不愿意設(shè)，是因為這級政區(qū)幅員最大，一旦地方最高行政長官擁有軍政、民政和財政大權(quán)，很容易形成地方割據(jù)勢力。但又不得不設(shè)，是因為需要省級政府發(fā)揮承上啟下的作用，一方面將中央的政令轉(zhuǎn)化為地方的行動，監(jiān)督考核州縣官員的施政行為，并應(yīng)對地方上的重大突發(fā)事件等；另一方面將州縣官員政績、民情民意和地方財賦等上報中央，以維持一個大國的運轉(zhuǎn)。

聯(lián)系現(xiàn)實，現(xiàn)代國家治理同樣需要省級政府發(fā)揮承上啟下的重要作用。而且，對于我國這樣一個廣土眾民的單一制大國而言，各省之間的省情差異和發(fā)展不平衡是一個無法回避的客觀事實。所以，在討論地方財政層級數(shù)量和支出責(zé)任的過程中，我們必須立足于各省的基本省情，并且在決策程序上，要充分發(fā)揮省級人民代表大會的地方立法權(quán)，將省以下地方財政體制改革的整體方案和具體規(guī)則納入省級人民代表大會及其常務(wù)會委員會的審議范圍，從而穩(wěn)步推進省以下政府間財政關(guān)系的法治化和規(guī)范化。

在這里，本文將結(jié)合我國省級行政區(qū)劃的一些典型特征來討論省級財政的基本定位和支出責(zé)任調(diào)整的改革方向*需要說明的是，因為省級行政區(qū)劃的設(shè)置涉及到政治、經(jīng)濟、文化和地理等方方面面的問題，而本文更多地是從財政體制和公共服務(wù)供給的角度來討論之，所以，本文所述只屬于舉隅性質(zhì)，還有許多問題值得探索總結(jié)。。

(一)省級行政區(qū)劃的“犬牙交錯”與省際協(xié)調(diào)職能

行政區(qū)劃作為一種人為的制度安排，在邊界的勘定上，既可能遵循山川形便原則，利用天然山川作為行政區(qū)劃的邊界，也可能有意識地打破自然地理區(qū)域的完整性，形成犬牙交錯之勢。早在秦漢時期，犬牙交錯原則便已付諸實踐，宋、金對峙時期又得到了進一步發(fā)展，但是最根本的變化還是發(fā)生在元代，在省界的劃分上，無視歷來與劃界密切相關(guān)的幾條最重要的山川邊界，使得任何一個行省都不能成為完整的形勝之區(qū)[15]67-73。在傳統(tǒng)農(nóng)耕社會里，區(qū)劃邊界的犬牙交錯會給行政管理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會治安等方面帶來諸多的不便，但是出于防止地方割據(jù)等需要，這一原則仍然被后代奉行不替，并影響至今。

當(dāng)然，在現(xiàn)代社會中，地方割據(jù)的可能性較小，但是省界的犬牙交錯卻給當(dāng)下提出了一個重要的任務(wù)：省際協(xié)調(diào)和區(qū)域一體化。在犬牙交錯的原則下，原本屬于同一經(jīng)濟、文化或自然地理單元的區(qū)域由數(shù)省來管轄，各種外部性問題也隨之顯現(xiàn)，需要通過省際協(xié)調(diào)等途徑來解決?？偟膩碚f，在農(nóng)耕時代，需要通過省際協(xié)調(diào)的事務(wù)還相對有限，但是進入現(xiàn)代社會后，人的活動空間和行動能力得到了極大的拓展，經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)不相一致的現(xiàn)象愈加突出，跨省的外部性問題也隨之驟增。對此，既需要中央政府的介入和干預(yù)，同時也需要各省建立協(xié)調(diào)組織或議事規(guī)則來解決省際協(xié)調(diào)問題和實現(xiàn)區(qū)域一體化，并通過一定的成本分擔(dān)或補償機制來解決省際公共服務(wù)供給問題。

(二)省級行政區(qū)劃的“肥瘦搭配”與省內(nèi)統(tǒng)籌職能

經(jīng)濟發(fā)展不平衡是一個普遍現(xiàn)象，現(xiàn)代社會是如此，農(nóng)耕時代亦是如此；一國范圍內(nèi)是如此，一省范圍內(nèi)亦是如此。一省之內(nèi)，被天然山川分割成多個相對獨立的地理區(qū)域和農(nóng)業(yè)耕作區(qū)，經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)并存共生，俗稱“肥瘦搭配”。一方面，將不同氣候土壤的地理區(qū)域合而為一，給和平時期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和行政管理等方面都帶來了諸多的不便，不得不在省與縣之間設(shè)置“統(tǒng)縣政區(qū)”來分管不同地區(qū)，增加了管理級次和運行成本；但另一方面，在災(zāi)害頻發(fā)的情況下，也極大地降低了一省之內(nèi)同時受災(zāi)的可能性，而且省內(nèi)不同地區(qū)可以相互馳援，盡可能地控制災(zāi)害引發(fā)的各種社會問題，從而維持社會秩序。

當(dāng)然，在我國古代，救災(zāi)只是省內(nèi)統(tǒng)籌的一個重要方面，還有其他諸多的事務(wù)和職能需要由省級政府來承擔(dān)，但由此也充分說明了省內(nèi)統(tǒng)籌的必要性。在現(xiàn)階段，我國的經(jīng)濟發(fā)展不平衡，既有省際的地區(qū)發(fā)展不平衡，也有省內(nèi)的地區(qū)發(fā)展不平衡。因此，一旦推進“分省”工作，交界地區(qū)之間的“挑肥揀瘦”將無法避免，新的省界勘定及相關(guān)工作的成本花費將是極其高昂的。退一步來說，即便順利推進“分省”及省界勘定工作，交界地區(qū)的歸屬也不存在任何爭議，但是地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展不平衡仍然客觀存在，并且從原先的省內(nèi)不平衡轉(zhuǎn)化為省際不平衡，相應(yīng)的統(tǒng)籌職能也要由省級政府上收至中央政府，管理成本將明顯上升。

除了地區(qū)發(fā)展不平衡，我國還有城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題。我國在20世紀(jì)八九十年代大規(guī)模推行“撤地設(shè)市”和“市管縣”改革，其本意是希望通過計劃體制和行政手段來發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用，促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展。然而，在等級化的管理體制下，行政級別決定了公共資源的分配權(quán)限，城市的行政等級越高，所能獲取的公共資源越多，城市居民所享受的公共福利也就越多，與城市帶動農(nóng)村改革的初衷背道而馳。在這種背景下，需要省級政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上承擔(dān)起更大的職責(zé)。

另外，在人口大規(guī)模流動的背景下，我國還存在著戶籍人口與非戶籍人口在公共服務(wù)上區(qū)別對待的問題，而新型城鎮(zhèn)化的核心要義之一就是要致力于解決社會不同群體之間的公共服務(wù)均等化，至少是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。毋庸諱言的是，由于成本與收益的不對稱等原因，各地對外來人口的公共服務(wù)供給并沒有那么“慷慨”，甚至有不少地方以公共服務(wù)的區(qū)別對待政策為調(diào)控手段，限制外來人口的進入。對此，既需要中央層面的統(tǒng)籌安排，也需要省級政府的大力推動，特別是省級財政在義務(wù)教育、社會保險等部分流動性較強的基本公共服務(wù)上承擔(dān)起更大的支出責(zé)任。

三、地市財政的基本定位和支出責(zé)任調(diào)整：“市管縣”何去何從？

自近代以來，傳統(tǒng)郡縣制發(fā)生了急劇的變化，政府層級也隨之調(diào)整*縱觀歷史，郡縣制既有可能是兩級制，也有可能是三級制，甚至個別時期會出現(xiàn)四級或五級制，并非只有字面上所說的“郡”和“縣”兩級。我們今天所討論的省制就是郡縣制發(fā)展至元代以后才出現(xiàn)的階段性產(chǎn)物。其中，元明兩代的地方政府層級較為復(fù)雜，清代對此進行了簡并，實行“省—府—縣”三級制，同時在省與府之間還有“道”的設(shè)置，作為省級政府的派出機構(gòu)。。其中，重大變化之一就是城市型政區(qū)的出現(xiàn)和發(fā)展，特別是在20世紀(jì)八九十年代大規(guī)模推行的“撤地設(shè)市”和“市管縣”的改革中，地級市成為了縣之上的“統(tǒng)縣政區(qū)”，“原來主管縣域農(nóng)村工作的地委行政公署撤銷，直接實施了所謂的城市管理縣鄉(xiāng)和農(nóng)村的體制。也就形成了所謂中國城市體制區(qū)別于其他國家城市的特點，城市管理城市和城市管理農(nóng)村，直接在具有深厚的中國歷史傳統(tǒng)的等級化地方區(qū)域管理體系上演變成等級化的城市管理體制”[16]。

(一)市的行政建制與管理體制的發(fā)展演變：從“縣轄市”到“市管縣”

在我國古代，盡管很早就有城市的產(chǎn)生，但城市始終未能以獨立的政區(qū)出現(xiàn)，只能從屬于某一級具體的地域型政區(qū)。到了清末民初，隨著新興工商業(yè)城市的快速擴張，具有“地方自治”內(nèi)涵的“鎮(zhèn)”和“市”先后出現(xiàn)，并從所謂的“自治團體”逐步發(fā)展成為一級地方政權(quán)組織。在民國時期，市的行政建制多有調(diào)整，先后出現(xiàn)了三類不同的建制市：與鄉(xiāng)鎮(zhèn)平級的“縣轄市”、與縣平級的“省轄市”和與省平級的“直轄市”。但總的來說，各類建制市都是在工商業(yè)較為發(fā)達、人口密集的聚居“點”上的行政建制是典型的城市型政區(qū)，明顯有別于省、縣等地域型政區(qū)。

然而，上述狀況在1949年以后發(fā)生了根本性變化。先是國家在1954年取消“縣轄市”的建制，縣以下不再設(shè)市。之后在1958年擴大上海和北京兩個直轄市的管轄范圍，將周邊十來個縣劃歸直轄市管轄，實行“市管縣”體制。再后來，又將這一體制推廣至少數(shù)大城市和省會城市。之所以發(fā)生上述轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于計劃經(jīng)濟體制下，行政區(qū)劃之間的壁壘使得這些城市不得不在郊區(qū)建立自己的副業(yè)基地，以保證城市的蔬菜副食供應(yīng)。作為特定時期的體制安排，“市管縣”在計劃經(jīng)濟時期還只是一個局部現(xiàn)象，卻在20世紀(jì)八九十年代之后成為一種普遍趨勢，覆蓋到全國大部分市縣。自此，包括地級市在內(nèi)的各級建制市都不再是一個“點”狀的城市型政區(qū)，而是變成了與省、縣同質(zhì)的地域型政區(qū)，并形成了城市管理城市、城市管理農(nóng)村的等級化管理體制，其本意是希望通過計劃體制和行政手段來發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用，促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展。

應(yīng)當(dāng)說，在市場經(jīng)濟尚不發(fā)達的體制轉(zhuǎn)軌時期，“市管縣”體制確有其合理性和必要性。全國較早全面推行這一體制的江蘇、遼寧和廣東等省份的經(jīng)濟績效也充分說明了這一點，在增強中心城市作用的同時，促進了市場經(jīng)濟的發(fā)展。然而，在等級化的管理體制下，市縣之間的關(guān)系是不對等的，特別是在事權(quán)、人權(quán)和財權(quán)的分配上，“第一，縣級政府在公共事務(wù)的管理權(quán)力的劃分中明顯處于弱勢地位，省、市兩級政府對縣級政府職能部門進行雙重垂直領(lǐng)導(dǎo)，大量本該歸縣的公共事務(wù)處理權(quán)限都不在縣級政府，而是受控于地級市；第二，縣級政區(qū)在人事安排處于省市級，特別是地級市黨政機關(guān)的控制之下；第三，縣級政府總體處于職能擴展壓力下的財政困境中，作為與社會聯(lián)系最緊密、最直接、最全面的一級政府，縣級政府的職能日益擴大，但在現(xiàn)行的財政制度中地位十分被動”[17]。

與之形成鮮明對比的是，以浙江省為代表的部分省份，在行政體制上實行“市管縣”的同時，在財政體制上堅持“省直管縣”，并從20世紀(jì)90年代以來采取了多輪的“擴權(quán)強縣”改革，亦即，在不改革既有政府層級和行政體制的前提下，擴大縣級政府的管理權(quán)限和提高縣級財政的財力水平，成效顯著。然而，近期也有不少研究發(fā)現(xiàn)，隨著“省直管縣”財政體制在全國大范圍的推行，許多新情況和新問題也隨之顯現(xiàn)。例如，地級市對擴權(quán)縣(市)的支持力度明顯減弱，下放的權(quán)力也是“虛”多“實”少，甚至有部分地級市開始“搶縣”的步伐，將所轄條件最好、距離市區(qū)最近的縣(市)變成區(qū)，從而盡可能保留既有發(fā)展空間和經(jīng)濟利益的目的[18]。還有學(xué)者指出，“省直管縣”這一縱向財政治理結(jié)構(gòu)安排削弱了省以下的協(xié)調(diào)機制而加劇轄區(qū)間財政競爭，強化了縣級政府以經(jīng)濟增長為導(dǎo)向的支出行為偏差[14]。毋庸諱言，這些問題的產(chǎn)生，不僅僅是因為省級政府管理幅度驟增的緣故，更為重要的是由于單兵突進式的財政管理體制改革與整個行政管理體制之間在運行過程中出現(xiàn)的制度摩擦所致：一方面，在政府間職能的分工上，“省級政府基本以宏觀管理為主，制定政策多；縣級政府以微觀管理為主，執(zhí)行政策多。地級市既不是宏觀也不是微觀，職能就是兩頭各拉一點，即從省里下放一點，從縣里上收一點”[19]。但另一方面，在“省直管縣”財政體制下，市、縣在財政上又是兩個相對獨立的主體，財政競爭和利益沖突在所難免。

也就是說，“市管縣”體制作為特定歷史階段的產(chǎn)物，帶有一定的計劃經(jīng)濟色彩，與社會主義市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代國家治理體系之間存在著諸多不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)和不兼容之處。但與此同時，財政體制上的“省直管縣”也只是一種權(quán)宜之計，更多時候是從財力分配的層面來推動和加強基層財政能力建設(shè)，既沒有觸及政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，也未能很好地協(xié)調(diào)市縣之間的利益沖突，反而會引發(fā)新的制度摩擦，抵消政策績效。

(二)市、縣關(guān)系的調(diào)整與地市財政的支出責(zé)任

如前所述，有不少研究提出，財政層級過多是造成地方財政困難的主要原因之一，而“市管縣”體制又是問題的關(guān)鍵所在。但事實上，大規(guī)模的“撤地設(shè)市”和實行“市管縣”體制發(fā)生在20世紀(jì)八九十年代，而在當(dāng)時的財政包干制下，財力分配是向地方傾斜的，并未出現(xiàn)分稅制下的地方財政問題。也就是說，同樣是“五級政府、五級財政”，兩種不同財政體制下的財力分配格局卻截然不同，所以，我們有必要重新審視現(xiàn)階段的地方財政困難與“市管縣”體制之間的內(nèi)在聯(lián)系。

眾所周知，從1994年至今，我國的稅制結(jié)構(gòu)以及由此決定的稅收收入結(jié)構(gòu)和稅收來源結(jié)構(gòu)，具有兩個突出特征：一是以間接課稅為主體，二是以企業(yè)來源為主體[20]。因此，隨著企業(yè)(特別是企業(yè)總部)和人口快速向大中城市積聚，稅源也向大中城市聚集，再加上城市政府通過土地征用和轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生的巨大財政收益，地市財政的一般公共預(yù)算收支和政府性基金預(yù)算收支規(guī)模雙雙呈現(xiàn)出快速增長態(tài)勢。此外，近年來，部分城市的地方政府為了解決巨額城市建設(shè)資金的問題，通過平臺公司等途徑向金融機構(gòu)抵押獲得融資，而抵押的主要資源就是土地儲備。所以，在稅源集聚、土地財政和政府性債務(wù)融資等諸多因素的推動下，我國城市建成區(qū)面積不斷擴張，城市空間粗放擴展，不僅“土地的城鎮(zhèn)化”明顯快于“人的城鎮(zhèn)化”，而且區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)供給水平的差距也進一步拉大。

然而，不少地市財政在支持市區(qū)做大做強的同時，并沒有很好地?fù)?dān)負(fù)起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重任，而“省直管縣”更多時候只是從財力分配上來加強縣級財政能力建設(shè)，具有一定的積極意義，但并沒有從根本上解決市縣之間的利益沖突。而且，隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，地級市在人才、技術(shù)和資本等方面的集聚效應(yīng)將進一步增強。在這種背景下，在市域范圍內(nèi)推進城鄉(xiāng)與區(qū)域之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，仍然是各級政府面臨的重大現(xiàn)實問題。對此，本文認(rèn)為，短期內(nèi)至少可以從以下幾個方面來推進市、縣(區(qū))之間的財政體制改革。

第一，經(jīng)過近四十年的改革開放，地級市的城區(qū)面積和人口規(guī)?？焖僭鲩L。對于絕大多數(shù)地市政府來說，市下設(shè)區(qū)，并把區(qū)定位為基層政府，實行“市—區(qū)—街道”兩級政府三級管理或者“市—區(qū)—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”三級政府三級管理，已經(jīng)成為普遍做法。而且，在“整縣(市)改區(qū)”過程中，部分市轄區(qū)不僅負(fù)責(zé)管理城市，還負(fù)責(zé)管理農(nóng)村。所以，在城區(qū)建立“市—區(qū)—鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街)”三級財政很可能是必不可少的，不存在簡化財政層級的可能性和必要性。

第二，如前所述，“市管縣”直接在具有深厚的中國歷史傳統(tǒng)的等級化地方區(qū)域管理體系上演變成等級化的城市管理體制。在這種行政體制下，地市一級政權(quán)組織既是中心城區(qū)的公共管理者，也是整個市域范圍的公共管理者，即便是實行“省直管縣”財政體制的地區(qū)也不例外。所以，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度出發(fā)，地市財政有必要在市域范圍內(nèi)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面承擔(dān)起更大的責(zé)任，例如市域范圍內(nèi)的一般公共服務(wù)、江河流域管理、生態(tài)環(huán)境保護、地方文化保護、旅游資源開發(fā)和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等。當(dāng)然，對于實行不同財政體制的地區(qū)來說，市、縣之間在區(qū)域公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施上的合作機制與成本分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)可以有所差異。

第三，在快速城市化的進程中，土地財政在市、縣兩級財政的整個收支盤子中占據(jù)相當(dāng)大的比重，在促進城市的建設(shè)和擴張過程中發(fā)揮了極為重要的作用。然而，包括國有土地有償使用收入在內(nèi)的各項政府性基金預(yù)算收入并未完全納入“分稅”的范圍，中央和省級財政能夠從中分享的收益非常有限。所以，中央和省級財政有必要參與國有土地有償使用收入等政府性基金預(yù)算收入的分成，并將這部分分成收入定向用于對社會保險基金的補助和對縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付等方面。

四、縣鄉(xiāng)財政的基本定位和支出責(zé)任調(diào)整：裁撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)？強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)？

無論是在歷史上，還是在現(xiàn)實中，縣級政府作為與社會聯(lián)系最緊密、最直接、最全面的一級政府，在我國社會經(jīng)濟發(fā)展和國家治理過程中發(fā)揮著極為重要的基礎(chǔ)性作用，正所謂“郡縣治，天下安”。但與此同時，人們對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的存廢問題卻意見不一：既有主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政建制，改為縣級政府的派出機構(gòu)，并取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，從而減少預(yù)算管理級次和降低行政運轉(zhuǎn)成本；也有主張保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政建制，并通過“擴權(quán)強鎮(zhèn)”等途徑來加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)。對此，在本文看來，我們不能孤立地來看待上述問題，而是應(yīng)該將其納入近代以來的國家基層政權(quán)建設(shè)和社會治理的背景下來加以討論。

(一)國家行政權(quán)力的下沉與基層政權(quán)建設(shè)

眾所周知，支持裁撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要論據(jù)之一是“自古皇權(quán)不下縣”，但這一說法并不準(zhǔn)確。事實上，自郡縣制產(chǎn)生以來，縣之下的鄉(xiāng)里組織也伴隨始終，只是在不同歷史階段，其性質(zhì)和定位稍有區(qū)別。概括地說，秦漢時期在縣之下實行鄉(xiāng)亭制度，鄉(xiāng)是正式具有一級行政區(qū)劃性質(zhì)的基層組織，鄉(xiāng)官具有國家基層官員和地方鄉(xiāng)紳的雙重身份；到了隋唐時期，改鄉(xiāng)亭為鄉(xiāng)里，鄉(xiāng)官也從之前的國家基層官員變?yōu)榱髌吩谄矫裰碌摹奥氁邸?，鄉(xiāng)里也不再是具有行政區(qū)劃性質(zhì)的基層組織。延續(xù)至清朝，國家在州縣之下沒有正式政府存在，而是依靠鄉(xiāng)地、保甲等地位較低的職役組織辦理官差，通過宗族鄉(xiāng)紳等私人力量辦理地方公共事務(wù)[21]6。

晚清以后，內(nèi)外部壓力迫使國家更加重視基層政權(quán)的現(xiàn)代化建設(shè)，并努力解決兩個非常迫切的問題：一是社會整合和動員能力；二是國家財稅汲取能力[22]。在這一過程中，國家權(quán)力向基層社會滲透和擴張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的“自治”組織也因此被納入國家的官僚體制和行政體系之中，借“自治”之名而行“官治”之實，成為縣級政府在廣大農(nóng)村地區(qū)的延伸。當(dāng)然，民國時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)并不成功，不但沒有提高國家的社會動員能力和財稅汲取能力，反而加劇了國家與民眾的對立，最后遭遇雪崩式的失敗。

新中國成立后，國家建立起了一個以集體經(jīng)濟為基礎(chǔ)的動員機制，并通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的“剪刀差”來汲取國家重工業(yè)化發(fā)展所需的資金和資源。改革開放之初，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等生產(chǎn)經(jīng)營體制的推行，原本政社合一的人民公社也就失去了其經(jīng)濟功能和權(quán)威基礎(chǔ)，全國各地普遍開始了恢復(fù)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，并被正式定位為國家最基層的一級政權(quán)組織。在20世紀(jì)八九十年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在為農(nóng)村基層政權(quán)和國家籌集資金、提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和維護農(nóng)村社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用，但由于計劃經(jīng)濟時期形成的城鄉(xiāng)分割等制度性鴻溝沒有完全消除，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能夠參與分成或分享的法定收入較為有限，以至于不得不在相當(dāng)長的一段時期依賴于各種“預(yù)算外收入”“制度外收入”甚至違規(guī)舉債來維持機構(gòu)運轉(zhuǎn)和提供公共服務(wù)，各種問題和矛盾隨之而來[23]。

進入21世紀(jì)以來，隨著農(nóng)村稅費改革的深入和縣鄉(xiāng)財政體制的調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“收錢”的職能趨于弱化，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的呼聲也日漸高漲。但問題是，在決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的定位時，能否只考慮收入能力嗎？答案顯然是否定的，因為一級政府或一級財政存在與否的最重要的考慮因素應(yīng)該是它的公共服務(wù)供給能力和供給效率。

事實上，“隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，涉及向農(nóng)民收取稅費的工作內(nèi)容消失，因為收費引起的種種不快得到了解決。與此同時，在鄉(xiāng)村工作中，直接關(guān)注改善農(nóng)民生活的工作內(nèi)容顯著增加?！硗?，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的工作量也在不斷增加。基層政府的工作重心正在轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，這是重大的積極變化”[24]。然而，這種轉(zhuǎn)變主要源于中央政策導(dǎo)向的變化，主要表現(xiàn)在政府日?；顒觾?nèi)容中，還沒完全落實到運行機制上來。也正因為這種內(nèi)在運行機制的缺失，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然疏離于基層社會之外，不能很好地回應(yīng)和滿足社會公眾的公共服務(wù)需求，甚至于國家強農(nóng)惠農(nóng)政策在執(zhí)行過程中也會因此大打折扣。在這種情況下，若是進一步取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，不僅不能從根本上解決上述體制機制的積弊，反而會因為縣級財政的管理半徑過長、范圍過大而加大管理難度，弱化基層政府對于社會的管控和回應(yīng)能力，既不利于基層政權(quán)的鞏固和政府行為的規(guī)范，也不利于國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

(二)基層治理現(xiàn)代化與縣鄉(xiāng)財政支出責(zé)任調(diào)整

近代以來，基層政權(quán)的現(xiàn)代化建設(shè)主要致力于解決兩個非常迫切的問題：一是社會整合和動員能力，二是國家財稅汲取能力。發(fā)展至今，縣鄉(xiāng)兩級政府除了繼續(xù)加強上述兩個方面的能力建設(shè)外，還亟須加強公共服務(wù)供給能力的建設(shè)，從而更好地滿足社會公眾的公共服務(wù)需求和實現(xiàn)基層社會治理的現(xiàn)代化。

然而，在現(xiàn)行的體制下，縣鄉(xiāng)財政普遍面臨著“權(quán)輕責(zé)重”的困境，主要表現(xiàn)為：除了明確由上級政府及其所屬職能部門提供公共服務(wù)并直接承擔(dān)支出責(zé)任外，剩余的公共服務(wù)及其支出責(zé)任最終都需要由縣鄉(xiāng)兩級政府來履行，而大部分縣鄉(xiāng)財政的一般公共預(yù)算在完成政策規(guī)定的剛性支出和上級政府交辦的部分任務(wù)后，并沒有足夠的剩余財力可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H需要來安排相應(yīng)的支出，甚至上級政府在出臺政策或交辦任務(wù)時，也沒有充分考慮到縣鄉(xiāng)財政的實際可承受能力。所以，縣鄉(xiāng)政府只能通過“賣地”“舉債”和“跑項目”等多種渠道籌集資金來滿足各種支出需要，但不同渠道的資金無法統(tǒng)籌安排，財力不足與財力分散現(xiàn)象并存，財政收支的非規(guī)范化問題較為突出。鑒于此，縣鄉(xiāng)財政支出責(zé)任的調(diào)整必須通過充實基層財力和完善治理機制兩個方面入手，強化縣鄉(xiāng)政府的責(zé)任意識和服務(wù)意識。

1.充實基層財力。在成熟市場經(jīng)濟國家，各級政府通常都有由自己的主體稅種和輔助稅種構(gòu)成的相對獨立而完善的稅收體系，為各自履行其支出職能提供基本的和穩(wěn)定的財力保障。但實事求是地講，我國縣鄉(xiāng)財政在短期內(nèi)不可能建立自己的主體稅種和輔助稅種，只能通過參與稅收收入分成或分享的方式籌集本級財政收入，并通過上級政府的轉(zhuǎn)移支付等方式來彌補收支缺口。然而，由于我國轉(zhuǎn)移支付制度是漸進式改革的產(chǎn)物，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)失衡，無法從根本上解決基層財政的不平衡問題。

按照十八屆三中全會的會議精神，“清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟類、應(yīng)急類專項，對保留專項進行甄別，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付”。在這一過程中，我們需要建立一個以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)、以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體的基層財力保障機制。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模，不僅僅限于人員經(jīng)費和日常辦公經(jīng)費等基本支出，由縣鄉(xiāng)來實施和承擔(dān)的項目經(jīng)費也應(yīng)該納入保障范圍；同時，將項目的遴選、立項、評審和驗收等工作也相應(yīng)地交由縣鄉(xiāng)政府、縣鄉(xiāng)人民代表大會和基層群眾，而上級政府和財政部門則重點監(jiān)督項目立項及資金使用過程中的合規(guī)性和有效性，從而更好地發(fā)揮縣鄉(xiāng)政府理財?shù)淖灾餍院吞峁┓袭?dāng)?shù)貙嶋H需要的各項公共服務(wù)[21]11。

2.完善治理機制。在現(xiàn)實中，政府財力的分散和既得利益的固化，是導(dǎo)致我國政府收支格局非規(guī)范化的根本原因之一。因此，當(dāng)我們從增量改革向存量改革推進時，勢必會觸及現(xiàn)有的既得利益格局。在這種背景，我們應(yīng)當(dāng)通過公共選擇程序來限制和縮減政府部門在預(yù)算資金分配上的自由裁量權(quán)，提高政府預(yù)算的統(tǒng)籌能力，并依法貫徹和加強人民代表大會的預(yù)算審議職能，有意識、有步驟地將各級人民代表大會轉(zhuǎn)化為主要對政府的收支行為及其所承載的政策目標(biāo)進行實質(zhì)性審議的公開論壇[25]。

當(dāng)然，在日趨多元化、復(fù)雜化的社會格局下，不但不同社會群體的利益訴求存在很大分歧，甚至于政府部門內(nèi)部之間的政策爭論亦是在所難免。這也正是加強人民代表大會預(yù)算審議職能的中心工作所在，一方面為不同主體的意愿訴求和政策偏好提供公開表達和競爭的機會，另一方面通過規(guī)范透明的制度安排和決策程序來決定公共政策的優(yōu)先順序，進而根據(jù)政策的資金需求來分配公共資源，在約束和規(guī)范行政權(quán)力及其收支行為的同時，也最大限度地反映和滿足社會公眾的集體偏好與公共需要。以浙江省溫嶺市推行的“參與式預(yù)算”為例，在預(yù)算編制、審批等過程中引入民主懇談機制，在政策允許的范圍內(nèi)，盡可能地聽取、吸收和反映民情民意，在民眾和政府之間建立起良好的溝通和交流機制，并取得了一定的積極成效[26]。

結(jié) 論

自近代以來，在城鎮(zhèn)化進程和基層政權(quán)建設(shè)等諸多因素的推動下，我國傳統(tǒng)郡縣制發(fā)生了急劇的變化，政府層級隨之增加，僅地方政府就有四級之多，而且政區(qū)類型和管理體制復(fù)雜多樣。這種長期制度演變的結(jié)果正是我們討論政府間財政關(guān)系的基礎(chǔ)。所以，對于我國這樣一個廣土眾民的單一制大國而言，在堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，要允許各地因地制宜，實行“省—市—縣—鄉(xiāng)”或“省—縣—鄉(xiāng)”等多種財政體制并存，并根據(jù)各級地方政府的行政區(qū)劃范圍和社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r等因素來調(diào)整財政支出責(zé)任。

又，根據(jù)上述討論，我國各級地方財政的基本定位和支出責(zé)任可以概括為如下幾點。

第一，對于省級財政而言，需要發(fā)揮省際協(xié)調(diào)和省內(nèi)統(tǒng)籌的重要作用：(1)在省際協(xié)調(diào)上，分擔(dān)或承擔(dān)省際之間在環(huán)境治理、區(qū)域經(jīng)濟一體化和地區(qū)間援助等方面財政支出責(zé)任。(2)在省內(nèi)統(tǒng)籌上，一方面直接承擔(dān)省級政府及其職能部門的各項財政支出，諸如省級一般公共服務(wù)、高等教育、科學(xué)技術(shù)等，并實現(xiàn)養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等流動性較強的基本公共服務(wù)的省級統(tǒng)籌；另一方面，建立以縣為單位、覆蓋常住人口的基本公共服務(wù)均等化的財力保障機制，并分擔(dān)省域范圍城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護等方面的財政支出責(zé)任。

第二，對于市級財政而言，需要同時承擔(dān)起城市管理者和區(qū)域協(xié)調(diào)者的雙重角色：(1)在城市管理和公共服務(wù)的供給上，直接承擔(dān)市本級及其職能部門的各項財政支出，并通過合理劃分市、區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街)三級財政的分工關(guān)系，承擔(dān)或分擔(dān)城區(qū)范圍內(nèi)的一般公共服務(wù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、教育、衛(wèi)生醫(yī)療、科學(xué)技術(shù)、公共文化等方面的財政支出責(zé)任。(2)在區(qū)域管理和公共服務(wù)的供給上，市、縣之間合理分擔(dān)市域范圍內(nèi)的江河流域管理、生態(tài)環(huán)境保護、地方文化保護、旅游資源開發(fā)和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的財政支出責(zé)任。

第三，對于縣鄉(xiāng)財政來說，除了明確由上級政府及其所屬職能部門提供公共服務(wù)并直接承擔(dān)支出責(zé)任外，剩余的公共服務(wù)及其支出責(zé)任最終都需要由縣鄉(xiāng)兩級政府來履行。例如，縣域范圍內(nèi)的一般公共服務(wù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、教育、科學(xué)技術(shù)、衛(wèi)生醫(yī)療、公共文化等方面的財政支出責(zé)任。同時，鑒于縣鄉(xiāng)財力不足與財力分散的現(xiàn)象并存，財政收支的非規(guī)范化問題較為突出。縣鄉(xiāng)財政支出責(zé)任的調(diào)整必須通過充實基層財力和完善治理機制兩個方面入手，強化縣鄉(xiāng)政府的責(zé)任意識和服務(wù)意識。

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