曹利

[摘要]在十八屆三中全會(huì)后，我國(guó)新一輪稅收制度即將拉開(kāi)大幕。著重在我國(guó)建立起現(xiàn)代的稅收制度，圍繞著現(xiàn)在的稅制的不足，我國(guó)稅收制度的改革應(yīng)該著手于幾大稅收來(lái)進(jìn)行，然后通過(guò)這幾種稅種之間的結(jié)合來(lái)重新改革我國(guó)的稅收制度。

[關(guān)鍵詞]稅制改革；試點(diǎn)；前景方向；評(píng)價(jià)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.02.210

在2015年，我國(guó)進(jìn)入了又一次現(xiàn)代稅制改革之年。[1]這次改革的核心目的在于要深化稅收制度，并且完善地方稅務(wù)體系；這次改革的重點(diǎn)主要以我國(guó)現(xiàn)有的六大稅種及地方稅務(wù)體系建設(shè)這七個(gè)方面著手，這些改革方面之間相輔相成，整體布局統(tǒng)一，進(jìn)一步來(lái)實(shí)現(xiàn)最終的稅制改革。

1 稅制改革的評(píng)價(jià)

第一，本次我國(guó)稅制改革試點(diǎn)是客觀條件下的一種決策手段，一般試點(diǎn)制度都會(huì)被領(lǐng)導(dǎo)者采用在改革中，因?yàn)榧扔袣v史因素，又有現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。[2]從歷史角度去看，在我國(guó)沒(méi)有解放的土地革命時(shí)期，黨中央領(lǐng)導(dǎo)人就曾在井岡山等革命根據(jù)地進(jìn)行了土地改革的試驗(yàn)。在之后的很長(zhǎng)時(shí)間里一直都是從先試點(diǎn)到再推廣的原則政策來(lái)制定決策方式，這對(duì)我國(guó)的建設(shè)起到了至關(guān)重要的作用，并且已經(jīng)成為了我黨制定政策時(shí)一貫遵循的原則。所以在我國(guó)當(dāng)下制定稅收政策時(shí)也采用了試點(diǎn)的方式，這是領(lǐng)導(dǎo)者遵循成功模式的一次延伸。從我國(guó)現(xiàn)在狀況來(lái)看，稅收已經(jīng)成為國(guó)家興亡的經(jīng)濟(jì)命脈之一，我國(guó)的稅收政策關(guān)系著國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)和我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展兩大重要問(wèn)題，所以進(jìn)行稅制改革是非常有必要的。我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)者在制定改革政策之時(shí)，要面臨著復(fù)雜多變的情況，并且常常會(huì)受到人力、物力、財(cái)力等資源的約束，為了要避免錯(cuò)誤的決策造成整體改革的失敗，就一定要有選擇性地進(jìn)行局部的試點(diǎn)工程，在試點(diǎn)工程成功基礎(chǔ)上再逐步推進(jìn)。在新中國(guó)成立初期1953年的稅制改革中出現(xiàn)了物價(jià)波動(dòng)的負(fù)面影響，因?yàn)檫@次改革在很大程度上是因?yàn)闆](méi)有充分地分析風(fēng)險(xiǎn)，更加沒(méi)有采取穩(wěn)健的采試點(diǎn)方式所致。

第二，稅制改革試點(diǎn)有著顯著的功效。從總體看，效果顯著主要在于以下幾點(diǎn)。

其一，試點(diǎn)制度有效地降低了稅制改革的風(fēng)險(xiǎn)。[3]假如在試點(diǎn)時(shí)侯發(fā)現(xiàn)情況不理想，領(lǐng)導(dǎo)者就會(huì)馬上停止稅制改革，這樣就會(huì)避免了像1953年那次稅制改革的情況，從而大大地降低了決策風(fēng)險(xiǎn)。在1959年時(shí)，我國(guó)財(cái)政部提出了國(guó)營(yíng)企業(yè)“利稅合一”的假設(shè)。[4]由于在這次試點(diǎn)中取消了國(guó)營(yíng)企業(yè)的稅收，而違反了經(jīng)濟(jì)規(guī)律，使其出現(xiàn)了很多的負(fù)面結(jié)果，各試點(diǎn)地區(qū)大都要求停止實(shí)行此次試點(diǎn)改革。我國(guó)財(cái)政部也根據(jù)這些地方反映的情況，決定停止試點(diǎn)改革的計(jì)劃，并且再次恢復(fù)對(duì)試點(diǎn)國(guó)營(yíng)企業(yè)征收稅務(wù)。

其二，試點(diǎn)改革可以為重大改革奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因?yàn)樵诓粩嗟膶?shí)踐中，試點(diǎn)改革逐漸成為了稅制改革推進(jìn)的有效手段之一，在我國(guó)改革開(kāi)放以后的很多重大稅制改革中，都發(fā)揮出非常關(guān)鍵的作用。最為典型的就是幾次增值稅的重大改革。在我國(guó)引入增值稅制度時(shí)期，首先是在上海等地進(jìn)行小范圍試點(diǎn)，后來(lái)才不斷增加試點(diǎn)，直到1984年的增值稅才正式成為我國(guó)稅制體系中的一個(gè)獨(dú)立的稅種。在2004年時(shí)，首先是在東北三省進(jìn)行試點(diǎn)改革，后來(lái)才相繼擴(kuò)大到中部的6個(gè)省，到了2009年才正式完成轉(zhuǎn)型改革。在營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)時(shí)，首先是2012年在上海試點(diǎn)，后來(lái)迅速增加試點(diǎn)范圍，到現(xiàn)在試點(diǎn)仍然在進(jìn)行中。從客觀上講，試點(diǎn)改革制度為我國(guó)稅制改革做出了重要的貢獻(xiàn)。

其三，有效地助力改革目標(biāo)。在稅制改革中，稅制試點(diǎn)不但為穩(wěn)健地推進(jìn)稅制改革發(fā)揮積極作用，而且也支持了其他政策目標(biāo)。例如我國(guó)在增值稅由“生產(chǎn)型”向“消費(fèi)型”改革時(shí)，為了振興東北老工業(yè)基地，國(guó)務(wù)院就決定在東北三省等地區(qū)開(kāi)展增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)。[5]后來(lái)為了支持汶川等地災(zāi)后重建，又將地震嚴(yán)重地區(qū)加入了試點(diǎn)范圍。在新疆2010年6月起就開(kāi)始實(shí)施了原油和天然氣等資源稅改革試點(diǎn)，這樣不但推進(jìn)資源稅改革試點(diǎn)，還同時(shí)支持西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。

2 稅制改革試點(diǎn)的前景思考

第一，稅制改革開(kāi)展試點(diǎn)之后，以貫徹落實(shí)稅收法定原則為背景，仍存在諸多的制度空間以及現(xiàn)實(shí)的需求。[6]第一步，對(duì)于現(xiàn)實(shí)需要問(wèn)題的探索，是稅制改革在未來(lái)能否進(jìn)行試點(diǎn)的一個(gè)基礎(chǔ)。得出一個(gè)相對(duì)正確的結(jié)論，開(kāi)展稅制改革試點(diǎn)仍存有一定的制度空間，但在具體落實(shí)過(guò)程的頻次將會(huì)有所降低。這個(gè)結(jié)論的依據(jù)主要有兩點(diǎn)：一是在意見(jiàn)明確的基礎(chǔ)上，將稅收條例升級(jí)到律法的相關(guān)工作中時(shí)，稅種改革將會(huì)存在諸多問(wèn)題，例如情況復(fù)雜、涉及面廣等問(wèn)題，針對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行相關(guān)問(wèn)題解決后，以之前試點(diǎn)出現(xiàn)問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出對(duì)相關(guān)稅收條例修改的方法，然后再將所得到的條例上升到法律層面。這些意味著把稅收條例上升到法律層面的過(guò)程中，試點(diǎn)還是有一定的可行性和意義的。二是在基本完成試點(diǎn)意見(jiàn)后，大致完成稅收法定原則之后，在不違反《立法法》中相關(guān)稅收法定原則的條款前提下，全國(guó)人大及其常委會(huì)就可以按照《立法法》第九條中的規(guī)定，在明確授權(quán)的事項(xiàng)、目的、期限、范圍以及被授權(quán)機(jī)關(guān)，[7]在決定實(shí)施授權(quán)和遵循的相關(guān)原則的條件下，可以進(jìn)行稅制改革并將授權(quán)國(guó)務(wù)院或者是地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行有效的試點(diǎn)活動(dòng)。在一切順利進(jìn)行后，當(dāng)稅收條例已經(jīng)上升為稅法律層面后，成功后所實(shí)行稅制改革的試點(diǎn)行為，就是必須經(jīng)全國(guó)人大或其常委會(huì)進(jìn)行審議后方能授權(quán)，所以對(duì)改革試點(diǎn)的必然性的要求一定會(huì)更高，對(duì)改革試點(diǎn)的內(nèi)容將會(huì)更嚴(yán)格地限定，總結(jié)起來(lái)就是上升到稅法層面后，整體應(yīng)用的次數(shù)將可能會(huì)下降。而從現(xiàn)實(shí)需求來(lái)看，我們國(guó)家想要更快地實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制稅收制度，仍然需要不斷地大量地探索和改革。現(xiàn)在社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，稅改將會(huì)面臨諸多復(fù)雜多變的情況，應(yīng)用試點(diǎn)的方式來(lái)獲取關(guān)鍵的信息、降低革命風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)糾錯(cuò)等方面，依然具有無(wú)法替代的作用。我們應(yīng)該充分了解到，在很多發(fā)達(dá)國(guó)家，即便他們已經(jīng)有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)以及較為先進(jìn)的決策方法，但在稅制改革中也會(huì)經(jīng)常發(fā)生很多社會(huì)事件，更有甚者引發(fā)政治問(wèn)題。如英國(guó)20世紀(jì)90年代撒切爾夫人推出的“人頭稅”，超乎所有決策者的預(yù)料，推行改革后竟引起大范圍的社會(huì)輿論和騷動(dòng)，最終結(jié)果就是首相撒切爾夫人離開(kāi)了自己的政治生涯。很多西方發(fā)達(dá)國(guó)家沒(méi)有進(jìn)行過(guò)試點(diǎn)方式的改革，所以也沒(méi)有錯(cuò)位的試錯(cuò)行為的發(fā)生，當(dāng)上位者做出決策就會(huì)進(jìn)行全面實(shí)施導(dǎo)致革命的風(fēng)險(xiǎn)很大。而在我國(guó)，基本從未發(fā)生過(guò)稅制改革的風(fēng)險(xiǎn)事件，可以說(shuō)實(shí)行運(yùn)用試點(diǎn)方式是功不可沒(méi)。因此，在經(jīng)過(guò)以往經(jīng)驗(yàn)的積累后，形成了比較成熟的經(jīng)驗(yàn)的情況下，不應(yīng)斷然地棄用試點(diǎn)方式，而通過(guò)將已有經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行規(guī)范和完善的形式，讓試點(diǎn)行為再次充分發(fā)揮其穩(wěn)扎穩(wěn)打的改革作用，從而促進(jìn)稅制改革的穩(wěn)步前行。

第二，通過(guò)試點(diǎn)方式讓其在各個(gè)地方的稅制改革中發(fā)揮起積極和穩(wěn)健的作用，用以完善地方稅改體制，才是稅制改革未來(lái)的重點(diǎn)的發(fā)展方向。我國(guó)地域遼闊，各地方情況大不相同，更應(yīng)該采取因地制宜的方式，這樣才能推進(jìn)繁雜的地方稅制改革，這些都絕非易事。如果具有差異化的試點(diǎn)方式得到鼓勵(lì)，那么在獲取地方上決策部門的相關(guān)信息以及接觸當(dāng)?shù)孛癖姷乃枷氲确矫嬗兄黠@的優(yōu)勢(shì)，這也一定會(huì)有助于改革，使其更加符合地方實(shí)際情況，更能夠降低革命的風(fēng)險(xiǎn)以及不必要的浪費(fèi)。像房地產(chǎn)稅改革，情況非常復(fù)雜并且牽涉利益特別廣，而各個(gè)地方的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展并不一樣，房產(chǎn)稅改革在全國(guó)推開(kāi)存在的風(fēng)險(xiǎn)是很大的。因此，最早在2003年第一次模擬評(píng)稅試點(diǎn)在北京市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行開(kāi)展，經(jīng)過(guò)多次試點(diǎn)的實(shí)踐，為房地產(chǎn)稅改革總結(jié)了非常多有利用價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)今房地產(chǎn)稅改革由全國(guó)人大及其常委會(huì)進(jìn)行主導(dǎo)。將來(lái)能否繼續(xù)擴(kuò)大房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)?？陀^上講，房地產(chǎn)稅改革所面對(duì)的困難的復(fù)雜局面，不會(huì)因決策部門的改變而減輕。想要制定出適用全國(guó)的房地產(chǎn)稅法，由于地方差異性，風(fēng)險(xiǎn)依然很高。在這種情況下，由立法部門來(lái)主導(dǎo)，適當(dāng)適時(shí)地?cái)U(kuò)大試點(diǎn)，實(shí)施符合各個(gè)地方多樣化的試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后，將有代表性的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)加以甄選，從而取得一個(gè)可復(fù)制、可推廣的稅制模式，不失為一個(gè)合理的辦法。

第三，試點(diǎn)方式要求在地方進(jìn)行的稅制改革需要在中央的統(tǒng)籌規(guī)劃下進(jìn)行，遵循法律法規(guī)的程序進(jìn)行?？紤]以往經(jīng)驗(yàn)，地方稅制改革的試點(diǎn)應(yīng)由省級(jí)人大主持開(kāi)展比較合適。試點(diǎn)進(jìn)行的程序設(shè)置由幾方面組成：一是由全國(guó)人大及其常委會(huì)確定需要進(jìn)行的稅制改革試點(diǎn)的范圍和內(nèi)容，并搭配相關(guān)激勵(lì)和補(bǔ)償?shù)拇胧?，鼓?lì)各個(gè)地方主動(dòng)向上級(jí)提出試點(diǎn)的申請(qǐng)。二是地方的相關(guān)部門可以主動(dòng)向所屬省級(jí)地方人大及其常委會(huì)提出試點(diǎn)的請(qǐng)求，由省級(jí)人大及其常委會(huì)討論及審議其可行性，然后向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出申請(qǐng)。三是全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)地方申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)行為進(jìn)行審核，通過(guò)考慮選點(diǎn)的代表性和科學(xué)性，決定是否予以批準(zhǔn)。而一但審核得到批準(zhǔn)后，由全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)省級(jí)地方人大及其常委會(huì)進(jìn)行試點(diǎn)，授權(quán)內(nèi)容必須符合《立法法》的要求。四是省級(jí)人大及其常委會(huì)來(lái)制定試點(diǎn)在地方的法規(guī)，由各地方政府部門負(fù)責(zé)配合實(shí)施，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)備。

3 結(jié) 論

總而言之，在全國(guó)范圍內(nèi)的稅法改革大局之中，稅法自身體制的改革已經(jīng)不僅是財(cái)稅部門的單獨(dú)革命，稅務(wù)問(wèn)題也不僅是一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，同時(shí)它涉及文化、政治以及社會(huì)的各個(gè)方面。稅法改革能否成功，很重要的因素在于所采取的方式方法是否設(shè)置得合理，是否符合社會(huì)大眾的利益。經(jīng)過(guò)試點(diǎn)實(shí)踐，如何在采用試點(diǎn)達(dá)成稅制改革的成功，是值得思考和研究的方向。稅務(wù)機(jī)關(guān)需要社會(huì)各個(gè)階層通力合作，合力推行稅制改革的試點(diǎn)方式，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)公平價(jià)值。

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