叢夢

總的來說，社會救助制度有三類政策目標(biāo)：滿足生存需求、基本需求和得體生活需求。從滿足生存需求到滿足得體的生活條件，社會救助標(biāo)準(zhǔn)在不斷提高。不同政策目標(biāo)之間甚至相似的政策目標(biāo)之間，不同國家制定標(biāo)準(zhǔn)所采取的具體方法也會不一致。低收入國家的社會救助制度通常著力滿足生存需求，而發(fā)達(dá)國家則往往把得體的生活標(biāo)準(zhǔn)列為政策目標(biāo)。

美國—最不像“窮人”的低保戶生活

美國人似乎不習(xí)慣“低保戶”這個詞，他們通常叫“窮人”，也就是生活在貧困線以下的人?？傊鹿苁恰暗捅簟边€是“窮人”，他們的含義大同小異，說的都是比較窮困的人。那么，對于這些“低保戶”都有哪些基本生活保障呢？概括起來，主要有以下幾點：

首先，衣食要有保障。解決美國窮人的最低生活保障問題，第一位的當(dāng)然是解決吃飯問題，保證不能餓死人。在美國，符合低收入標(biāo)準(zhǔn)的美國公民或永久居民（持綠卡者），可以向政府申請食品券（Food Stamps）。這種食品券就像一張不可透支的銀行卡，政府每月把錢打入卡里，持卡者只能在商店購買面包、水果、蔬菜、肉類、魚類、奶類等食品，而不能用于煙酒等其他生活用品的消費。

另外，美國的非政府組織（NGO）也比較發(fā)達(dá)，他們會為窮人提供幫助。比如，哥倫比亞市有一個專門為窮人提供免費食品的民間組織——“食物銀行（Food Bank）”，設(shè)有以教會為依托的點，便于窮人就近領(lǐng)取食品。在這些食品發(fā)放點里，除面包之外的其他食品都是按家庭人口限量供應(yīng)，每個家庭每月只能領(lǐng)取一次。面包則可以無限量領(lǐng)取，有了隨時可取的面包，至少可以保證餓不死人了。這些免費食品大部分是食品店或生產(chǎn)廠家捐獻(xiàn)的，也有個人送來的。那些即將過期的蔬菜、水果，在超市不好賣了，老板就會主動打電話給“食物銀行”，讓他們開車來拉走。美國一般的城鎮(zhèn)都有舊衣物捐贈中心，低收入者憑有關(guān)證件可以到那里免費領(lǐng)取。在一些低收入者食品供應(yīng)點外面，往往也有一個放著舊衣服的筐子，人們也可把舊衣服捐獻(xiàn)到這里，集中到一起，那些需要的窮人可以隨便拿。

其次，住宿要有保障。有相當(dāng)多的美國窮人沒有自己的房產(chǎn)，甚至有人無家可歸。為此，美國政府花巨資為這部分人提供廉租房。低收入者均可提出申請，一旦獲準(zhǔn)，不僅房租大大低于市價，而且只需繳納不超過家庭收入30%的租金，差額部分可憑住房券向政府兌取現(xiàn)金。有些窮人覺得租住在公寓樓不舒服，如果想自己買房子，也可以享受政府提供的各種購房優(yōu)惠，比如可申請抵押信貸證書，10年內(nèi)享受個人所得稅的抵免。凡有能力支付月供款，但無力支付首付款的美國家庭，均可申請低收入家庭特別資助，政府將為他們交首付款和辦理房屋過戶手續(xù)的有關(guān)費用。廉租房的申請往往需要一個過程，“排隊”是免不了的，不可能“立等可住”。

再次，醫(yī)療也要有保障。在美國，看病非常昂貴，住院一天的費用大約等于一個普通工人一個月的收入。但是，對于窮人來說，反而不用太擔(dān)心，因為他們可以向政府申請免費的醫(yī)療保險。即便沒有免費醫(yī)療保險，有急病也盡管上醫(yī)院看，醫(yī)院會先看病后再寄賬單。即便交不起高額的醫(yī)療費，還可以和醫(yī)院討價還價或申請緩交。

英國—典型福利國家型社會救助

過去，英國失業(yè)人口平均每周可領(lǐng)到65英鎊（約合650元人民幣）的補(bǔ)貼。英國還曾經(jīng)出臺強(qiáng)制性勞動法案，要求失業(yè)人員從事“超級低薪資”的掃街、澆花等工作，以此督促他們積極尋找工作。不過，從目前英國社會救助的情況來看，并沒有公益勞動等勞動形式的出現(xiàn)。

英國屬于典型的福利國家型社會救助，早在1601年的《濟(jì)貧法》中，英國就將社會救助作為一項公民權(quán)利保留至今，現(xiàn)在稱其為貧困收入支持，其中包含低收入家庭救助、老齡救助、兒童救助、殘疾救助、失業(yè)救助以及免費疾病救助等，這些項目帶有很強(qiáng)的福利性。英國對社會的救助資金基本上由政府通過稅收來承擔(dān)，不采取個人集資形式。

之后的《補(bǔ)充救助法》規(guī)定，凡是16歲以上的英國公民收入來源不能滿足最低生活需要者，也可以申請社會救助。目前，英國將本國的相對貧困線設(shè)置為平均收入的60%，但由于目前社會保障的剛性增加，決定了社會保障支出的不斷增大，令英國財政部門不堪重負(fù)。近些年，英國調(diào)整社保政策，以緩解福利剛性給國家和社會帶來的壓力，但并沒有提到任何接受低保的英國公民需要付出公益勞動或其他勞動形式的情況。

作為最早出現(xiàn)資本主義原始積累的國家，英國的勞動法歷史悠久，且頗具特色。世界上最早的“勞動法規(guī)”是英王愛德華三世于1349年頒布的。但當(dāng)時的背景是以國家強(qiáng)制的方式迫使失去土地的農(nóng)民與早期的資本家建立雇傭關(guān)系，并且規(guī)定最低工時和最高工資，以便強(qiáng)化剝削?，F(xiàn)代英國實施的《勞動法》源于歐盟立法，但和歐洲其他國家有所不同。簡單而言，英國法律重視雇主與員工之間附帶法定權(quán)利的個人協(xié)議，而很多歐盟國家在雇傭關(guān)系上，是由行業(yè)集體協(xié)議來調(diào)整的。

目前，英國的工會生存壓力很大，對于法國人抗議勞動法改革的關(guān)注和同情相對不多。英國輿論認(rèn)為，勞動法改革應(yīng)幫助企業(yè)形成健康的企業(yè)文化，同時解決因年齡、性別等問題帶來的勞動歧視現(xiàn)象。來自倫敦Addleshaw Goddard律師事務(wù)所的律師派克表示，企業(yè)都希望勞動法改革能對自己有利。而改革不光是針對普通的雇用者，也針對高管。派克舉例說：“‘董事會需要注入新鮮血液的話你已經(jīng)聽了多少次了？但如果一家公司想開除一名表現(xiàn)不佳的企業(yè)高管，該高管就會用年齡歧視等借口對公司進(jìn)行回?fù)?，最終撈到一筆豐厚的解雇金?！?他說，這樣的例子在歐洲企業(yè)時有耳聞，而它帶來的就是貪婪，導(dǎo)致懶惰思想在社會各勞動階層蔓延。

英國近年來也對《勞動法》有所調(diào)整。2011年，英國政府出臺一項新決定——工作表現(xiàn)不佳的“懶雇員”將失去以“不公平解雇”名義狀告雇主的權(quán)利。在政府看來，如果要振興英國的經(jīng)濟(jì)，就必須允許雇主裁減混日子的雇員，只有改革才能使雇主雇用更有能力的人，從而提高公司效率和競爭力。英國商會一名負(fù)責(zé)人說，雇主經(jīng)營一家企業(yè)，總想雇用最能干的人，但現(xiàn)實往往與此相反。2012年，英國為進(jìn)一步推動社會從業(yè)者積極工作，避免雇用容易解雇難，同時實現(xiàn)良性競爭的目的，再次推出新勞動法規(guī)，雇用少于10名員工的英國雇主，可以通過簡單及低成本的方式解雇表現(xiàn)不佳的員工。

德國—哈爾茨第四階段就業(yè)改革方案

德國有一個非常著名的社會救助方案“哈爾茨四”，全稱是哈爾茨第四階段就業(yè)改革方案，由前總理施羅德制定推出，該方案很大程度上減輕了德國龐大的社會福利開支負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)了德國在世界上的競爭力。“哈爾茨四”方案的最大亮點就是領(lǐng)取救濟(jì)金的人，不再是閑在家里。而這一方案的推行大大降低了德國的失業(yè)率。所謂的“哈爾茨四”方案，就是把以前的純社會救濟(jì)與失業(yè)金等進(jìn)行整合，主要針對長期失業(yè)者。一個最大亮點就是領(lǐng)取救濟(jì)金的人不再閑在家里，而是必須服從福利部門和勞動部門給予的工作，通常情況下都是一些零工，不一定與自己專業(yè)或原有職業(yè)相關(guān)。比如你原來是個工程師，現(xiàn)在安排你去送報紙或做清掃工作，你也必須得去。

也就是說，領(lǐng)取救濟(jì)金的人有接受德國勞動局安排的工作或職業(yè)培訓(xùn)的義務(wù)，如果沒有充足理由拒絕的話，將面臨減少救濟(jì)金的處罰。第一次拒絕減少30%，第二次60%，第三次救濟(jì)金就會全部被取消。此外，根據(jù)個人狀況，如有無家庭和子女等，還可以領(lǐng)取住房、育兒教育等其他方面的補(bǔ)助。“哈爾茨四”的推行大大降低了德國失業(yè)率，使很多待在家里等工作的人不得不接受相關(guān)部門指派的工作，不管你喜歡與否。

法國2016年一季度失業(yè)率為9.9%，接近歐元區(qū)國家10.2%的平均失業(yè)率。從數(shù)據(jù)看，德國無疑是歐洲再就業(yè)的典范。歐盟統(tǒng)計局的最新統(tǒng)計顯示，德國2016年一季度失業(yè)率僅為4.2%，為歐元區(qū)最低。德國《焦點》周刊說，德國用十幾年的勞動法改革鑄就“就業(yè)奇跡”。

本世紀(jì)初，德國失業(yè)率曾高達(dá)13%，被稱為“歐洲病夫”。時任總理施羅德2002年委托大眾汽車董事哈爾茨進(jìn)行勞動法和福利系統(tǒng)改革。2003年3月，德國公布顯示改革方向的“2010議程”，開始推動被稱為“哈爾茨改革”的一系列改革。比如設(shè)立介紹工作的人才服務(wù)機(jī)構(gòu)，幫助中老年獲得最低限度的工作。目前，德國有近800萬人進(jìn)行“迷你工作”。51歲的勞拉在法蘭克福一家外貿(mào)企業(yè)擔(dān)任會計助理。她每周僅上3個半天班，可根據(jù)自己的情況調(diào)整時間。每月，她獲得的工資上限為450歐元。而對于那些長期領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金的人，德國要求他們做“每小時工資1歐元的工作”，即收入很少的公益性工作。如去公園修剪樹枝，在社區(qū)活動中心的車間里干活，在老人院給高齡老人讀小說等。

根據(jù)規(guī)定，失業(yè)人員在第一年可以獲得基本工資。此后，只能獲得基本生活費，最多每月380歐元左右。而且，失業(yè)者必須接受勞工局安排的職業(yè)培訓(xùn)，無正當(dāng)理由拒絕者會被處罰。直接削減失業(yè)救濟(jì)金讓很多人叫苦不迭，但改革的主角施羅德說，德國人“沒有懶惰的權(quán)利”。據(jù)德國柏林經(jīng)濟(jì)學(xué)者里德爾介紹，德國政府2004年與企業(yè)、工會簽訂協(xié)議，要求公司每擁有15名工人，必須招收1名學(xué)徒，“這是德國2002年開始的勞動法及福利系統(tǒng)改革的一部分”。目前德國約有160萬名學(xué)徒在接受“雙軌制”培訓(xùn)。

德國勞動法的改革還誕生出勞動時間儲蓄制度。按規(guī)定，德國企業(yè)可以不必為員工規(guī)定時間外的勞動支付高于時薪的加班費，而是像銀行賬戶一樣把這些工作時間儲蓄起來，未來可以用來休長假等。奧迪的一名企業(yè)主管表示：“這樣的好處在于，企業(yè)在繁榮時，不用支付更多的資金；在處于危機(jī)時，又可以延緩裁員，直到經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。”“2002年勞動法改革開始，德國還有500萬人領(lǐng)取長期失業(yè)金，現(xiàn)在只有100萬左右?！钡聡?jīng)濟(jì)學(xué)者里德爾認(rèn)為，勞動法改革讓福利被大幅削減，迫使人們接受低薪工作，創(chuàng)造“就業(yè)奇跡”。不過，德國勞動法改革也引起部分民眾的不滿。德國社會政治學(xué)者哈森表示，就業(yè)是促進(jìn)了，但德國的貧富差距也更大了。甚至有人把這場改革稱為“制造貧窮”的改革。施羅德領(lǐng)導(dǎo)的社民黨為此失去大批民眾的支持。