摘 要：推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵是建設(shè)現(xiàn)代治理型政府。行政問責(zé)制是我國政治民主化建設(shè)與法治文明建設(shè)進(jìn)程中重要的制度實踐和創(chuàng)新，對建設(shè)治理型政府具有重要作用。但目前我國行政問責(zé)制仍處于發(fā)展的初期階段，在主體、客體、程序等方面還存在一些問題。對此，需要通過健全責(zé)任體系、推進(jìn)程序規(guī)范化建設(shè)、健全責(zé)任追究機制以及建立問責(zé)失范救濟機制等舉措走出目前的困境，從而實現(xiàn)治理型政府建設(shè)的目標(biāo)。

關(guān) 鍵 詞：治理型政府；行政問責(zé)制；責(zé)任追究機制；問責(zé)失范救濟機制

中圖分類號：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）02-0009-08

行政體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容。隨著改革開放進(jìn)入攻堅期與深水區(qū)，傳統(tǒng)社會與農(nóng)業(yè)社會不斷向現(xiàn)代社會與工業(yè)社會轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)與現(xiàn)代、人文與科技之間的矛盾以及由于行政體制改革帶來的各種利益沖突不斷凸顯，這些都對治理型政府建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)，尤其是要求政府增強服務(wù)意識、責(zé)任意識與法治意識，提升公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的質(zhì)量，其核心是要推進(jìn)“統(tǒng)治”型政府、“管理”型政府向“治理”型（服務(wù)型）政府的轉(zhuǎn)變。2013年11月30日，著名學(xué)者俞可平在“推進(jìn)國家治理與社會治理現(xiàn)代化”研討會上對統(tǒng)治和治理作了較為系統(tǒng)的比較。他認(rèn)為，政府統(tǒng)治和政府治理主要存在以下幾個層面的不同，即權(quán)威的主體不同、權(quán)威的性質(zhì)不同、權(quán)威的來源不同、權(quán)力的運行向度不同、作用的范圍及目標(biāo)不同。[1]當(dāng)前，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已成為世界各國共同面臨的時代課題，我國作為后發(fā)外生型現(xiàn)代化國家，也面臨一個較為突出的時代課題，即實現(xiàn)政府統(tǒng)治向政府治理的轉(zhuǎn)變，尤其是在轉(zhuǎn)變過程中要加強治理型政府建設(shè)，強化政府治理責(zé)任。作為一種制度創(chuàng)新，行政問責(zé)制與治理型政府建設(shè)具有內(nèi)在契合性，它強調(diào)政府的法治性、服務(wù)性、責(zé)任性，尤其是強調(diào)多元主體的協(xié)商共治，對推進(jìn)治理型政府建設(shè)具有重大意義。在全面深化改革的新形勢下，以行政問責(zé)制為契機和平臺，加快治理型政府建設(shè)的進(jìn)程，能夠有效提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，從而化解現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中積累的諸多矛盾，實現(xiàn)“善治”發(fā)展目標(biāo)。

一、行政問責(zé)制對治理型

政府建設(shè)的意義

行政問責(zé)制是一種對政府負(fù)責(zé)人、政府工作部門以及下級政府主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。綜觀理論界與學(xué)術(shù)界的觀點，可以將行政問責(zé)制作如下定義：它是指在法定程序和范圍內(nèi)對政府責(zé)任人或者部門主要行政主體由于不履行職責(zé)、違法行使職權(quán)或者產(chǎn)生過失行為等進(jìn)行責(zé)任監(jiān)督與責(zé)任追究的制度范疇。在現(xiàn)實生活中，對上述行為進(jìn)行問責(zé)，往往是因為行政主體的這些行為造成了嚴(yán)重的社會影響，例如行政秩序混亂以致受到公眾質(zhì)疑，行政效率低下以致間接或者直接損害了相對人的合法權(quán)益，等等。行政問責(zé)制作為一種具有懲戒性的制度舉措，在一定程度上對權(quán)力的監(jiān)督與制約具有積極作用。把握行政問責(zé)制至少要從五個層面的內(nèi)涵著手：一是主體要素，涉及行政問責(zé)的主體是誰，或者說是由誰發(fā)起問責(zé)、承擔(dān)問責(zé)事宜；二是客體要素，涉及問責(zé)的對象或者“問誰的責(zé)”，它與主體要素直接相對；三是問責(zé)內(nèi)容范圍，涉及的是“問什么責(zé)”，即追究行政主體的何種行政責(zé)任；四是問責(zé)手段、途徑和方式，涉及的是“如何進(jìn)行問責(zé)”，即程序方法；五是行政問責(zé)責(zé)任體系建設(shè)，是承擔(dān)何種行政責(zé)任的法定依據(jù)，涉及的是“負(fù)什么責(zé)任”。從這五個層面的內(nèi)涵不難看出，行政問責(zé)的主要目標(biāo)在于提升政府行政效率與治理效能，是行政體制改革的一個重要領(lǐng)域。隨著統(tǒng)治型政府、管理型政府向治理型政府轉(zhuǎn)型，立足于行政問責(zé)制這五個內(nèi)涵方面的建設(shè)，能夠有效發(fā)揮行政問責(zé)制在治理型政府建設(shè)中的重大作用。

追根溯源，我國行政問責(zé)制的建立開始于2003年5月發(fā)布的《公共衛(wèi)生突發(fā)條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》第一次明確規(guī)定了處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的組織領(lǐng)導(dǎo)、遵循的原則以及制度措施，明確了各級政府及相關(guān)部門在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)以及違法違紀(jì)行為的法律后果。[2]隨著經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展中各種矛盾與沖突不斷加劇，近年來行政問責(zé)制在建設(shè)上逐步走向規(guī)范化。2008年，黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確要求：加快推行政府績效管理和行政問責(zé)制度，尤其是要健全以行政首長為重點的行政問責(zé)制度，明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，加大責(zé)任追究力度，提高政府執(zhí)行力和公信力。[3]2009年，黨中央又出臺了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，第一次將問責(zé)制度納入到黨的紀(jì)律條例范疇之中，擴大了行政問責(zé)適用領(lǐng)域，明確規(guī)定一旦在行政過程中出了問題，不但要對行政負(fù)責(zé)人進(jìn)行問責(zé)，而且要對黨委負(fù)責(zé)人進(jìn)行問責(zé)。2010年的政府工作報告再次強調(diào)：強化行政問責(zé)，對失職瀆職、不作為和亂作為的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。[4]黨的十八屆三中全會要求：嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實，確保權(quán)責(zé)一致，[5]強調(diào)了行政責(zé)任與責(zé)任追究的統(tǒng)一性。強化行政問責(zé)制，凸顯了行政問責(zé)制對行政體制改革的重要性，對當(dāng)前治理型政府建設(shè)意義重大。

（一）強化現(xiàn)代政府的責(zé)任意識

治理型政府首先是責(zé)任型政府，必然要求其對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。“人民主權(quán)”思想或者“主權(quán)在民”理論是行政問責(zé)制提出與建立的基本理論依據(jù)。人民是國家權(quán)力的主人，是權(quán)力的所有者。在政治實踐中，人民與政府間的關(guān)系即是一種委托——代理關(guān)系，政府機構(gòu)及其工作人員必須對人民負(fù)責(zé)。但是，在自上而下的官僚制下，作為行使人民賦予權(quán)力的某些政府機構(gòu)往往表現(xiàn)出一種不受約束的特性，進(jìn)而不顧及或者較少顧及公眾訴求而“自我行事”。因此，如果缺乏一套健全有效的行政問責(zé)制度體系及運行機制，政府向人民負(fù)責(zé)就容易成為空話，尤其是政府機構(gòu)及其工作人員的失職行為和過錯行為就得不到有效的遏制，進(jìn)而不利于治理型政府建設(shè)。如果沒有對政府失責(zé)的懲戒，就不可能有對政府履行責(zé)任的保障。[6]2003年，包括原衛(wèi)生部長、北京市長在內(nèi)，全國有近千名官員因防治“非典”工作不力被追究責(zé)任。2004年，又先后處理了“開縣井噴”案、“密云燈會人員傷亡”案、吉林“東百商廈特大火災(zāi)”案、江蘇“鐵本”案、“阜陽劣質(zhì)奶粉”案和“嘉禾違法拆遷”案的有關(guān)人員。[7]在實施行政問責(zé)制的過程中，許多政府官員的行為都被納入行政問責(zé)的法定程序之中，他們或者因為違反法律，或者因為失職、瀆職而被追究責(zé)任。因此，實施行政問責(zé)制，有利于進(jìn)一步強化政府的責(zé)任意識，是建立廉潔、高效、責(zé)任政府的重要保障。

（二）增強現(xiàn)代政府的透明度

行政公開透明是政府應(yīng)具備的基本特征，具體看來，治理型政府作為民主化政府，不論是推進(jìn)多元共治，還是推進(jìn)公眾廣泛參與，其前提條件都是將傳統(tǒng)政府體制下的主導(dǎo)性、內(nèi)在封閉性行為轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代政府體制下的引導(dǎo)性、外在開放性行為，積極面對社會訴求，都是一項重要的行政體制改革。在現(xiàn)代社會，要求政府政務(wù)公開與透明是公眾的一項重要權(quán)利，因而必須采取相應(yīng)的措施予以保障。從一定程度上說，行政問責(zé)制的實施是對建立“透明性政府”的積極回應(yīng)，能夠助推政務(wù)公開，強化政府的責(zé)任意識，尤其是體現(xiàn)了政府權(quán)力在陽光下運行的內(nèi)在本質(zhì)。權(quán)力要在法律制度的范圍內(nèi)運行，接受公眾的監(jiān)督，其直接的表現(xiàn)就是通過行政問責(zé)制度保障公眾的知情權(quán)與參與權(quán)。對社會和公眾而言，行政問責(zé)是公眾對政府機構(gòu)及其工作人員行使公共權(quán)力進(jìn)行民主監(jiān)督的制度安排，它不僅保證了公眾監(jiān)督政府行為的制度化和規(guī)范化，提高了公眾監(jiān)督政府的積極性，還能夠促使公眾進(jìn)一步要求政府公開行政信息，遏制政府行為的暗箱操作，提高政府的透明度。[8]在行政問責(zé)程序啟動實施過程中，對于一些行政失范行為，包括違法、違規(guī)以及行政過失等，通過對問責(zé)主體公開調(diào)查、合法取證、公正審理等步驟程序，追究問責(zé)主體的責(zé)任，能夠發(fā)現(xiàn)權(quán)力行使中存在的各種問題，確保政府權(quán)力行使的合法性。

（三）增強現(xiàn)代政府的法治性

法治性是現(xiàn)代政府的重要特性，由統(tǒng)治型、管理型政府向治理型政府轉(zhuǎn)變，必然要求建設(shè)法治型政府，尤其是運用法治思維與法治方式治理國家與社會事務(wù)已成為行政體制改革的關(guān)鍵。權(quán)力具有天然的腐蝕性與擴張性，需要加強對權(quán)力的內(nèi)外部監(jiān)督和制衡。作為一項監(jiān)督機制，行政問責(zé)制是對政府行使權(quán)力的約束，它能夠有效推進(jìn)政府依憲、依法行政，是督促政府權(quán)力行使合法化、合理化以及規(guī)范化的有效途徑，更是當(dāng)前高壓反腐的一種重要而有效的制度。從理論與實踐看，行政問責(zé)制的建立以及對違法、違規(guī)行為的問責(zé)處理，強化了行政部門的法律意識和法律責(zé)任。如果政府權(quán)力行使超越了法律的界限，政府濫用權(quán)力、以權(quán)謀私，尤其是造成了重大的不良后果與影響，就必須追究相關(guān)負(fù)責(zé)人和主要責(zé)任人的責(zé)任并使其接受法律的懲罰。進(jìn)一步說，行政問責(zé)制是對政府依法行使人民賦予權(quán)力的約束，其目的在于通過多種途徑將政府權(quán)力限制在憲法與法律的范圍內(nèi)，以避免權(quán)力“任性”。行政問責(zé)制能夠使“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”成為可能，使政府法治建設(shè)的效率得到提高。黨的十八屆三中全會明確強調(diào)：建設(shè)法治中國，必須依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。[9]2014年，黨的十八屆四中全會又首次將“依法治國”作為全會的主題，頂層設(shè)計法治中國與法治社會，拉開了我國法治建設(shè)的帷幕。推進(jìn)法治中國建設(shè)，必須建立一套完備而強有力的助推機制，以確保法律的權(quán)威性；而行政問責(zé)制直指政府行為的合法性，能夠有效地推進(jìn)政府在憲法與法律范圍內(nèi)行使職權(quán)。此外，更為明顯的成效是：通過實施行政問責(zé)制，對違法違紀(jì)責(zé)任人、對過錯與過失責(zé)任主體的問責(zé)與追究，增強了政府的公信力。

（四）提高現(xiàn)代政府的服務(wù)效能和質(zhì)量

從性質(zhì)來看，服務(wù)型是建設(shè)治理型政府的重要目標(biāo)，建設(shè)治理型政府就是要打造一個服務(wù)型政府，即為公眾提供優(yōu)質(zhì)而高效的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的政府。 西方發(fā)達(dá)國家在這方面取得了很大的成就，主要表現(xiàn)是新公共管理運動以及新公共服務(wù)運動，二者都強調(diào)提高政府效能與服務(wù)水平。其中，美國學(xué)者羅伯特B·登·哈特夫婦在著作《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》中系統(tǒng)論述了政府的重要職能在于為社會提供更多更好的服務(wù)，政府的核心職能是服務(wù)，而非劃槳與掌舵。遵循這一目標(biāo)原則，必須對政府機構(gòu)及其工作人員的行政行為進(jìn)行相應(yīng)的約束，而這一約束的直接體現(xiàn)就是實施行政問責(zé)制，即對行政不自覺、行政亂作為、行政不作為以及懶政怠政等行為進(jìn)行問責(zé)，以增強政府服務(wù)意識，提高服務(wù)水平。從政府效度上看，建設(shè)治理型政府，能夠促使政府績效評估發(fā)生重要變化，使績效評估更加切合民情，符合民意，更加強調(diào)行政結(jié)果。對行政結(jié)果進(jìn)行問責(zé)即“結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)”，是行政問責(zé)制在建設(shè)治理型政府中的具體運用。目前，“結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)”的轉(zhuǎn)變趨勢不僅出現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家，而且在一些發(fā)展中國家如巴西、墨西哥、馬來西亞等國家也正在上演。[10]“結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)”是對政府績效評估的進(jìn)一步改革與發(fā)展，對我國當(dāng)前行政問責(zé)制的實施具有借鑒意義，尤其是有利于消除政府政績上的GDP主義色彩，減少政府外部不經(jīng)濟行為。不僅如此，以結(jié)果為導(dǎo)向的行政問責(zé)制還是對求真務(wù)實作風(fēng)的倡導(dǎo)，是對官員無功就是過與無為即無位的警醒。即問責(zé)應(yīng)該從追究安全責(zé)任事故向追究崗位平庸推進(jìn)，從追究“有過”官員向追究“無為”官員轉(zhuǎn)變。[11]因此，從現(xiàn)實來看，實施行政問責(zé)制，能夠有效提高政府服務(wù)能力和水平，其已成為建設(shè)治理型政府的重要組成部分。

二、推進(jìn)行政問責(zé)制過程中存在的問題

（一）問責(zé)主體困境——如何選擇和確定問責(zé)主體

問責(zé)主體是行政問責(zé)的主要實施者，是啟動程序、選擇方式、決定責(zé)任追究的組織以及個人。問責(zé)主體是行政問責(zé)的核心內(nèi)容，要避免問責(zé)主體與被問責(zé)對象之間因直接或者間接的利益交叉而影響行政問責(zé)的效果。因此，如何確定問責(zé)主體至關(guān)重要。在此方面，西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)過長期的民主、法治積淀，逐步確定了較為有效的問責(zé)主體，通常包含立法機關(guān)、專司監(jiān)督政府工作的監(jiān)管部門、政府主管部門以及社會監(jiān)督組織，如社團組織和媒體輿論等。與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國的行政問責(zé)主要集中在政府系統(tǒng)內(nèi)部，靠體制運作途徑實施，帶有很強的官僚主義色彩。不僅如此，依靠系統(tǒng)內(nèi)部運作途徑進(jìn)行問責(zé)也難以體現(xiàn)中立性、公正性，因為這是一種體制內(nèi)部利益相關(guān)者之間的政治行為，主觀性較大，難以體現(xiàn)法治精神和依法治理。而就立法機關(guān)、司法機關(guān)以及社會組織所發(fā)揮的作用而言，在主體間權(quán)力與地位失衡的情況下，其難以有效參與到行政問責(zé)過程中，更難以對問責(zé)過程及結(jié)果形成影響力，結(jié)果往往是因行政問責(zé)淪為單方面主體行為而喪失了法律效力，降低了問責(zé)效果。

（二）問責(zé)客體困境——如何確定問責(zé)對象或者事由

在問責(zé)客體與內(nèi)容上，因何被問責(zé)，需要得到進(jìn)一步規(guī)范和明確，以收到預(yù)期的問責(zé)效果。也就是說，哪些對象的行為需要被問責(zé)，必須作出明確的規(guī)定。通?？磥?，需要被問責(zé)的主要包括違法行政、濫用職權(quán)、違反程序、決策失誤，執(zhí)行不力、效能低下，管理不善、用人失察，防范不力、處置失當(dāng)，泄露機密、違反紀(jì)律等情形。[12]這就是說，行政問責(zé)應(yīng)該包括諸多的對象和行為，而不是僅僅局限于某些主體的行為和事件。但在實際生活中則恰恰相反，行政問責(zé)往往局限于一些受到高層重視并產(chǎn)生不良社會后果的事件，如重大安全生產(chǎn)事件、公共安全事件，而未將一些因決策失誤、用人不當(dāng)?shù)仍斐刹涣忌鐣绊懙男姓袨榧{入問責(zé)范圍。不僅如此，一些法律法規(guī)也只將行政問責(zé)的對象限定為掌握重大權(quán)力的行政首長，其他行政人員的違法違紀(jì)行為則很少被納入問責(zé)范圍，嚴(yán)重影響了法律的權(quán)威。

（三）問責(zé)程序困境——如何使問責(zé)過程更加符合法律規(guī)定

問責(zé)程序困境主要是指行政問責(zé)在實施方面存在一些不合程序規(guī)定的情形，也沒有形成一套較為完備的程序性法律規(guī)定，以致于在啟動問責(zé)、受理問責(zé)、立案調(diào)查以及執(zhí)行和申訴方面因法制性不強而帶有濃厚的“人治”色彩。一方面，不利于行政問責(zé)制的實施和推進(jìn)；另一方面，也不利于行政問責(zé)制發(fā)揮作用。從目前我國行政問責(zé)制的推行與實踐看，⑴在啟動程序方面，有權(quán)啟動問責(zé)程序的主要局限于政府機關(guān)，由人大權(quán)力機關(guān)或者社會公眾啟動的很少；⑵在問責(zé)匯報對象的確定方面，責(zé)任人向何主體、何部門進(jìn)行匯報尚不清楚，是向單個領(lǐng)導(dǎo)報告，還是需要向上級領(lǐng)導(dǎo)班子匯報或者說是否要在更大范圍內(nèi)公布，在程序上都需要進(jìn)一步完善，否則容易流于形式；⑶在問責(zé)調(diào)查與核實方面，通行的做法是讓紀(jì)檢、監(jiān)察和審計機關(guān)來執(zhí)行，而代表人民行使權(quán)力的人大機關(guān)在其中發(fā)揮的作用并不明顯；⑷在責(zé)任人責(zé)任認(rèn)定方面表現(xiàn)出較大的隨意性，缺乏法律意義上的嚴(yán)格規(guī)范，面對不同的情況如何確定責(zé)任以及接受何種懲罰，需要有法律與制度方面的明確規(guī)定。[13]為此，要進(jìn)一步提升法治化水平，將法治精神貫徹到行政問責(zé)的整個過程中，增強運用法治思維和法治方式執(zhí)政、行政的能力。

（四）責(zé)任追究困境——如何確定和追究當(dāng)事人的責(zé)任

在現(xiàn)實生活中，由于問責(zé)責(zé)任的確定與追究涉及當(dāng)事人的切身利益，加之受政治關(guān)系或者其它因素的影響，在確定被問責(zé)人承擔(dān)何種責(zé)任以及接受何種處罰時容易產(chǎn)生一些不良的后果，如定責(zé)不當(dāng)、懲處不嚴(yán)等。從責(zé)任類型看，被問責(zé)人所涉及的責(zé)任主要包括政治性責(zé)任，如破壞黨群關(guān)系、損害人民利益等；法律性責(zé)任，如違反我國《憲法》和法律；行政責(zé)任，如違反行政紀(jì)律、規(guī)章制度；道德責(zé)任，如違反道德準(zhǔn)則與倫理規(guī)范，等等。然而，在行政問責(zé)實踐中，關(guān)于如何有效定責(zé)、追責(zé)尚未形成一套普遍、公開、細(xì)致的標(biāo)準(zhǔn)與具體的規(guī)定，以致于在責(zé)任定性與確定上存在較大的空間，主觀隨意性較大。具體看來，對于責(zé)任人承擔(dān)何種責(zé)任存在一些嚴(yán)重的避重就輕現(xiàn)象，不僅如此，在直接責(zé)任與間接責(zé)任以及領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與執(zhí)行責(zé)任的認(rèn)定方面也缺少具體的操作標(biāo)準(zhǔn)，使得一些行政主體的責(zé)任追究流于形式。

（五）問責(zé)救濟困境——如何維護當(dāng)事人的權(quán)利

問責(zé)救濟困境主要是指在行政問責(zé)中如何保障被問責(zé)主體的合法權(quán)利，以及在被問責(zé)主體后續(xù)成長與晉升的權(quán)益如何把握上出現(xiàn)了一些問題。一般看來，行政主體受到問責(zé)，表明其在本職崗位沒有做好本職工作，或者其行為能力與所擔(dān)任工作存在差距，再或者是其出于對所產(chǎn)生后果的一種責(zé)任擔(dān)當(dāng)。但不論是何種情況，都應(yīng)該在被問責(zé)主體的權(quán)益保障方面制定相應(yīng)的法律規(guī)范與規(guī)章制度，以明晰權(quán)利與義務(wù)，而不能依靠主觀臆斷或者帶有偏見而忽視其權(quán)利訴求。體現(xiàn)在實踐中，對于一些被問責(zé)主體的職業(yè)發(fā)展前景，如受到降職、降級、職務(wù)調(diào)整等處分后能否重新被啟用等缺乏明確的規(guī)定。此外，如何規(guī)范問責(zé)行為、問責(zé)過程，確保問責(zé)的正當(dāng)性、有效性，杜絕腐敗現(xiàn)象，實現(xiàn)依法問責(zé)，尤其是對于問責(zé)失范產(chǎn)生的不良后果如何進(jìn)行有效補救，尚未出臺規(guī)范的救濟辦法。作為一種糾偏機制，問責(zé)失范救濟機制的缺失顯然與行政問責(zé)制建立的初衷相違背，不利于推進(jìn)政治文明以及生態(tài)政治建設(shè)。

三、治理型政府建設(shè)中推進(jìn)

行政問責(zé)制的路徑

在新常態(tài)下，打造一個高能效、高責(zé)任感的治理型政府， 需要解決行政問責(zé)制實施過程中存在的諸多問題。在此過程中，要通過建立健全責(zé)任體系、規(guī)范程序建設(shè)、完善責(zé)任追究機制以及建立問責(zé)失范救濟機制，推進(jìn)行政問責(zé)制的實施，進(jìn)而實現(xiàn)治理型政府建設(shè)的目標(biāo)。

（一）建立健全行政問責(zé)主體結(jié)構(gòu)及責(zé)任體系，不斷提升政府的責(zé)任意識

作為監(jiān)督政府有效運行的行政問責(zé)制，主要包括以下內(nèi)容：由權(quán)力機關(guān)進(jìn)行責(zé)任追究，即人大監(jiān)督；由權(quán)屬關(guān)系而產(chǎn)生的內(nèi)部問責(zé)，其主要是由上級機關(guān)對被問責(zé)主體進(jìn)行責(zé)任追究；行政系統(tǒng)內(nèi)部由專門機構(gòu)作出問責(zé)，如監(jiān)察審計機關(guān)對相應(yīng)責(zé)任主體開展的問責(zé)；行政系統(tǒng)外部對責(zé)任主體進(jìn)行監(jiān)督，如司法監(jiān)督、社會監(jiān)督以及輿論監(jiān)督等。由此建立健全行政問責(zé)主體結(jié)構(gòu)及責(zé)任體系。一要推進(jìn)體系外行政問責(zé)，不斷健全民主問責(zé)機制。這是對當(dāng)前同體問責(zé)即行政體系內(nèi)部對相應(yīng)責(zé)任主體問責(zé)的有效補充。在實踐中，由行政系統(tǒng)實施同體問責(zé)不僅會影響問責(zé)成效，而且在“潛規(guī)則”的影響下也會影響行政問責(zé)制的實施。越來越多的經(jīng)驗表明，“異體問責(zé)”在實踐中發(fā)揮著巨大的作用，其能夠切實有效地推進(jìn)行政問責(zé)制的實施。進(jìn)一步說，實施異體問責(zé)，就是要擴大行政問責(zé)主體的范圍，發(fā)揮各級人大、司法機關(guān)、各民主黨派及媒體對政府部門問責(zé)的作用。二要進(jìn)一步擴大行政問責(zé)的范圍，建立一套問責(zé)責(zé)任追蹤機制。在這一點上，治理型政府突出強調(diào)治理責(zé)任與效果，對責(zé)任人的“責(zé)”要認(rèn)真核查、分析，在問責(zé)程序上不僅要審查、落實行政責(zé)任，也要審查落實政治責(zé)任、法律責(zé)任以及道德責(zé)任。在各種責(zé)任的確定與追究方面，要體現(xiàn)客觀、公正、實事求是的原則，不能避重就輕，為責(zé)任人開脫罪責(zé)。反過來，在問責(zé)中對一些責(zé)任主體因行政過失行為造成的損失也要理性對待，公正處理，切不可“一棒子打死”。

（二）健全行政問責(zé)運行程序，以程序化和常態(tài)化監(jiān)督政府權(quán)責(zé)行為

問責(zé)程序的規(guī)范化是行政問責(zé)遵守法治精神，沿著法治軌道運行，避免陷入“人治”困境的重要保障。因此，在制度方面，要完善行政問責(zé)的各類程序，包括提案、立案、調(diào)查、申辯、審議、決定、復(fù)議以及申訴等，進(jìn)而實現(xiàn)行政問責(zé)制度化、規(guī)范化、程序化的目標(biāo)。這不僅要用規(guī)范的程序?qū)⑿姓栘?zé)制納入法治化軌道，促進(jìn)其健康有序發(fā)展，而且要用規(guī)范的程序來保證行政問責(zé)制的合理性與正當(dāng)性，在程序性問責(zé)中保障每個人不論身份地位，在責(zé)任面前人人平等。此外，還要用規(guī)范化的程序來提升行政問責(zé)制的公開性和透明度，讓問責(zé)在陽光下運行，尤其是讓廣大公眾參與到問責(zé)過程中來，監(jiān)督政府的權(quán)責(zé)行為。

（三）健全責(zé)任追究機制，確保被問責(zé)主體有效承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任

治理型政府是責(zé)任型政府，為此，必須健全責(zé)任追究機制。責(zé)任追究機制既是治理型政府建設(shè)的內(nèi)在要求，也是深化干部人事制度改革、推進(jìn)國家公務(wù)員制度改革的重大措施。具體看來，健全責(zé)任追究機制要把握以下幾個方面：⑴科學(xué)制定責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)，即秉持客觀公正、公眾信賴、定性準(zhǔn)確、定量合理的精神，確保責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確性、可行性及可操作性；⑵增強責(zé)任追究過程的透明度，即要有效回應(yīng)公眾呼聲，對公眾強烈要求被問責(zé)主體辭職的，不僅要做到信息公開、透明，而且要適時擴大公眾參與范圍，以增強問責(zé)成效；⑶完善相應(yīng)的法律追懲制度，制定并出臺《行政過錯責(zé)任追究條例》《道德責(zé)任規(guī)范》等法律制度。在問責(zé)過程中，追究被問責(zé)主體的相應(yīng)責(zé)任，必須靠相關(guān)的法律制度；⑷切實做好被問責(zé)主體的教育管理工作，不僅要對他們進(jìn)行批評、懲處，而且要對其進(jìn)行教育引導(dǎo)，增強其權(quán)責(zé)意識。

（四）建立行政問責(zé)失范救助機制，保障被問責(zé)主體權(quán)利義務(wù)對等

在我國，行政問責(zé)制還處在起步探索階段，在實施過程中可能會產(chǎn)生過錯和偏差，從而對被責(zé)任主體構(gòu)成權(quán)益損害。這就需要建立一套完備的行政問責(zé)失范救助機制，切實保障被問責(zé)主體在自身權(quán)益受到損害時可獲得申辯和申訴的權(quán)利。在實踐中，對于被問責(zé)主體或者部門提起的申辯與申訴，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時受理，不得進(jìn)行打擊報復(fù)。對于那些需要審查復(fù)核的，監(jiān)察管理部門必須在規(guī)定的期限內(nèi)提交審查復(fù)核報告，也可以另行組織調(diào)查組進(jìn)行復(fù)查，再提交復(fù)查報告。此外，如果被問責(zé)主體仍對問責(zé)處理決定不滿意或者不服，可以按照我國《公務(wù)員法》所規(guī)定的相應(yīng)程序進(jìn)行申訴，以此保障其合法權(quán)益。當(dāng)前，隨著我國法治化建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，健全行政問責(zé)失范救助機制是推進(jìn)行政問責(zé)制規(guī)范化、民主化、制度化的重要方式；反過來，通過建立行政問責(zé)失范救助機制，也能夠有效提升問責(zé)成效。

總之，行政問責(zé)制是民主政治與法治社會的內(nèi)在要求，對于建設(shè)治理型政府具有重要作用。2013年，黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大戰(zhàn)略決定，推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是其重要目標(biāo)。為保證這一目標(biāo)的實現(xiàn)，必須轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)“統(tǒng)管型”政府向“治理型”政府轉(zhuǎn)型。因此，在治理型政府建設(shè)中，要進(jìn)一步完善行政問責(zé)制，明確政府治理責(zé)任，不斷提升政府服務(wù)意識、責(zé)任意識、法治意識，進(jìn)而提高政府治理現(xiàn)代化水平。

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（責(zé)任編輯：高 靜）