管瑜珍

(浙江警察學(xué)院法律系，浙江 杭州 310053)

點(diǎn)源水污染物排污許可限值核定研究*

管瑜珍

(浙江警察學(xué)院法律系，浙江 杭州 310053)

中國現(xiàn)行的水污染物排污許可限值核定方法并不足以應(yīng)對復(fù)雜多變的環(huán)境問題?？紤]到具體國情，并借鑒其他國家行之有效的經(jīng)驗(yàn)，可分階段、分地區(qū)逐步明確并完善以技術(shù)為基礎(chǔ)和以水質(zhì)為基礎(chǔ)的排污許可限值核定制度，以實(shí)現(xiàn)“保護(hù)人體健康”的最終目標(biāo)。

排污許可 限值 技術(shù) 水質(zhì)

Abstract: Current standards of determining limits of point source water pollutant discharge permits could not resolve complex environmental problems effectively in China.In view of specific national conditions and effective experience from other countries,the system of technology-based pollutant discharge limits and water quality-based pollutant discharge limits should be established and improved gradually to realize the ultimate goal of “protecting human health” in staged and subregional manner.

Keywords: pollutant discharge permit; limits; technology; water quality

排污許可證制度是綜合性行政管理制度，許可限值的核定(即排污許可證核發(fā)者按照特定的基準(zhǔn)核定排污許可證上的許可排放濃度和排放量)是其中一項(xiàng)重要技術(shù)[1]。關(guān)于排污許可限值應(yīng)如何核定，2016年12月印發(fā)的《排污許可證管理暫行規(guī)定》第十條作了原則性規(guī)定：“核發(fā)機(jī)關(guān)根據(jù)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制指標(biāo)、環(huán)境影響評價(jià)文件及批復(fù)要求等，依法合理確定排放污染物種類、濃度及排放量。”2016年，對于首批啟動排污許可證管理制度的火電、造紙行業(yè)，環(huán)境保護(hù)部制定了相應(yīng)的排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范，對排污許可限值核定的標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、程序等作了細(xì)致的規(guī)定。

以上規(guī)范采用了依賴、整合現(xiàn)有制度的思路，以污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制指標(biāo)作為排污許可限值核定的基準(zhǔn)。這“有利于排污許可證制度順利與現(xiàn)有環(huán)境管理要求相銜接，從而以最小的制度改革成本推進(jìn)制度快速落地”，并有利于“實(shí)現(xiàn)企業(yè)間的公平”[2]。但是，當(dāng)前環(huán)境污染形勢仍然嚴(yán)峻，這一做法尚不足以解決復(fù)雜多變的環(huán)境問題。以污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為例，部分排放標(biāo)準(zhǔn)修訂仍滯后于社會發(fā)展，標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)基礎(chǔ)仍待完善?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第十六條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)?！背齾s這一原則性規(guī)范，應(yīng)如何綜合考慮國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)要求來制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，是否應(yīng)針對不同類型污染物、不同類型污染點(diǎn)源在不同區(qū)域作出不同要求，并未作出更細(xì)致、更明確的規(guī)定。同樣，以總量控制指標(biāo)作為核定排污許可限值基準(zhǔn)的科學(xué)合理性也值得商榷。目前我國污染物排放水平總體上超出了環(huán)境容量，現(xiàn)階段的環(huán)境管理手段中對污染物總量控制實(shí)際為減排前提下的階段性總量控制[3]。也就是說，我國目前環(huán)境管理中采用的總量控制指標(biāo)在很多地區(qū)實(shí)際為高于環(huán)境容量水平的數(shù)值。在地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)水平和人們環(huán)境保護(hù)需求均不平衡的背景下，是否應(yīng)將總量控制指標(biāo)作為全國通用的排污許可限值核定的基準(zhǔn)仍需進(jìn)一步論證。

綜上所述，從環(huán)境質(zhì)量改善需求出發(fā)，目前執(zhí)行的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制指標(biāo)都不足以作為核定排污許可限值的長期通用基準(zhǔn)。鑒于此，本研究將從歷史出發(fā)，探尋我國現(xiàn)階段設(shè)計(jì)排污許可限值核定制度時(shí)應(yīng)遵循的目標(biāo)定位及基本思路，并通過借鑒他國成熟的環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)，嘗試確立符合我國國情的排污許可限值核定的新基準(zhǔn)。

1 排污許可限值核定的目標(biāo)定位

不同的排污許可限值核定基準(zhǔn)旨在實(shí)現(xiàn)不同的制度目標(biāo)，并收獲不同實(shí)施效果。我國排污許可限值核定的目標(biāo)定位應(yīng)立足于排污許可制度在我國的實(shí)踐，總結(jié)我國在處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)問題上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并分析其他國家在此問題上的對策及其借鑒價(jià)值。

1987年，我國首先在水污染防治領(lǐng)域試點(diǎn)排污許可制度[4]。因?yàn)樵S可證制度“能夠發(fā)揮很好的作用”[5]，1989年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(修改草案)》第三十一條確認(rèn)了這一制度。但該草案遞交全國人大法律委員會審議時(shí)，排污許可證制度卻遭到工業(yè)等部門激烈反對，最終未被寫入修改后的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》。1996年，原國家環(huán)境保護(hù)局提出在修改《中華人民共和國水污染防治法》時(shí)，確立排污許可證制度。然而，這一建議再次遭到工業(yè)部門為首的多方反對[6]。進(jìn)入20世紀(jì)，我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，環(huán)境污染問題日趨嚴(yán)重，如何完善環(huán)境管理成了迫切需要解決的問題。2003年《中華人民共和國行政許可法》通過，為這一問題的解決提供了良好契機(jī)。隨著行政審批制度改革推進(jìn)，如何加強(qiáng)排污單位的事中事后監(jiān)管成為環(huán)境管理重心[7]。2008年審議通過的《中華人民共和國水污染防治法》規(guī)定：“國家實(shí)行排污許可制度。”2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》明確 “國家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度”，從環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)法的層面明確了排污許可制度的法律地位。由此可見，我國排污許可證制度實(shí)踐較早，但當(dāng)時(shí)在國家立法層面，存在經(jīng)濟(jì)利益本位化取向，部門利益尤其是經(jīng)濟(jì)部門對立法影響深遠(yuǎn)，因此，被認(rèn)為會阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的排污許可證制度的法律地位遲遲未獲得確認(rèn)。然而，需要注意的是，排污許可證制度雖已被立法確立，但隨著該制度的精細(xì)化設(shè)計(jì)與實(shí)踐，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的張力非但沒有消失，反而成為合理設(shè)計(jì)排污許可限值核定等核心環(huán)節(jié)并制約制度實(shí)踐效果的關(guān)鍵所在。

綜觀各國，在如何設(shè)定排污許可限值的核定基準(zhǔn)上，均存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的博弈。比如，日本也曾在工業(yè)界和衛(wèi)生界存在是否以“保護(hù)人體健康”為目的制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的爭議。最終妥協(xié)的結(jié)果是弱化了以“保護(hù)人體健康”為目的的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的直接執(zhí)行力，將其視為“政府施政目標(biāo)”；同時(shí)，采用以技術(shù)為基礎(chǔ)(綜合考慮企業(yè)經(jīng)濟(jì)成本與環(huán)境保護(hù)要求)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)來管制企業(yè)排污行為[8]。美國的排污許可限值核定也采用了類似的思路。以水污染防治為例，排污許可證對所有排放進(jìn)行規(guī)制，設(shè)定基于技術(shù)的排放限值，但是如果仍不能滿足水體污染防治的要求，就要設(shè)定更為嚴(yán)格的基于水質(zhì)的排放限值[9]。

從各國經(jīng)驗(yàn)來看，雖然在如何設(shè)定排污許可限值的目標(biāo)上存在著爭議，但也并非是非此即彼的選擇，而是巧妙地采用不同的制度去化解這一矛盾。這一思路也為我國確立排污許可限值核定基準(zhǔn)提供啟示。本研究認(rèn)為，建立有中國特色的排污許可限值核定制度的基準(zhǔn)，既要重視現(xiàn)有的制度成本，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)需求而以“污染物減排”為階段性目標(biāo)；又要認(rèn)識到環(huán)境的生態(tài)安全對人類可持續(xù)發(fā)展的重要性，而確立以“保護(hù)人體健康”為最終目標(biāo)。為此，現(xiàn)階段水污染物排污許可應(yīng)逐步將“以技術(shù)為基礎(chǔ)”的排污許可限值核定基準(zhǔn)來代替以往簡單的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)污染物減排；將“以質(zhì)量為基礎(chǔ)”的排污許可限值核定基準(zhǔn)來代替“總量控制目標(biāo)”，以實(shí)現(xiàn)水質(zhì)達(dá)標(biāo)。

2 我國水污染物排污許可限值核定的基準(zhǔn)重塑

2.1 以技術(shù)為基礎(chǔ)核定排污許可限值

以技術(shù)為基礎(chǔ)的排污許可限值核定，要求點(diǎn)源排放者以現(xiàn)行處理技術(shù)為基礎(chǔ)，對所排放污染物進(jìn)行最基本的處理；同時(shí)，允許排放者采用任何可用的控制技術(shù)來達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)[10]。這一核定方法以“企業(yè)的工藝與技術(shù)”為關(guān)注焦點(diǎn)，鼓勵(lì)采用更先進(jìn)的處理技術(shù)而能促進(jìn)企業(yè)技術(shù)革新。同時(shí)，其考慮“經(jīng)濟(jì)可達(dá)性以及污染削減收益對應(yīng)的成本增加等因素”[11]，而對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)作了理性的平衡。以技術(shù)為基礎(chǔ)的排污許可限值核定直觀、理性、易于操作，在環(huán)境管理中為各國所青睞。其中，美國《清潔水法》對該核定方法的規(guī)制最為周全[12]，主要通過現(xiàn)行最佳實(shí)用控制技術(shù)(BPT)、經(jīng)濟(jì)可達(dá)的最佳可行技術(shù)(BAT)、最佳常規(guī)污染物控制技術(shù)(BCT)、新源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)(NSPS)等構(gòu)成了美國的水污染物排污許可限值的技術(shù)基礎(chǔ)，旨在根據(jù)不同類型污染物、新舊點(diǎn)源等制定的不同嚴(yán)格程度、適用不同階段的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，既考慮了不同時(shí)期的環(huán)境保護(hù)要求，又考慮到企業(yè)的經(jīng)濟(jì)成本，科學(xué)又務(wù)實(shí)，在實(shí)踐中效果良好。這也為我國建立科學(xué)的排污許可限值核定基準(zhǔn)提供了借鑒。

當(dāng)前我國排污許可證制度尚在改革試點(diǎn)過程中，有關(guān)環(huán)境數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與管理技術(shù)仍在探索中建立，同時(shí)，我國行業(yè)種類眾多，對某個(gè)行業(yè)最適合的處理技術(shù)并不一定適用于其他行業(yè)，很難一蹴而就建立類似于美國排放限值指南的詳盡的技術(shù)支持文件。因此，可以效仿或承繼我國目前排污許可證制度改革思路，選擇重點(diǎn)行業(yè)先行試點(diǎn)，再逐漸在各行業(yè)推廣，最后建立覆蓋全國各行業(yè)的以技術(shù)為基礎(chǔ)的排污許可限值核定制度。以水污染防治領(lǐng)域的排污許可為例，具體可分以下幾步進(jìn)行：第一，環(huán)境保護(hù)部牽頭，在水污染問題最突出、環(huán)境管理技術(shù)積累最成熟的行業(yè)，比如造紙等行業(yè)試點(diǎn)，進(jìn)行環(huán)境評價(jià)數(shù)據(jù)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、在線監(jiān)測數(shù)據(jù)等相關(guān)數(shù)據(jù)的收集；選擇代表性企業(yè)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，以統(tǒng)計(jì)出該行業(yè)的平均以及最佳生產(chǎn)工藝與污水處理工藝水平。第二，根據(jù)收集的數(shù)據(jù)資料、行業(yè)的環(huán)境污染的實(shí)際情況，并考慮經(jīng)濟(jì)可行性等因素，由環(huán)境保護(hù)部制定該行業(yè)的排污許可限值核定指南，確定需納入監(jiān)測管理的污染物指標(biāo)，以及分不同時(shí)期、不同區(qū)域適用的排污許可限值核定基準(zhǔn)(比如BPT或BCT、BAT、NSPS等)，并根據(jù)這些基準(zhǔn)核定具體排放限值。第三，根據(jù)試點(diǎn)行業(yè)排污許可限值核定指南的執(zhí)行情況以及暴露的問題，完善該指南，并逐步在其他行業(yè)推廣。第四，在實(shí)踐成熟的基礎(chǔ)上，通過修改《中華人民共和國水污染防治法》等法律，確定排污許可限值核定的職權(quán)分配、方法與程序等；整合各行業(yè)的排污許可限值核定情況，制定覆蓋各行業(yè)的綜合性排污許可限值核定指南。環(huán)境保護(hù)部定期重審指南，并根據(jù)實(shí)踐需要修訂。

2.2 以水質(zhì)為基礎(chǔ)核定排污許可限值

以技術(shù)為基礎(chǔ)的排污許可限值核定在要求污染物排放降低的同時(shí)，考慮了企業(yè)的污染預(yù)防與治理的經(jīng)濟(jì)成本，然而，其不考慮具體受納水體情況，有時(shí)并不能滿足特定區(qū)域的水質(zhì)管理要求。因此，有些國家還同時(shí)設(shè)定了以地表水質(zhì)為基礎(chǔ)的排污許可限值核定制度。這一核定方式要求只要某一污染物可能會影響具體環(huán)境水質(zhì)，那么就應(yīng)有相關(guān)的限制。這實(shí)際上是以環(huán)境的生態(tài)要求為先，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的博弈中，將后者擺在優(yōu)先位置。美國《清潔水法》規(guī)定，如果“以技術(shù)為基礎(chǔ)的排污許可限值”仍不足以滿足特定水體的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，那么，排污許可證核發(fā)就應(yīng)該采用更嚴(yán)格的以水質(zhì)為基礎(chǔ)的排污許可限值，在重點(diǎn)水域建立日最大負(fù)荷控制計(jì)劃(TMDL)——即確認(rèn)該水域內(nèi)點(diǎn)源、非點(diǎn)源、自然背景來源的特定污染物容量或?qū)傩?包括安全邊際)，以確保該水體達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。排污許可證上的排污許可限值必須與分配至點(diǎn)源的最大負(fù)荷相一致[13]。這一核定方式以一定程度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限為代價(jià)，且對環(huán)境管理技術(shù)的精細(xì)化管理要求較高?？紤]到我國現(xiàn)階段環(huán)境管理技術(shù)尚未成熟，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對環(huán)境資源消耗仍存剛性依賴，以及公平性角度對現(xiàn)有制度過渡延續(xù)的需求，可分階段建立基于水質(zhì)的排污許可限值核定制度?，F(xiàn)階段可在重點(diǎn)流域或者特定水環(huán)境敏感區(qū)域試行探索，將基于受納水體水質(zhì)的排放限值作為許可控制目標(biāo)，基于技術(shù)的排污許可限值如果高于基于地表水質(zhì)的排污許可限值，則需采取點(diǎn)源達(dá)標(biāo)計(jì)劃，采用基于水質(zhì)的排放限值許可管理。

3 結(jié) 語

作為政府管制手段之一，排污許可證制度為克服市場失靈帶來的環(huán)境污染問題而生。而如何有效地平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系貫穿于排污許可限值核定等制度設(shè)計(jì)之中。以技術(shù)為基礎(chǔ)核定排污許可限值，理性而務(wù)實(shí)地平衡了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，可有效實(shí)現(xiàn)污染物減排目標(biāo)。而在此基礎(chǔ)上實(shí)行的以水質(zhì)為基礎(chǔ)的排污許可限值核定，可實(shí)現(xiàn)水質(zhì)達(dá)標(biāo)，在水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不斷完善的前提下進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“保護(hù)人體健康”的最終目標(biāo)。當(dāng)然，這些制度目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)仍有待于對排污許可限值核定方法與程序的精細(xì)設(shè)計(jì)，比如行業(yè)分類技術(shù)、相關(guān)環(huán)境保護(hù)數(shù)據(jù)的調(diào)查與匯總、環(huán)境容量的計(jì)算、排污總量(環(huán)境容量)的分配技術(shù)等等。為此，建議可通過在特定行業(yè)、特定區(qū)域流域先行試點(diǎn)的方式，在實(shí)踐中加深理論研究，并將理論成果反哺于實(shí)踐。

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Researchonthestandardsofdetermininglimitsofpointsourcewaterpollutantdischargepermits

GUANYuzhen.

(LawDepartment，ZhejiangPoliceCollege,HangzhouZhejiang310053)

*國家留學(xué)基金委資助項(xiàng)目；浙江省科技廳軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目(No.2016C35G2320272)。

10.15985/j.cnki.1001-3865.2017.09.024

2017-06-11)

作者：管瑜珍，女，1979年生，博士，副教授，主要從事環(huán)境法、行政法研究。