吳玨璋

【摘要】政府職能具有動(dòng)態(tài)性，將政府職能轉(zhuǎn)變置于跨境經(jīng)濟(jì)合作的大背景下進(jìn)行研究，主要基于以下考慮：跨境地區(qū)對(duì)于目前政府職能重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變、職能方式的調(diào)整具有復(fù)雜性，涉及到維持跨境地區(qū)政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系的張力與平衡，這也是政府職能轉(zhuǎn)變的背景和要求。當(dāng)前國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀主要呈現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變?cè)诓煌瑫r(shí)期呈現(xiàn)的特點(diǎn)、影響因素、政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)加以論述。第二，從跨境治理的相關(guān)理論出發(fā)，研究政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民之間的關(guān)系，提出實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)的建議。第三，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)跨境經(jīng)濟(jì)合作的研究主要集中在邊界問(wèn)題和邊界效應(yīng)上。

【關(guān)鍵詞】跨境經(jīng)濟(jì)區(qū)；政府職能轉(zhuǎn)變

一、政府職能轉(zhuǎn)變的相關(guān)文獻(xiàn)研究

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于政府職能的研究主要從以下幾個(gè)方面展開：

首先，政府職能在改革開放前后不同時(shí)期的調(diào)整。學(xué)術(shù)界從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期和改革開放后的政府職能狀況進(jìn)行對(duì)比，分析了不同時(shí)期政府職能的形成背景、特點(diǎn)、積極作用以及存在的問(wèn)題。其中，吳敬璉將中國(guó)改革歷史區(qū)分為行政性分權(quán)、增量改革和整體推進(jìn)階段，對(duì)之進(jìn)行關(guān)聯(lián)性分析，指出改革之前政府職能對(duì)于現(xiàn)階段政府職能具有重要性和必要性。金太軍、劉華和張曼麗等人分析全能型政府職能模式形成的原因及特征，在此基礎(chǔ)上，認(rèn)為全能型政府雖然在特定歷史階段具有積極意義，但是制約和阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，這種政府職能模式一定程度上影響著中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程。

其次，對(duì)影響政府職能轉(zhuǎn)變的因素進(jìn)行分析。針對(duì)影響政府職能轉(zhuǎn)變的因素，有學(xué)者認(rèn)為，市場(chǎng)、體制和政策是驅(qū)動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的主要力量，三者在不同行政環(huán)境下強(qiáng)弱力量的對(duì)比形成了不同的政府職能模式。也有學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、公民意識(shí)提升以及全球化等因素要求政府轉(zhuǎn)變自身職能。政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)力來(lái)源于國(guó)內(nèi)外環(huán)境中相關(guān)主體帶來(lái)的壓力，其中，政治支持、市場(chǎng)質(zhì)量、社會(huì)組織和國(guó)際規(guī)則等因素綜合作用，促使政府調(diào)整職能。還有學(xué)者從社會(huì)發(fā)展的角度定位政府職能，認(rèn)為政府主導(dǎo)社會(huì)發(fā)展，社會(huì)轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變相互影響，在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)推動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型起關(guān)鍵作用。

第三，新世紀(jì)以來(lái)，政府職能轉(zhuǎn)變研究的重點(diǎn)集中在全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。有學(xué)者通過(guò)對(duì)政府角色變遷的視角考察政府職能轉(zhuǎn)變規(guī)律，認(rèn)為政府職能是隨著社會(huì)發(fā)展不斷變化，政府職能轉(zhuǎn)變是政府角色直營(yíng)社會(huì)需要實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程。也有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在突出問(wèn)題是由于政府改革滯后，因此，需要加快行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。政府職能主要體現(xiàn)在社會(huì)管理和提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)上，政府行政管理改革重點(diǎn)從直接管理經(jīng)濟(jì)向間接宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容和任務(wù)進(jìn)一步明確。

二、治理理論的相關(guān)文獻(xiàn)研究

國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)治理內(nèi)涵的理解的相同之處都認(rèn)為治理作為政治管理過(guò)程，“需要權(quán)利和權(quán)威來(lái)維持社會(huì)正常的秩序”。治理是國(guó)家與市民社會(huì)的合作，政府與非政府機(jī)構(gòu)的合作，治理的方式則由服務(wù)代替了統(tǒng)治和管理，治理機(jī)構(gòu)由平等的共同體組成，共同體的活動(dòng)以社會(huì)成員的利益為原則。國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界在治理和政府治理的使用范圍和研究對(duì)應(yīng)性方面有所不同。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)治理的理解大概有兩種：一種是狹義的理解，通常在政治學(xué)和行政學(xué)研究領(lǐng)域，治理著眼于國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，關(guān)注政治權(quán)力運(yùn)行方式及其使用效果：另一種對(duì)治理理解的范圍較全面，超出政治和行政的領(lǐng)域，涉及到使政治權(quán)力和社會(huì)權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力的互動(dòng)關(guān)系，將治理擴(kuò)展到社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，如社會(huì)治理、危機(jī)治理、公司治理等。

如何從中國(guó)本土界定和使用治理概念，中國(guó)學(xué)者做了很多研究。俞可平、楊光斌、毛壽龍、李良棟等學(xué)者都根據(jù)中國(guó)具體現(xiàn)實(shí)解讀治理的概念，在治理概念的中國(guó)化語(yǔ)境下，“政府治理”使用范圍比“治理”和“國(guó)家治理”更廣泛。政府治理的范圍是政府內(nèi)部的治理，涉及政府體制改革、政府管理創(chuàng)新、政府職能轉(zhuǎn)變等問(wèn)題。政府是公共治理的主體，代表公共利益，對(duì)公共事務(wù)既有權(quán)力，也有責(zé)任。在國(guó)家治理體系下，政府通過(guò)分權(quán)、權(quán)力下放、調(diào)整政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，通過(guò)優(yōu)化公共資源配置，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的目標(biāo)。

三、跨境經(jīng)濟(jì)合作的相關(guān)文獻(xiàn)研究

國(guó)內(nèi)從20世紀(jì)90年代開始與跨境經(jīng)濟(jì)合作相關(guān)的理論研究，與此同時(shí)國(guó)內(nèi)開始推進(jìn)沿邊開發(fā)開放戰(zhàn)略，由此拉開了邊境地區(qū)開展跨境經(jīng)濟(jì)合作的序幕。理論研究的早期階段關(guān)注點(diǎn)主要集中在邊界問(wèn)題。探討了邊界的功能及效應(yīng)。

首先，關(guān)于邊界的功能和效應(yīng)的研究。關(guān)于邊界的功能及效應(yīng)，國(guó)內(nèi)學(xué)者在早期階段進(jìn)行了較多的研究，其觀點(diǎn)基本趨于一致，認(rèn)為邊界的功能主要為分隔功能和交流功能，與此相對(duì)應(yīng)，邊界對(duì)于跨境經(jīng)濟(jì)合作也產(chǎn)生不同的效應(yīng)影響，具體分為屏蔽效應(yīng)和中介效應(yīng)。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于邊界功能的另一種表述為：屏蔽功能和中介功能。國(guó)內(nèi)學(xué)者在他們的研究中對(duì)邊境的功能做出了如上論述。立足于邊界效應(yīng)，國(guó)內(nèi)學(xué)者創(chuàng)造性地提出了邊界效應(yīng)轉(zhuǎn)化機(jī)制的研究。這種新的理論分析視角對(duì)于跨境經(jīng)濟(jì)合作理論分析影響深刻。方維慰認(rèn)為邊界的兩種效應(yīng)可以通過(guò)國(guó)家間的政治關(guān)系的變化而變化。李鐵立認(rèn)為屏蔽效應(yīng)對(duì)跨境經(jīng)濟(jì)合作具有負(fù)面影響，體現(xiàn)在交易過(guò)程中成本提高；中介效應(yīng)能具凝聚效應(yīng)，使企業(yè)向邊境地區(qū)聚攏，形成產(chǎn)業(yè)聚集，降低邊界效應(yīng)的一個(gè)有效辦法就是創(chuàng)新制度安排和組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。他還指出來(lái)自國(guó)家、地方政府和企業(yè)的動(dòng)力能夠使邊界的屏蔽效應(yīng)轉(zhuǎn)化為積極的中介效應(yīng)。

其次，關(guān)于跨境經(jīng)濟(jì)合作的研究。國(guó)內(nèi)學(xué)者首先對(duì)跨境經(jīng)濟(jì)合作的性質(zhì)進(jìn)行了界定，認(rèn)為跨境經(jīng)濟(jì)合作不同于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，它是屬于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中較低一層次的范疇。有學(xué)者根據(jù)合作程度的不同，將經(jīng)濟(jì)合作分為三類：區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作和跨境經(jīng)濟(jì)合作。其中，跨境經(jīng)濟(jì)合作是前兩者的基礎(chǔ)，屬于較低程度的經(jīng)濟(jì)合作。朱顯平對(duì)二者進(jìn)行了比較分析，認(rèn)為其差異體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，參與合作的范圍不同。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化合作要求合作國(guó)家全部領(lǐng)土參與其中，而跨境經(jīng)濟(jì)合作只需與合作國(guó)家相鄰地區(qū)參與其中：第二，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中參與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍較高，而跨境經(jīng)濟(jì)合作則更適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的國(guó)家和地區(qū)。