生小鴿

【摘要】當(dāng)前公眾對(duì)預(yù)算的監(jiān)督軟弱無力，咎其原因在于我國(guó)政府預(yù)算存在著透明度低、預(yù)算不完整、約束力弱等問題，詳細(xì)分析了這些問題，并為了解決這些問題提出了對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】政府預(yù)算；監(jiān)督；現(xiàn)況；問題；對(duì)策建議

一、我國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督現(xiàn)況

我國(guó)已初步建立起包括部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付和政府采購(gòu)等在內(nèi)的公共財(cái)政體系的基本框架。公共預(yù)算監(jiān)督體系也基本形成，這在一定程度上規(guī)范了政府的收支行為，使得財(cái)政資金管理更加公開、透明、科學(xué)。但不可否認(rèn)的是，目前政府預(yù)算監(jiān)督中仍存在許多問題。從預(yù)算編制來看，預(yù)算編制不科學(xué)性，降低了預(yù)算監(jiān)督的效能。從目前情況看，財(cái)政管理和預(yù)算監(jiān)督的法律法規(guī)還不健全、明顯滯后。從預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)來看，各機(jī)構(gòu)職責(zé)分工不明確。此外，人代會(huì)的預(yù)算審查監(jiān)督力度也不夠。

二、我國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督存在問題的原因

（一）政府預(yù)算的透明度低，難以監(jiān)督

現(xiàn)在，有些部門的政府預(yù)算仍被視為高級(jí)機(jī)密，而有些部門雖然公布了預(yù)算信息，但信息過于簡(jiǎn)明和專業(yè)化，內(nèi)行人尚且看不懂，對(duì)于普遍沒有接受過專業(yè)教育的公眾來說就更加摸不著頭腦。除此之外，我國(guó)政府提交的政府預(yù)算報(bào)告比較籠統(tǒng)，在審查中也很少有人大代表對(duì)預(yù)算草案提出實(shí)質(zhì)性的修改意見，就形成了表面形式上的程序性監(jiān)督。從日常監(jiān)督來看，監(jiān)督隊(duì)伍普遍缺乏專業(yè)水平，監(jiān)督力非常有限，從而直接影響了公眾對(duì)政府預(yù)算的了解和參與程度。由于預(yù)算的透明度低，新聞、輿論和媒體對(duì)預(yù)算信息的獲取程度也有限，也影響了輿論和媒體對(duì)政府預(yù)算有效的監(jiān)督。

（二）政府預(yù)算編制不合理，約束性弱

我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定預(yù)算年度從1月1日起到12月31日為止，但《預(yù)算法實(shí)施條例》又規(guī)定預(yù)算年度開始的1月份才要求省、市、自治區(qū)政府財(cái)政部門匯總上報(bào)本級(jí)總預(yù)算草案，預(yù)算經(jīng)人大審批通過時(shí)間一般在3月中下旬，而經(jīng)過人大審批通過的預(yù)算案才具有法律效力。但是在我國(guó)目前的情況下，預(yù)算年度開始后，預(yù)算還處在編制和審批中，待預(yù)算獲得正式批準(zhǔn)后，預(yù)算執(zhí)行差不多已過去三、四個(gè)月，在有些地方已過去半年。財(cái)政在較長(zhǎng)時(shí)間里的無預(yù)算運(yùn)行，形成先執(zhí)行、后編制、再審批的局面，使預(yù)算從立法上缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，客觀上限制了預(yù)算的法律約束力。

我國(guó)預(yù)算編制使用的方法是基數(shù)法，即在上年收支基數(shù)上加上本年的增減因素，以此確定本年的各項(xiàng)預(yù)算收支。各部門獲得預(yù)算經(jīng)費(fèi)的多少，不是取決于發(fā)展?fàn)顩r，而是取決于原來的基數(shù)，基數(shù)的大小對(duì)于預(yù)算經(jīng)費(fèi)的多少至關(guān)重要，預(yù)算單位原有的支出基數(shù)很難打破。

從內(nèi)容上看，我國(guó)預(yù)算的細(xì)化程度不高。盡管預(yù)算單位編列了部門預(yù)算，但部分預(yù)算支出仍沒有細(xì)化到具體單位、項(xiàng)目和用途，一些專項(xiàng)補(bǔ)助尤為如此。甚至許多資金不作預(yù)算，起不到預(yù)算的作用。

除此之外，我國(guó)預(yù)算的收支科目分類標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。目前按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、支出功能、部門設(shè)置進(jìn)行交叉分類的做法，使性質(zhì)上相互交叉，以至于區(qū)分的界限模糊不清，內(nèi)在邏輯關(guān)系不夠嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致預(yù)算收支科目體系比較松散，不便于統(tǒng)計(jì)和分析，也與國(guó)際不銜接。

三、對(duì)策建議

（一）完善法律制度

抓緊制定和完善人大及其常委會(huì)預(yù)算審批監(jiān)督方面的專項(xiàng)法律、法規(guī)和地方性法規(guī)，明確地方人大及其常委會(huì)審批監(jiān)督預(yù)算的范圍、內(nèi)容、程序，并對(duì)預(yù)算編制、初審、超收收入的使用，不同預(yù)算科目之間的資金調(diào)劑，以及按時(shí)提交預(yù)算草案和預(yù)算違法責(zé)任追究等重大問題，作出詳細(xì)規(guī)定。為預(yù)算制度的完善提供有力的法律保障。

（二）加強(qiáng)公開預(yù)算

在政府預(yù)算的全過程中，應(yīng)在全社會(huì)樹立這樣一種觀念，即公共財(cái)政的本質(zhì)是委托理財(cái)，主權(quán)在民，政府受托實(shí)行公開預(yù)算，就是要把政府預(yù)算的全過程公之于世，讓所有的社會(huì)公眾都有渠道了解和參與政府預(yù)算編制和決策過程，有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的意見和偏好，有權(quán)利監(jiān)督政府預(yù)算資金的使用。這有利于增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任度，提高公眾主動(dòng)納稅的意愿和遵紀(jì)守法的自覺性。這不僅是保證政府預(yù)算支出的合理性、公共性的要求，也是杜絕以官員意志代替公眾意志，防止暗箱操作和腐敗的根本措施。

（三）完善預(yù)算的編制

調(diào)整預(yù)算編制時(shí)間。預(yù)算編制是一個(gè)細(xì)致的工作，需要收集大量的數(shù)據(jù)，針對(duì)我國(guó)的情況，應(yīng)將預(yù)算的編制時(shí)間進(jìn)一步提前，以保證最終形成的預(yù)算準(zhǔn)確。

強(qiáng)化部門預(yù)算。要按標(biāo)準(zhǔn)支出預(yù)算法來編列部門預(yù)算，即在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際需要和歷史資料，建立標(biāo)準(zhǔn)定額指標(biāo)體系，以此來編列各預(yù)算單位的部門預(yù)算。對(duì)于預(yù)算單位的人員支出，宜根據(jù)統(tǒng)一的人員支出定額標(biāo)準(zhǔn)來編列預(yù)算：對(duì)于預(yù)算單位的公用支出，應(yīng)依照預(yù)算單位規(guī)模、職責(zé)、工作性質(zhì)和工作量的不同，建立分類、分檔的公用支出定額標(biāo)準(zhǔn)來編制預(yù)算。

（四）建立剛性預(yù)算

一是立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。其目的是要使預(yù)算收支活動(dòng)符合法定程序和規(guī)則，尤其是要解決政府預(yù)算頻繁調(diào)整的問題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)對(duì)人大代表的構(gòu)成和職能作出一定調(diào)整，要增加人大代表中非政府代表的數(shù)量并應(yīng)逐步使人大代表職業(yè)化，從而使人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督更加具有民意基礎(chǔ)和代表性。

二是財(cái)政、審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。要強(qiáng)化財(cái)政部門對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行日常監(jiān)督，要對(duì)重大預(yù)算收支項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，防止和發(fā)現(xiàn)政府預(yù)算執(zhí)行中不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算約束的不法行為。

三是公眾輿論的監(jiān)督。在公開預(yù)算的前提下，公眾與媒體可對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。如果預(yù)算中出現(xiàn)的問題被曝光，輿論壓力大，代價(jià)高。因此，有關(guān)部門應(yīng)積極創(chuàng)造條件，使政府預(yù)算方便易讀，對(duì)普通公眾來說變得易得、好懂、清楚、詳細(xì)。

（五）建立預(yù)算全過程監(jiān)督機(jī)制

注重事前監(jiān)督。重點(diǎn)是防患于未然，對(duì)預(yù)算單位基礎(chǔ)信息的收集、整理、分析，通過預(yù)算編制審核，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督檢查，阻止非法的或沒有效益的資金安排。為此，各級(jí)人大可以提前介入預(yù)算編制過程，監(jiān)督預(yù)算編制的合法性。

加強(qiáng)事中監(jiān)督。應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行階段的審查監(jiān)督，通過監(jiān)督及時(shí)掌握財(cái)政收支進(jìn)度和存在的問題，及時(shí)采取調(diào)節(jié)措施，促進(jìn)財(cái)政收支計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，加強(qiáng)專項(xiàng)資金、基金管理的監(jiān)督。

完善事后監(jiān)督。完善預(yù)算執(zhí)行決算評(píng)價(jià)及責(zé)任制度，對(duì)決算報(bào)表進(jìn)行審查，對(duì)違規(guī)違法問題，應(yīng)建立責(zé)任追究制度，對(duì)規(guī)定的法律責(zé)任、責(zé)任主體和執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法方式、追究程序以及監(jiān)督保障措施加以明確規(guī)范。通過事后的監(jiān)督，總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)，分析存在的缺點(diǎn)和問題，采取措施堵塞漏洞，不斷完善管理。