郭 珺 孫海萍 趙 麗(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012)

完善我國(guó)深井灌注環(huán)境法規(guī)和制度

郭 珺 孫海萍 趙 麗
(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012)

我國(guó)應(yīng)結(jié)合實(shí)際并借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，從六個(gè)方面完善深井灌注的環(huán)境法律規(guī)制：建立專門立法，全面系統(tǒng)規(guī)制；確定管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)管監(jiān)測(cè)；嚴(yán)格行政許可，劃定適宜區(qū)域；制定對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，提供技術(shù)支撐；建立應(yīng)急預(yù)案，明確財(cái)務(wù)及法律責(zé)任；擴(kuò)大信息透明度，加強(qiáng)公眾參與。

深井灌注；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；法律規(guī)制

1 我國(guó)深井灌注的環(huán)境法規(guī)制現(xiàn)狀

1.1 缺乏專門立法，現(xiàn)有立法規(guī)制不足

1.1.1 環(huán)境基本法律過于籠統(tǒng)

新出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱為“新環(huán)保法”)針對(duì)深井灌注的一大進(jìn)步是第42條第4款規(guī)定，嚴(yán)禁通過灌注等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物，第63條對(duì)上述行為的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。隨后出臺(tái)的《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》(公治[2014]853號(hào))第5條第1項(xiàng)和第3項(xiàng)進(jìn)一步規(guī)定，灌注是指通過高壓深井向地下排放污染物。對(duì)逃避監(jiān)管的深井灌注予以禁止是因?yàn)槟壳暗叵屡盼坌问奖姸啵俳枭罹嘧⒅?，行無序排污之實(shí)的行為層出不窮，即使屬于深井灌注，因其所可能引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，也不能在既無法律規(guī)定又無標(biāo)準(zhǔn)制約的情況下，任意為之。但在技術(shù)、法律、標(biāo)準(zhǔn)等逐步完善的未來，深井灌注作為處理污染物的方式有合法存在的空間。很顯然，目前僅有環(huán)保法的規(guī)定并不足夠。

1.1.2 單行環(huán)境法律法規(guī)較為分散缺漏

我國(guó)缺乏直接涉及到深井灌注的單行環(huán)境法律，只是在部分的單行法律法規(guī)中有非專門性的規(guī)定。雖然《放射性污染防治法》第43條對(duì)高水平放射性固體廢物及α放射性固體廢物規(guī)定實(shí)行集中的深地質(zhì)處置，是與深井灌注較為接近的處理污染物的方式?！端廴痉乐畏ā芳捌渑涮追ㄒ?guī)，在地下水污染方面的防治規(guī)定也應(yīng)當(dāng)適用于深井灌注活動(dòng)。深井灌注作為對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生影響的活動(dòng)，相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目及規(guī)劃都應(yīng)受到《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》及相關(guān)配套規(guī)定的規(guī)制。此外，深井灌注有可能引發(fā)相應(yīng)的地質(zhì)災(zāi)害，而相關(guān)責(zé)任的確定可以通過《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》第35條等規(guī)定加以解決。雖然涉及深井灌注，我國(guó)現(xiàn)有單行法律法規(guī)部分規(guī)定可以與其相關(guān)，但缺乏體系，也不細(xì)致。一方面，這些規(guī)定十分零散，分散在各個(gè)單行法律法規(guī)之中，不成體系；另一方面，規(guī)定內(nèi)容并不都是詳細(xì)的，大部分只是涉及而不深入。

1.2 缺乏相關(guān)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)難適用

中國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)主要是針對(duì)大氣、地表和地下水水體、淺層土壤i，針對(duì)深層地質(zhì)活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)基本空白。深井灌注作為利用深層地質(zhì)處理廢棄物的方式，需要設(shè)立分類、選址、建設(shè)、監(jiān)測(cè)等專門性的系列環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)范此類活動(dòng)，避免造成巨大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。但實(shí)際上，在深井灌注的去留仍受質(zhì)疑，法律法規(guī)不完善的背景下，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)更是無從談起。

1.3 缺少對(duì)應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，存在監(jiān)管空白

深井灌注涉及到環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可、地下水污染防治、地質(zhì)選址及監(jiān)測(cè)等諸多方面，在我國(guó)并沒有專門針對(duì)深井灌注的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，能夠?qū)ι罹嘧⒒顒?dòng)進(jìn)行管理的職能分散在環(huán)保部門、國(guó)土資源部門、水利部門等多個(gè)管理部門，而有效的協(xié)調(diào)機(jī)制又尚未建立，部門之間并不都能達(dá)成共識(shí)，即使可以，所花費(fèi)的時(shí)間、溝通成本都十分巨大。新環(huán)保法出臺(tái)前，是否允許深井灌注的態(tài)度是模糊的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)亦不明確。出臺(tái)后，雖然對(duì)于以逃避監(jiān)管的深井灌注活動(dòng)予以禁止，換言之，即要求有資質(zhì)、符合規(guī)定的深井灌注活動(dòng)才能夠得到許可。但由誰(shuí)來規(guī)定資質(zhì)、出臺(tái)許可等都沒有提及。

2 域外深井灌注的環(huán)境法規(guī)制

美國(guó)、加拿大、新西蘭、澳大利亞(主要為西澳大利亞)等國(guó)家都有深井灌注項(xiàng)目，針對(duì)這些項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)行、監(jiān)測(cè)頒布了一系列的法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管措施。這些國(guó)家中，以美國(guó)對(duì)深井灌注活動(dòng)規(guī)制得最為成熟、系統(tǒng)和完善。本文以其為例，詳細(xì)介紹其針對(duì)深井灌注的環(huán)境法規(guī)制。

2.1 從制定法到項(xiàng)目指南，規(guī)定體系完善

在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，美國(guó)的制定法及相關(guān)配套技術(shù)規(guī)范系統(tǒng)繁多，這一點(diǎn)也在深井灌注活動(dòng)方面得到體現(xiàn)。1974年，美國(guó)議會(huì)通過《安全飲用水法》要求美國(guó)環(huán)境保護(hù)署(Environmental Protection Agency，以下簡(jiǎn)稱“EPA”)建立起針對(duì)地下灌注控制計(jì)劃(Underground Injection Control，以下簡(jiǎn)稱“UIC”)項(xiàng)目的最低聯(lián)邦要求及其他安全措施以通過預(yù)防灌注井污染地下飲用水源來預(yù)防保護(hù)公眾健康。1980年，《聯(lián)邦法規(guī)法典》在第40編中對(duì)UIC進(jìn)行了規(guī)定。隨后UIC項(xiàng)目也在各州建立，EPA也頒布多達(dá)60多個(gè)法規(guī)、解釋、指南及技術(shù)導(dǎo)則以使深井灌注活動(dòng)得到更好監(jiān)管。

2.2 分類管理，不同要求

根據(jù)《聯(lián)邦法規(guī)法典》的規(guī)定，美國(guó)對(duì)灌注井的分類是在灌注液體的相似性、活動(dòng)、結(jié)構(gòu)、灌注深度、設(shè)計(jì)及操作技術(shù)等基礎(chǔ)上進(jìn)行劃分的，主要有6類。由于I類井包含著危險(xiǎn)廢棄物及放射性廢棄物，因此其結(jié)構(gòu)、許可、運(yùn)行和監(jiān)管要較其他類型的灌注井更為嚴(yán)格。本文主要介紹I類井的環(huán)境法規(guī)制。

就污染地下水的風(fēng)險(xiǎn)而言，I類井的灌注較深，但需在有許可證的前提下運(yùn)行。此類許可證的有效期間是10年，取得此類許可證的所有者和運(yùn)營(yíng)者需要從選址、結(jié)構(gòu)、運(yùn)行、監(jiān)管、測(cè)試、報(bào)告記錄及關(guān)閉等全方位符合特定的條件。《美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)》列出了被限制灌注到I類井的廢棄物，也對(duì)廢棄物在禁止灌注外可以進(jìn)行灌注的情況予以界定。對(duì)于不允許進(jìn)行灌注的廢棄物種類，該法規(guī)也有詳細(xì)羅列。至于希望灌注受限制的危險(xiǎn)廢棄物的，《美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)》規(guī)定，灌注責(zé)任人必須提出申請(qǐng)，證明無轉(zhuǎn)移要求或化學(xué)壽命認(rèn)證。此外，基于保護(hù)飲用水源的目的，許可證必須包含特定的運(yùn)行條件，諸如“計(jì)算運(yùn)行的最大壓力以避免引起灌注結(jié)構(gòu)斷裂從而使得灌注廢液轉(zhuǎn)移至地下飲用水層”、“在運(yùn)行過程中，灌注壓力必須控制好以使得灌注區(qū)不會(huì)出現(xiàn)壓裂”。

就地震風(fēng)險(xiǎn)而言，I類危險(xiǎn)廢物處置井，需要在選址和測(cè)試時(shí)進(jìn)行地震風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在UIC項(xiàng)目主管(即受委托的州或EPA)要求基于“結(jié)構(gòu)地質(zhì)學(xué)、地層地質(zhì)學(xué)、水文地質(zhì)學(xué)及本地區(qū)的地震活動(dòng)度”(《美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)》第40編第146.62條第(b)款(1)項(xiàng))，確定地質(zhì)適宜性。對(duì)I級(jí)灌注井的測(cè)試和監(jiān)控要求規(guī)定為“當(dāng)主管有理由相信灌注活動(dòng)可能導(dǎo)致地震干擾時(shí)，可以要求進(jìn)行地震監(jiān)測(cè)”。

2.3 總體把控，重點(diǎn)突出

《安全飲用水法》共有8節(jié)涉及到深井灌注活動(dòng)的規(guī)制，主要分為：州及EPA在運(yùn)行UIC項(xiàng)目的職權(quán)分配(如果州不承擔(dān)主要執(zhí)行責(zé)任，則EPA將會(huì)在該州運(yùn)行UIC項(xiàng)目)及EPA給予UIC項(xiàng)目運(yùn)行以相應(yīng)資助；未按UIC要求進(jìn)行灌注的責(zé)任；地下飲用水方面，EPA有緊急、管理調(diào)查、培訓(xùn)和示范的職權(quán)。而《美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)》第40編第1章第D子章的第144部分到第148部分分別規(guī)定了UIC項(xiàng)目的最低要求；EPA批準(zhǔn)、修改和撤銷已授予州的地下灌注控制項(xiàng)目的程序；不同類型灌注井的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；各州可適用的地下灌注控制項(xiàng)目；危險(xiǎn)廢棄物灌注(I類井)的限制，內(nèi)容詳實(shí)細(xì)致。

值得指出的是，《美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)》對(duì)深井灌注在如下方面，作了重點(diǎn)要求：第一，開展地下灌注必須拿到許可證或UIC項(xiàng)目的授權(quán)，否則所有的灌注活動(dòng)(包括建造灌注井)都是禁止的。第二，對(duì)不同類型的灌注井(I類、II類及VI類井)在封存和棄置之時(shí)要求提供對(duì)應(yīng)的財(cái)務(wù)責(zé)任(financial responsibility)，途徑可以是基金、保證擔(dān)保、信用證、保險(xiǎn)或其他方式之一。第三，對(duì)未按要求進(jìn)行灌注的行為，規(guī)定了具有威懾力的責(zé)任。

3 完善我國(guó)深井灌注環(huán)境法規(guī)制的建議

3.1 建立專門立法，全面系統(tǒng)規(guī)制

從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度而言，隨著科技的發(fā)展，一味的禁止深井灌注并非科學(xué)理智的立法選擇。建立用以規(guī)范深井灌注活動(dòng)的專門法律文件，充分利益地下空間處理液態(tài)廢棄物，能夠達(dá)到雙贏。至于專門立法以何種表現(xiàn)形式出臺(tái)，并不是關(guān)鍵。關(guān)鍵在于此專門立法必須納入深井灌注的各方面，諸如深井灌注的概念、灌注井的分類及對(duì)應(yīng)的選址、設(shè)立、建設(shè)、封存等要求、許可證、對(duì)灌注行為的監(jiān)督監(jiān)測(cè)、財(cái)務(wù)責(zé)任、法律責(zé)任等內(nèi)容，能夠切實(shí)指導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督深井灌注活動(dòng)。

此外，需要對(duì)《水污染防治法》等現(xiàn)有涉及深井灌注的法律法規(guī)的相關(guān)條款進(jìn)行修改，鼓勵(lì)地方制定嚴(yán)于中央統(tǒng)一立法的地方性法律文件，使兩者與專門立法形成一個(gè)全面、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、嚴(yán)密、清晰、明確的法律體系，發(fā)揮規(guī)制深井灌注的合力。

3.2 確定管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)管監(jiān)測(cè)

從灌注活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)豐富的國(guó)家考察看來，確定主管機(jī)構(gòu)，明確主管及協(xié)助部門的職權(quán)分配，有助于理順深井灌注的管理體制。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由環(huán)保部門牽頭，作為深井灌注的主管部門，統(tǒng)籌行政許可、分類標(biāo)準(zhǔn)、灌注資質(zhì)、環(huán)境監(jiān)管等，國(guó)土資源部門、水利部門、住建部門、公安部門、財(cái)政部門分別在地質(zhì)土壤監(jiān)測(cè)、水文監(jiān)測(cè)、設(shè)施建設(shè)驗(yàn)收、法律責(zé)任追究、財(cái)政責(zé)任等方面確定職責(zé)。

加強(qiáng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管應(yīng)關(guān)注如下重點(diǎn)：第一，在實(shí)施灌注前監(jiān)測(cè)地質(zhì)、土壤、水文、水質(zhì)等各方面數(shù)據(jù)的基準(zhǔn)值，以便后續(xù)監(jiān)測(cè)得到數(shù)據(jù)與之有對(duì)照，使監(jiān)管有據(jù)。第二，定期進(jìn)行調(diào)查、取樣、評(píng)估相應(yīng)的灌注活動(dòng)及灌注井的情況，使監(jiān)管嚴(yán)密。第三，設(shè)立地震監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。地質(zhì)活躍區(qū)本身對(duì)深井灌注存在影響，而深井灌注活動(dòng)可能引發(fā)次生地震，對(duì)灌注區(qū)及周邊區(qū)域進(jìn)行全方位地震監(jiān)測(cè)十分必要。

3.3 嚴(yán)格行政許可，劃定適宜區(qū)域

深井灌注作為一項(xiàng)專業(yè)性要求極高的技術(shù)活動(dòng)，其主要運(yùn)行又在深層地下，因此有必要設(shè)立相應(yīng)的許可條件，嚴(yán)把事前審批關(guān)。本文認(rèn)為，美國(guó)的無轉(zhuǎn)移要求及化學(xué)壽命認(rèn)證值得我國(guó)借鑒，要求相關(guān)企業(yè)提供證明——在目前最佳科學(xué)技術(shù)下，廢液在10000年內(nèi)不會(huì)轉(zhuǎn)移，或在轉(zhuǎn)移之前，已通過相關(guān)理化作用，難以對(duì)地下土壤及水源造成威脅。

劃定適宜的灌注區(qū)域?qū)τ诰S持灌注廢液的穩(wěn)定、保護(hù)地下飲用水層及減低次生地震等地質(zhì)災(zāi)害的前提。建議在劃定適用灌注區(qū)域時(shí)考慮以下因素：第一，灌注區(qū)域及其附近，地質(zhì)、水文情況穩(wěn)定，與地下飲用水層距離足夠大且有防轉(zhuǎn)移的覆蓋巖層；第二，避開斷層地帶、易碎巖石層、地震活躍地帶。當(dāng)灌注不可避免在這些區(qū)域附近，應(yīng)加強(qiáng)灌注設(shè)施結(jié)構(gòu)的抗壓抗震性。第三，灌注區(qū)不宜過于密集，距離以不影響各自封存廢液及引發(fā)次生地質(zhì)變動(dòng)為宜。

3.4 制定對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，提供技術(shù)支撐

完備、科學(xué)、詳細(xì)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是深井灌注環(huán)境法律規(guī)制切實(shí)開展的保障。本文認(rèn)為，可借鑒美國(guó)對(duì)灌注井的分類標(biāo)準(zhǔn)，按照灌注廢液的危險(xiǎn)程度、灌注深度、灌注井的設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)等進(jìn)行分類管理，對(duì)灌注危險(xiǎn)、放射性廢液、灌注較深的井規(guī)定嚴(yán)格的許可、選址、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行及封存的要求，在當(dāng)前可得的最佳技術(shù)基礎(chǔ)上做到最為謹(jǐn)慎的安排。此外，應(yīng)當(dāng)制定根據(jù)深井灌注的特殊性，制定允許、限制及禁止灌注廢棄物的名錄，對(duì)于物理化學(xué)性質(zhì)不穩(wěn)定的廢液，應(yīng)當(dāng)排除在深井灌注之外。

3.5 建立應(yīng)急預(yù)案，明確財(cái)務(wù)及法律責(zé)任

不管深井灌注的技術(shù)多么成熟，監(jiān)測(cè)監(jiān)管的手段多么嚴(yán)密，都不能完全杜絕深井灌注所可能造成的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。因此，制定周全實(shí)用的應(yīng)急預(yù)案是深井灌注法律規(guī)制的重要內(nèi)容。深井灌注的應(yīng)急預(yù)案除遵循新環(huán)保法、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》及《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》等法律法規(guī)，需凸顯對(duì)灌注井性能、廢液轉(zhuǎn)移、地下水、土壤污染等方面風(fēng)險(xiǎn)控制，并且基于此類活動(dòng)引發(fā)污染的隱蔽性，需注重信息公開的及時(shí)性。

雖然成熟的深井灌注所引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的可能性非常低，可是一旦發(fā)生，清理污染的費(fèi)用無疑是巨大的。在此背景下，要求責(zé)任人符合相應(yīng)的財(cái)務(wù)責(zé)任要求，違規(guī)時(shí)承擔(dān)嚴(yán)苛的法律責(zé)任極有必要。諸如投保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)、設(shè)立深井灌注環(huán)境損害基金等財(cái)務(wù)責(zé)任，即環(huán)境損害的社會(huì)化承擔(dān)方式，能夠確保對(duì)可能出現(xiàn)的環(huán)境損害予以及時(shí)的補(bǔ)救。至于選擇何種具體方式，可以進(jìn)一步討論。就法律責(zé)任而言，責(zé)任形式上，民事、行政及刑事責(zé)任都有必要規(guī)定；責(zé)任強(qiáng)度上，有必要較一般的排污行為規(guī)定更為嚴(yán)格，使法律能夠起到威懾性。

3.6 擴(kuò)大信息透明度，加強(qiáng)公眾參與

深井灌注作為一種具有一定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的廢液處置方式，實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)實(shí)施從“搖籃到墳?zāi)埂笔降男畔⒐_和公眾參與，從一開始的灌注方案的設(shè)計(jì)、灌注許可，到后期的封存和監(jiān)測(cè)，全程都應(yīng)公開信息，加強(qiáng)公眾參與。公眾對(duì)深井灌注本身、管理部門的許可及監(jiān)管監(jiān)測(cè)等的監(jiān)督，能夠促使責(zé)任人嚴(yán)格按照規(guī)定實(shí)施灌注，政府進(jìn)行更加謹(jǐn)慎的許可和嚴(yán)格的監(jiān)管，從而減少深井灌注活動(dòng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

[1]郭薇，劉曉星.地質(zhì)環(huán)境污染防治管理體系亟待建立.中國(guó)環(huán)境報(bào)，2011，9，5，第2版.

[2]《美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)》第40編第146.62條第(b)款(1)項(xiàng)，詳見：http：//www.ecfr.gov.

[3]《安全飲用水法》第1423章規(guī)定，若未按照UIC項(xiàng)目的要求進(jìn)行灌注，則州或EPA可以對(duì)責(zé)任人處于：①民事和刑事訴訟。當(dāng)?shù)氐拿绹?guó)聯(lián)邦地區(qū)法院對(duì)要求可適用的UIC項(xiàng)目符合對(duì)應(yīng)規(guī)定或行政命令享有司法管轄權(quán)。對(duì)于違反者，可以判處其承擔(dān)自違反開始每天不超過25000美元的民事罰款；若違反是故意為之，在民事罰款之外或作為其替代，責(zé)任人將面臨被監(jiān)禁不超過3年或(和)根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦法典第18篇(犯罪和刑事訴訟)進(jìn)行罰款。①行政命令。管理者可以針對(duì)責(zé)任人違反UIC項(xiàng)目規(guī)定的行為頒布行政命令，責(zé)令遵守規(guī)定，這可以與民事或行政罰款并存，但在發(fā)布行政命令之前，需要經(jīng)過聽證及公告程序。詳見：http://www.epw.senate.gov/sdwa.pdf (2015 April 10)

Improve the Environmental Law and Regulation of China′s Underground Injection

GUO Jun SUN Haiping ZHAO Li
(Appraisal Center for Environment and Engineering of the Ministry of Environmental Protection，Beijing 100012)

It is necessary to learn from foreign experience，combined with the actual situation in our country from the following six aspects to improve the legal regulation of deep well perfusion：the establishment of special legislation，comprehensive regulation system；determine the management institutions，strengthen the supervision of strict monitoring；administrative license，delineation of suitable areas；formulate corresponding standards，provide technical support；establish contingency plans，clear financial and legal responsibility；expand the transparency of information，and Strong public participation.

underground injection；environmental risk；regulations

郭珺，碩士，工程師，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)

趙麗，學(xué)士，助理工程師，研究方向?yàn)榄h(huán)境管理

X21

A

1673-288X(2017)01-0158-03

引用文獻(xiàn)格式：郭 珺 等.完善我國(guó)深井灌注環(huán)境法規(guī)和制度[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(1)：158-160.