聶舟

【摘要】如何轉變政府職能以適應我國社會發(fā)展是當前面臨的一個重要課題。本文通過分析我國現(xiàn)階段政府職能的現(xiàn)狀和存在的問題，闡述如何在有限、有效、法治、服務型政府模式下重新定位政府職能，發(fā)揮政府應有的作用。

【關鍵詞】政府職能 問題 路徑選擇

社會主義市場經濟的發(fā)展和改革開放的不斷深入，對我國政府職能提出了更高的要求。新常態(tài)下，我國正處在社會轉型的關鍵時期，政府職能轉變已成為我國經濟健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的重中之重。

一、新常態(tài)下政府職能轉變的重要性和迫切性

改革開放以來，我國政府的職能也經歷了多次調整，但多數(shù)政府部門在思想觀念和管理辦法上仍習慣沿用行政命令和直接管理的手段，不能有效擺脫計劃經濟時代的羈絆，效果不很理想。因而轉變政府職能、建設服務型政府仍是非常迫切的任務。

（一）轉變政府職能是完善社會主義市場經濟體制的內在要求

馬克思曾深刻指出，即使“在自由放任市場經濟時代，國家在經濟運行中的作用雖然不占主導地位，但也發(fā)揮著不可替代的作用。”隨著由計劃經濟到市場經濟轉變，作為上層建筑的政府，隨著經濟基礎的變化，其職能也發(fā)生著重大變化，馬克思早在資本主義生產方式確立時期，就對市場經濟條件下資產階級國家經濟職能做了開放性的研究，論述國家職能對市場經濟體制改革的作用的一般規(guī)律。從上世紀90年代中期開始，我國的改革就進入攻堅階段，政府管理經濟的職能也發(fā)生了明顯的變化，特別是在國有企業(yè)，國有商業(yè)銀行和傳統(tǒng)政府職能轉變三者關系上的改革。但其改革還不夠徹底，計劃經濟體制尾巴如影隨形，許多政府部門依然以經濟運行的主體自居，通過自上而下的行政指令計劃配置資源，企業(yè)只是政府機構的附屬物。經濟體制改革滯后，在相當程度上與政府職能轉變滯后有關。因此，實現(xiàn)由計劃經濟向市場經濟的完全轉變，使企業(yè)真正成為經濟實體，成為自主經營，自負盈虧的商品生產者和經營者，就需要政府做出一系列相應的體制改革和政策調整，加快政府職能的轉變，改革政府機構，以解決單獨的市場調節(jié)的不足，彌補市場經濟固有的“市場失靈”的狀況。

（二）轉變政府職能是深化行政管理體制改革和政治體制改革的核心

政府行為是否適當，取決于政府職能定位是否準確，而政府行政管理體制改革的成敗，在很大程度上取決于政府職能轉變是否合規(guī)到位。進一步轉變政府職能，促使政企分開，政事分開，政府與市場中介組織分開得到進一步落實，是政府主體結構優(yōu)化，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制的重要步伐，使部門責任得到明確和強化，政府運行機制和管理方式不斷創(chuàng)新，行政效率進一步提高，形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，向行政管理體制改革總體目標邁出的最堅實的一步。在著力推行行政體制改革的同時，要加快政治體制改革，兩者是一個有機整體，轉變政府職能又是政治體制改革能否成功的關鍵。鄧小平同志指出，“所有改革能否成功，還是決定于政治體制改革，不然的話，機構龐大，人浮于事，官僚主義，拖拖拉拉，互相扯皮，必然會阻礙經濟體制改革，拖經濟的后腿?！毙姓w制改革、政治體制改革、政府職能轉變是統(tǒng)一、密切相連的。因此，加快轉變政府職能是推進行政管理體制改革和社會主義政治體制改革的核心。

（三）轉變政府職能是適應國際規(guī)則和經濟全球化的需要

轉變政府職能已不僅僅是處理好我國內部事務的需求，同時也是應對外來挑戰(zhàn)的需要，是利用好兩個市場、兩種資源的必然要求。經濟全球化是生產力發(fā)展的客觀結果，實現(xiàn)了世界范圍內資本、技術、管理、信息和勞動力的優(yōu)化配置，為世界創(chuàng)造了巨大的財富。但是，我們也應該充分認識到，由于世界市場的高度關聯(lián)性而引發(fā)的全球性危機也越來越大。在面對經濟全球化帶來的機遇和挑戰(zhàn)時，務必要增強危機感和緊迫感，保證經濟安全，轉變政府經濟職能的實現(xiàn)方式，改革政府管理經濟的方式，建設高效、透明、廉潔、新型的政府，實現(xiàn)制度創(chuàng)新，這是我國與國際接軌，融入世界經濟的要求。

二、新常態(tài)下政府職能轉變過程中存在的問題

新常態(tài)下，尤其是當前我國進入改革的深水區(qū)和攻堅期以來，我國在政府職能轉變上已經做了不少的探索和努力，但仍難以適應新形勢下經濟和社會發(fā)展需要，究其原因，主要有以下幾個方面：

（一）政府職能相互混淆，遇到問題相互扯皮，出現(xiàn)了錯位的政府職能

政府職能錯位是指政府職能內部發(fā)生的職能錯亂現(xiàn)象，即你干我的事，我越你的權。主要表現(xiàn)為以下兩個方面：一方面，從縱向和橫向上看?？v向上，主要是中央與地方，上級與下級政府間的職能越位。例如，在土地等資源問題上幾乎是下級政府越位較嚴重，而在人事和機構管理方面大都是上級政府越位更嚴重一些；橫向上，主要是各級政府部門職能交叉、重疊，職權劃分不清，互相推諉扯皮。另一方面，政府機構設置不夠合理，有的數(shù)量偏多，種類繁雜，規(guī)模過大，有的偏弱且分散，在社會管理和公共服務方面較為明顯。

（二）政府過度干預其他領域，出現(xiàn)了越位的政府職能

政府職能越位，主要是指政府干了不該干的事情，管了不該管的事情，直接包攬了本來可以由市場完成的工作。主要表現(xiàn)為：首先，政府職能與市場功能不分。一些政府部門仍習慣于代替市場去配置資源，過多濫用行政審批，行業(yè)壟斷和地區(qū)壟斷大量存在，一定程度上成為了行政腐敗的前提，妨礙了市場機制作用的有效發(fā)揮，降低了社會發(fā)展的效率。其次，政府與企業(yè)不分。政府變相經營企業(yè)，參與市場競爭，干預企業(yè)人事安排和內部管理，現(xiàn)在還有不少的公司都是政府的公司，公司的投入主要靠政府，主要執(zhí)行政府的命令， 政府通過公司實現(xiàn)某種使命，政府的主要領導是公司總裁，使企業(yè)長期處于政府的管束和庇護之下，影響了我國公司制度改革的進程；最后，政府與事業(yè)組織不分。我國的政府組織與事業(yè)組織難以區(qū)分，既有使用行政編制的事業(yè)單位，又有使用事業(yè)編制的行政機關。

（三）政府沒能充分盡職盡責，出現(xiàn)缺位政府職能

政府職能缺位，主要是指本來應由政府生產和提供的各種公共產品和服務，政府卻未能充分盡職盡責甚至在某些領域出現(xiàn)了“真空”。主要表現(xiàn)在：一方面，我國立法體系不夠完善，監(jiān)督機制還不健全，信用和交易秩序存在缺陷。隨著人們生活水平的提高對公共服務的要求也越來越高，但是我國的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、衛(wèi)生、基礎設施等公共服務短缺。近年來的食品安全問題就說明政府職能上的漏洞。另一方面，政府工作人員整體素質與市場經濟要求不相適應。總體上講，政府工作人員整體素質與改革開放和經濟社會發(fā)展的要求相比，還存在較大差距，不能適應時代發(fā)展和社會的要求。一是對轉變政府職能提高行政效率的重要性認識不足。認為行政工作效率不易衡量，擔心職能轉變會引起負面影響。二是對政府職能只有大致了解，對本層級、本區(qū)域、本部門應履行的職責缺乏科學的認識、清晰的界定。不知道哪些職權應歸還社會，哪些職能應得到加強。三是等待觀望，不敢創(chuàng)新。雖然他們也贊成轉變政府職能，但行動上卻等待觀望，希望有現(xiàn)成的東西可以照搬照抄，缺乏創(chuàng)新意識，也不愿主動探索。這些都說明部分政府工作人員的素質與社會主義市場經濟發(fā)展的要求，與轉變政府職能、提高行政效率的需要不相適應。

三、實現(xiàn)政府職能有效轉變的路徑選擇

如何實現(xiàn)經濟體制改革、更好發(fā)揮政府職能是“十三五”期間的核心內容。在這期間政府應從以下幾方面著手：

（一）從“萬能型”向“有限責任”政府轉變

長期以來，政府在公共事務中無所不包，政府成為了萬能政府，其中一個重要原因就是顛倒了政府與社會的關系，未能形成現(xiàn)代的政府理念，擅自染指應由社會自身處理的事務。因此，政府需從既當裁判又當運動員的角色中跳出來，開始回歸到自己本來的角色上來。明確“政府是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中體現(xiàn)?！眻猿帧罢毮苻D變從無所不為的萬能型政府轉變?yōu)橛兴貫榈挠邢挢熑握?，把工作內容最終集中到規(guī)劃制定、經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、區(qū)域協(xié)調、社會管理和公共服務方面上來”的基本方向 。作為有限政府通過調整自身職能使政府體系得以完善， 不斷提高政府部門的權威性、有效性和適應性。

（二）由“形象工程”向“效能型”政府轉變

長期以來，一些地方官員急功近利，形象工程思想嚴重，極少關心政府管理的成本和效能，造成了政府管理成本過高，資源浪費以及效能低下等問題。因此，要加強公務員隊伍建設，建設一支高素質、專業(yè)化的公務員隊伍，深化行政體制改革，推進政府管理創(chuàng)新，以提高政府效能，建設高效廉潔政府。一方面，大力推進電子政務建設。改進管理方式，推行電子政務，用信息技術快速提高行政管理效率，降低行政成本將是政府職能轉變的關鍵；另一方面，注重對政府組織結構能力的研究和優(yōu)化。政府組織結構功能是牽制政府效能低下的根本要素，應根據各地的實際情況合理地進行配置和組合。

（三）由“管制型”向“管理服務型”政府轉變

對一個現(xiàn)代政府而言，實現(xiàn)由“官本位”向“民本位”的轉變，是政府存在的核心價值所在。一個政府要成為公共服務型政府需要從以下兩方面著手：一方面，市場經濟本質上是公民的經濟而不是政府的經濟。在政府與市場經濟關系上，市場經濟是主體，政府是為市場經濟服務的。政府供給完備的制度基礎，加強市場的法制建設，建立健全基本法規(guī)，而且法律、法規(guī)的制定和頒布本身就是公共服務，是為了維護公共秩序。另一方面，社會是公民的社會而不是政府的社會，在政府與社會的關系上，政府是為公民社會服務的。服務型政府的新模式要求政府的職能集中在為社會提供公共產品和服務上。政府要投入大量的財力用于國防、教育、科研、衛(wèi)生、福利和社會保障等方面的建設，同時政府在提供公共產品時要有效率意識，可以把一部分生產性的工作分離出來，出租或承包給非政府組織甚至私營部門去承擔，政府只負責制定方針政策，執(zhí)行法律、法規(guī)，監(jiān)督。

（四）由“人治型”向“法治型”政府轉變

我國是一個人情化社會的國家，政府管理中人治占有很大比重，政府職能的運行還沒有真正做到規(guī)范化和制度化。政府職能的改革，必須要有明確的法規(guī)作為先行者。首先，制定法律，明確規(guī)定各級政府的職能。要通過法律的手段，明確每一級政府和每一個政府部門的職能。政府行使他的職能，只能并且必須在法律的范圍內進行，這樣就可以避免政府職能行使過程中發(fā)生的錯位現(xiàn)象，也能督促其正確及時地行使職能；其次，對于政府部門如何行使職能的程序、權限也需要從法律層面上做出規(guī)定，以保證政府職能行使的合理性。要建立有效的風險責任制度，把問責制落實到實處，真正建立起官員權責對等的機制，不負責任就付代價，這將大大規(guī)范政府職能部門的職務行為，為更有效地進行職能改革起到積極的作用。

總之，新常態(tài)下，尤其是在社會轉型的過程中，政府職能轉變、政府機構改革應與社會進步、經濟發(fā)展相適應。要不斷探索新思路，尋找新方法，借鑒發(fā)達市場經濟國家的經驗，實現(xiàn)制度創(chuàng)新，使政府的角色定位、行為方式與行為理念適應我國的現(xiàn)實需要。

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