□李燕

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)學(xué)院，廣東廣州 510640）

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化問(wèn)題及對(duì)策

□李燕

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)學(xué)院，廣東廣州 510640）

中國(guó)的城鎮(zhèn)化雖然基本實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化和城市化，但市民化進(jìn)程的道路仍比較漫長(zhǎng)，根本原因在于農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化遭遇諸多體制性障礙，包括城鄉(xiāng)二元分割的戶籍管理體制、地方政府決策的固有偏好以及具有歧視性的城市勞動(dòng)力市場(chǎng)等。從憲法學(xué)的角度來(lái)看，農(nóng)民身份向市民轉(zhuǎn)化旨在對(duì)農(nóng)民和城市居民的基本權(quán)利和法律地位進(jìn)行憲法性同構(gòu)，尊重農(nóng)民的主體性地位，使農(nóng)民與城市居民具有平等的社會(huì)身份和法律人格，享有平等的權(quán)利自由和制度保障。為了促進(jìn)農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化，需要以憲法規(guī)定的農(nóng)民地位為基礎(chǔ)檢討現(xiàn)行的法律和政策，在充分尊重農(nóng)民主體性地位的基礎(chǔ)上，保障農(nóng)民各項(xiàng)憲法權(quán)利的落實(shí)，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要政府的積極介入和有力扶持。

新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)二元分割；農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化；文化沖突論；憲法權(quán)利

上世紀(jì)80年代興起的“農(nóng)民工潮”，開(kāi)啟了中國(guó)城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化的征程，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化率已超過(guò)50%，但由于我國(guó)傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化主要依賴土地城鎮(zhèn)化，而忽略人口城鎮(zhèn)化，我國(guó)農(nóng)民市民化進(jìn)程相對(duì)滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展。從理論上講，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，非農(nóng)化、城市化和市民化應(yīng)該是三位一體，共同推進(jìn)才是較為理想的過(guò)程［1］。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前的中國(guó)，農(nóng)民市民化不僅僅是一個(gè)文化問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，更是一個(gè)憲法問(wèn)題。解決中國(guó)農(nóng)民市民化問(wèn)題，關(guān)鍵不是消弭文化沖突，也不是大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而在于消除農(nóng)民所遭受的身份上的不平等地位和各種制度上的不公正待遇，以及由此帶來(lái)的權(quán)利缺乏和權(quán)利保障的缺失，在這一過(guò)程中，需要通過(guò)弘揚(yáng)憲法理念來(lái)彌合社會(huì)階層的對(duì)立和斷裂；需要通過(guò)憲法制度的更新引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展的方向。

1 農(nóng)民身份向市民轉(zhuǎn)化過(guò)程中存在的問(wèn)題

農(nóng)民市民化是指在現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中，借助于工業(yè)化和城市化的推動(dòng)，廣大農(nóng)民離開(kāi)土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，進(jìn)入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，其身份、地位、價(jià)值觀、社會(huì)權(quán)利及生活方式等向市民轉(zhuǎn)化，以實(shí)現(xiàn)城市文明的社會(huì)變遷過(guò)程。從廣義角度來(lái)講，“農(nóng)民市民化”包括農(nóng)民在身份、地位、價(jià)值觀、社會(huì)權(quán)利及生產(chǎn)生活方式等各方面向城市市民的轉(zhuǎn)化；從狹義的角度來(lái)看，“農(nóng)民市民化”僅指農(nóng)民、城市農(nóng)民工等獲得與城市居民相同的合法身份和社會(huì)權(quán)利的過(guò)程［2］。本文所探討的農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化問(wèn)題主要是從狹義的角度來(lái)考察農(nóng)民市民化的過(guò)程。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，能否順利實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民”向“市民”的身份轉(zhuǎn)變，勢(shì)必關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化的成敗。

對(duì)于“農(nóng)民變市民”這一宏大社會(huì)流動(dòng)現(xiàn)象，學(xué)者們經(jīng)常使用非農(nóng)化、城市化和市民化等術(shù)語(yǔ)對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)描述，其中，非農(nóng)化是農(nóng)民市民化的基本前提，城市化提供了農(nóng)民市民化的必要條件，市民化角色的轉(zhuǎn)變則是農(nóng)民市民化的最終狀態(tài)［3］。這三個(gè)步驟可能同步，也可能不同步，取決于不同國(guó)家的具體國(guó)情。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化和城市化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)民市民化主要是通過(guò)人口遷移來(lái)完成的，城市化過(guò)程本身伴隨著農(nóng)民市民化的實(shí)現(xiàn)。例如英國(guó)政府為了剝離農(nóng)民與土地的所有關(guān)系，甚至采取了暴力的方式將農(nóng)民直接轉(zhuǎn)化為市民；美國(guó)和德國(guó)主要是通過(guò)農(nóng)民自由遷徙來(lái)完成非農(nóng)化過(guò)程的。在這些國(guó)家，由于工業(yè)化與城市化是同步的，因此脫離土地流入城市務(wù)工的農(nóng)民都是比較直接和快速地轉(zhuǎn)化為了城市人口，沒(méi)有出現(xiàn)所謂的“農(nóng)民工”現(xiàn)象［4］。但從我國(guó)城鎮(zhèn)化的實(shí)際過(guò)程來(lái)看，非農(nóng)化、城市化和市民化并不同步，農(nóng)民身份向市民轉(zhuǎn)化的進(jìn)程相對(duì)滯后于城鎮(zhèn)化進(jìn)程。對(duì)此，國(guó)家相關(guān)負(fù)責(zé)人多次在不同場(chǎng)合公開(kāi)指出，“我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程比較緩慢，戶籍人口城鎮(zhèn)化率還比較低?！薄稗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程比較緩慢是首要問(wèn)題。”①http：//news.ifeng.com/a/20160129/47289892_0.shtm l，2016年10月14日訪問(wèn)。這意味著，中國(guó)的城鎮(zhèn)化雖然基本實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化和城市化，但市民化進(jìn)程的道路還比較漫長(zhǎng)。即便是轉(zhuǎn)向城市就業(yè)的大量農(nóng)民工，多半也只是一種職業(yè)和地域的轉(zhuǎn)移，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份的徹底變更。

對(duì)于阻礙農(nóng)民市民化進(jìn)程的原因，學(xué)者們從不同角度進(jìn)行了分析，概括起來(lái)，主要有兩種觀點(diǎn)：“文化沖突論”和“經(jīng)濟(jì)發(fā)展論”?！拔幕瘺_突論”認(rèn)為農(nóng)民市民化表面上是制度安排問(wèn)題，深層次是文化融合問(wèn)題。農(nóng)民難以融入城市，一方面與其文化傳統(tǒng)、生活習(xí)慣、心理認(rèn)同等因素有關(guān)；另一方面，由于自身素質(zhì)跟不上，市民意識(shí)缺乏，傳統(tǒng)農(nóng)民生活習(xí)慣和生活方式還難以完全改變。在市民化過(guò)程中，農(nóng)民必將經(jīng)歷文化震驚、文化涵化、文化再適應(yīng)直至文化創(chuàng)新等過(guò)程［5］?！敖?jīng)濟(jì)發(fā)展論”則認(rèn)為農(nóng)民市民化問(wèn)題本質(zhì)上是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，在我國(guó)，區(qū)分農(nóng)民和市民的原因在于城鄉(xiāng)二元戶籍制度，而城鄉(xiāng)二元戶籍制度的出臺(tái)是由于當(dāng)時(shí)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限沒(méi)有能力為農(nóng)民提供足夠的就業(yè)崗位及完善的社會(huì)保障制度，但是如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，有能力實(shí)現(xiàn)城市基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的話，農(nóng)民市民化的問(wèn)題自然就迎刃而解［6］。

“文化沖突論”和“經(jīng)濟(jì)發(fā)展論”從某一側(cè)面描述了農(nóng)民市民化的內(nèi)涵，但并沒(méi)有從實(shí)質(zhì)上揭示中國(guó)農(nóng)民市民化問(wèn)題的本質(zhì)。首先，不可否認(rèn)，農(nóng)民和市民在思維方式、行為模式、心理需求等方面存在較大差別，這種差別更多地表現(xiàn)為一種社會(huì)文化問(wèn)題，受文化傳統(tǒng)和社會(huì)價(jià)值觀的影響較大。但農(nóng)村和城市之間的文化沖突只在一定的階段、一定的范圍內(nèi)存在，隨著經(jīng)濟(jì)收入、教育程度、社會(huì)交往等方面的不斷改善，這種沖突會(huì)逐漸弱化并最終消失。其次，單依靠經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不能徹底解決我國(guó)農(nóng)民市民化問(wèn)題，相反隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民市民化問(wèn)題將變得愈加迫切。這是因?yàn)?，在我?guó)，農(nóng)民市民化問(wèn)題在很大程度上并非經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的自然現(xiàn)象，而是人為的非理性因素所致，是一系列制度積弊的綜合病癥，有著深刻的政治根源。

1.1 城鄉(xiāng)二元分割的戶籍管理體制及其衍生品嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民市民化進(jìn)程

在西方國(guó)家的語(yǔ)境里，農(nóng)民和市民的界分只具有職業(yè)和地域的意義，而不具有其他身份和福利的差別。而在我國(guó)，農(nóng)民市民化的提出，首先是基于現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)民有別于城市居民，其中最重要的一點(diǎn)，是城市居民能夠享受到農(nóng)民所不能享受到的公民待遇和社會(huì)福利。從我國(guó)歷部憲法的規(guī)定來(lái)看，憲法文本并未從身份上對(duì)農(nóng)民和市民進(jìn)行區(qū)分。在中國(guó)憲法的語(yǔ)詞中，農(nóng)民是融入集合性的概念（人民）與個(gè)體性的概念（公民）之中，是在兩種形態(tài)的相互關(guān)系中存在的。從整體的社會(huì)主體身份而言，農(nóng)民構(gòu)成人民的重要組成部分；就個(gè)體身份而言，農(nóng)民當(dāng)屬憲法所指稱的公民，應(yīng)當(dāng)基于平等的公民身份享有憲法基本權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。不過(guò)自1958年1月《中華人民共和國(guó)戶口管理?xiàng)l例》正式實(shí)施后，農(nóng)民概念在實(shí)際上出現(xiàn)了職業(yè)與身份的分離，農(nóng)民被解釋為依戶籍性質(zhì)的不同而被劃分的一類(lèi)身份標(biāo)志。農(nóng)民就是被登記為農(nóng)業(yè)戶口的人，而不論其從事何種職業(yè)。不僅如此，以這一戶籍制度為基礎(chǔ)，國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)形態(tài)、社會(huì)組織、財(cái)政投入、公共服務(wù)、治理體制等方面采取了一系列差別待遇，有些甚至是歧視性的制度安排，導(dǎo)致城鄉(xiāng)關(guān)系嚴(yán)重失衡，農(nóng)民和市民被迫分成兩個(gè)壁壘森嚴(yán)、利益懸殊的社會(huì)階層。這種城鄉(xiāng)二元分割的戶籍管理體制及其衍生品嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)民市民化進(jìn)程，造就了具有多元性的農(nóng)民工這一特殊社會(huì)群體的出現(xiàn)，大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民盡管已經(jīng)進(jìn)行了職業(yè)轉(zhuǎn)移、地域遷移，但身份轉(zhuǎn)變始終是個(gè)難題，他們成了徘徊在城鄉(xiāng)生活之間的“兩棲人”，也未能充分享受到市民待遇。關(guān)于這一點(diǎn)，《新型城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要》也承認(rèn)，“目前農(nóng)民工已成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的主體，受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)?！爆F(xiàn)階段，僅依靠非農(nóng)化和城市化推進(jìn)的城鎮(zhèn)化非但沒(méi)能帶來(lái)農(nóng)民市民化的結(jié)果，反而將同為國(guó)家公民的農(nóng)民和市民置于兩個(gè)完全不同的權(quán)利群體中，從而在整體上制約了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

1.2 地方政府在對(duì)待農(nóng)民市民化問(wèn)題上多采取排斥和抑制的政策

2004 年中央第一次把解決農(nóng)民工問(wèn)題寫(xiě)入中央一號(hào)文件，文件明確要求：“改變農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境，保障進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的合法權(quán)益?！七M(jìn)大中城市戶籍制度改革，放寬農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和定居的條件?！贝撕竺磕甑闹醒胍惶?hào)文件幾乎都將“推進(jìn)戶籍制度改革，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民擁有同等的權(quán)利和義務(wù)”作為黨中央和國(guó)務(wù)院工作的首要任務(wù)。但由于我國(guó)實(shí)行的是統(tǒng)一決策、分級(jí)管理的體制，地方政府和中央政府在就業(yè)、社會(huì)保障等方面承擔(dān)了不同的責(zé)任。因此，雖然中央再三要求推進(jìn)農(nóng)民市民化，但是地方政府出于自身利益的考慮，在對(duì)待農(nóng)民市民化問(wèn)題上，多采取排斥和抑制的政策，較少鼓勵(lì)和支持。總體而言，“政府在維持城市市民權(quán)益上的努力，遠(yuǎn)大于賦予進(jìn)城農(nóng)民以公平的市民待遇的探索，其結(jié)果勢(shì)必影響農(nóng)民市民化的進(jìn)程?！保?］不僅如此，在現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)下，農(nóng)民無(wú)法真正進(jìn)入擁有決策權(quán)的階層，成了名符其實(shí)的“失語(yǔ)群體”［8］。就目前情況來(lái)看，一方面農(nóng)民不能直接選舉或被選舉為各級(jí)政府的行政首長(zhǎng)和部門(mén)負(fù)責(zé)人；另一方面，大多數(shù)城市或地區(qū)的公務(wù)員招考也都設(shè)置了戶籍限制，將具有農(nóng)村戶口的農(nóng)民排除在公務(wù)員招錄之外，從而導(dǎo)致農(nóng)民在國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍中所占的比例非常低。雖然2010年《選舉法》的修改從立法上保證了農(nóng)民和城市居民的選舉權(quán)平等，但由于配套制度的不完善，農(nóng)民工行使選舉權(quán)的積極性普遍不高，導(dǎo)致農(nóng)民在利益博弈過(guò)程中總是處于被動(dòng)的弱勢(shì)者地位。

1.3 具有歧視性的勞動(dòng)力市場(chǎng)增加了農(nóng)民城市就業(yè)的困難

除此之外，受戶籍制度的屏蔽，農(nóng)民工雖然能夠進(jìn)城務(wù)工，但很多城市對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工從事的行業(yè)、職業(yè)、工種等作了種種歧視性規(guī)定，加上自身文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，農(nóng)民工在城市自由擇業(yè)和充分就業(yè)的權(quán)利無(wú)法得到保障。農(nóng)民工在城市很難找到“體面的工作”，大多從事著臟、累、苦的工作。即便如此，農(nóng)民工也無(wú)法取得市民的身份，從而不能享受城鎮(zhèn)居民所享受的失業(yè)保險(xiǎn)金和最低生活保障費(fèi)用，也沒(méi)有其他的就業(yè)保障資金，常常面臨“就業(yè)無(wú)門(mén)、創(chuàng)業(yè)無(wú)望”的困境。

2 農(nóng)民市民化問(wèn)題的憲法本質(zhì)

從人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展來(lái)看，不斷消除基于身份或地位而作出的區(qū)別對(duì)待，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公正和諧是社會(huì)進(jìn)步的基本標(biāo)志。近年來(lái)，我國(guó)政府也認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的弊端，在推進(jìn)農(nóng)民市民化方面作了一些努力。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果?！苯鼛啄曛醒胍惶?hào)文件也多次要求“加快改革戶籍制度，逐步使符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，不僅要放開(kāi)小城鎮(zhèn)落戶限制，也要放寬大中城市落戶條件；保障進(jìn)城落戶農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民享有同樣的權(quán)利和義務(wù)”。以此為思路，中共中央和國(guó)務(wù)院于2014年共同發(fā)布了《新型城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要》，要求以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，“合理引導(dǎo)人口流動(dòng)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果。”并提出了具體的解決措施：“強(qiáng)化各級(jí)政府責(zé)任，合理分擔(dān)公共成本，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方參與、成本共擔(dān)、協(xié)同推進(jìn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制?！庇纱税淹苿?dòng)新型城鎮(zhèn)化和推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推到了全面深化改革的前臺(tái)，開(kāi)啟了社會(huì)主義發(fā)展的新紀(jì)元。

由此可見(jiàn)，在中國(guó)，農(nóng)民市民化不僅意味農(nóng)民從農(nóng)村向城市的空間轉(zhuǎn)移，也意味著農(nóng)民從農(nóng)業(yè)戶口向非農(nóng)業(yè)戶口的戶籍轉(zhuǎn)變，更重要的是強(qiáng)調(diào)農(nóng)民在身份上獲得與城市居民相同的合法身份和社會(huì)權(quán)利。從憲法學(xué)的角度來(lái)看，農(nóng)民市民化旨在對(duì)農(nóng)民和城市居民的基本權(quán)利和法律地位進(jìn)行憲法性同構(gòu)，尊重農(nóng)民的主體性地位，使農(nóng)民與城市居民具有平等的社會(huì)身份和法律人格，享有平等的權(quán)利自由和制度保障。這是中國(guó)推行新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵和核心，也是農(nóng)民市民化的憲法基點(diǎn)。

憲法歷來(lái)強(qiáng)調(diào)對(duì)人的主體性的尊重，憲法體系中的個(gè)體應(yīng)享有平等的權(quán)利，憲法本質(zhì)上禁止以身份作為分配權(quán)利的依據(jù)。農(nóng)民市民化的關(guān)鍵在于真正確立農(nóng)民的主體性地位，“對(duì)農(nóng)民而言，其最需要的是主體性?！保?］確立農(nóng)民主體性的憲法意義在于，“使農(nóng)民能夠從自身的主體地位出發(fā)，進(jìn)行自我決定，自主選擇，平等發(fā)展?！保?0］正是由于此，2014年《新型城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要》才明確提出新型城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想是“以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，基本原則之一是“以人為本，公平共享”。

平等權(quán)是各國(guó)憲法規(guī)定的基本權(quán)利體系中的重要組成部分，是權(quán)利主體參與社會(huì)生活的前提和基礎(chǔ)。近代意義的平等發(fā)軔于這樣一種觀點(diǎn)：盡管人由于人種、性別、出生、資質(zhì)、能力等先天性或者后天性的差別，但任何人都具有人格尊嚴(yán)，在自由人格的形成上必須享有平等的權(quán)利。這種平等在終極意義上追求的是憲法對(duì)各個(gè)人所保障的、各自在其自由人格的形成和實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的機(jī)會(huì)上的平等，這種機(jī)會(huì)平等被稱之為“形式平等”［11］。形式平等建立在否定封建身份制度和特權(quán)制度之上。隨著政治實(shí)踐的發(fā)展，現(xiàn)代憲法已超越了對(duì)形式平等的關(guān)注而強(qiáng)調(diào)對(duì)實(shí)質(zhì)平等的追求。實(shí)質(zhì)平等要求在社會(huì)現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)不公平時(shí)，為弱者提供差別性的補(bǔ)償，幫助其改變不利處境，以糾正由于自由競(jìng)爭(zhēng)所引起的現(xiàn)實(shí)的不平等結(jié)果。需要指出的是，實(shí)質(zhì)平等的出現(xiàn)并不意味否定形式平等，其僅僅是對(duì)形式平等的修正和補(bǔ)足。就兩者的關(guān)系而言，機(jī)會(huì)平等是一種最低限度的公平訴求，如果連這種最低限度的平等都無(wú)法實(shí)現(xiàn)的話，那么結(jié)果平等、實(shí)質(zhì)平等便無(wú)從談起。

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，首先要實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)平等。而要實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)平等，人人平等，就必須從制度上消除對(duì)農(nóng)民的身份歧視，打破農(nóng)民和城市居民之間的身份壁壘。首當(dāng)其沖應(yīng)當(dāng)廢除飽受詬病的戶籍制度。目前戶籍制度的形成雖有歷史的原因，但這一制度與憲法規(guī)范效力之間是有矛盾的，“從憲法文本和原意來(lái)說(shuō)，應(yīng)該把有關(guān)農(nóng)民的不同含義‘還原為純粹的職業(yè)概念’，不應(yīng)擴(kuò)大解釋為某種政治身份、社會(huì)身份和法律身份?！保?2］黨中央多次提出戶籍制度改革，并對(duì)戶籍制度改革進(jìn)行了全面的部署：“推進(jìn)戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民?！边@些決定對(duì)戶籍制度改革將產(chǎn)生導(dǎo)向性的推動(dòng)作用，同時(shí)也指出了解決農(nóng)民市民化問(wèn)題的關(guān)鍵。

需要指出的是，平等權(quán)雖然在憲法上主要是作為一種權(quán)利而存在，但它與其他憲法權(quán)利不同，在整個(gè)憲法的權(quán)利體系中具有一定的超越地位；它可以通過(guò)政治平等權(quán)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)平等權(quán)及其他具體的憲法權(quán)利來(lái)體現(xiàn)其作為一種憲法權(quán)利的具體內(nèi)容，是一種原則性、概括性的憲法權(quán)利［13］。當(dāng)然，平等權(quán)的這種規(guī)范效力應(yīng)當(dāng)以某種權(quán)利的現(xiàn)實(shí)存在為前提，在憲法權(quán)利體系本身存在疏漏的情況下，平等權(quán)的這種規(guī)范效力會(huì)相應(yīng)縮減。就農(nóng)民市民化問(wèn)題而言，最典型的權(quán)利當(dāng)屬遷徙自由。1954年憲法第90條規(guī)定了中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙的自由。在1958年以前城鄉(xiāng)之間是可以自由遷徙的，公共政策中并不存在對(duì)農(nóng)民的遷徙進(jìn)行限制的規(guī)定。但后來(lái)制定的一系列政策和法律使憲法上公民“自由流動(dòng)的權(quán)利”變成了毫無(wú)意義的“擺設(shè)”?，F(xiàn)階段，應(yīng)當(dāng)在憲法中重新確認(rèn)公民的“遷徙自由”，從而為我國(guó)正在推行的戶籍制度改革提供根本的規(guī)范依據(jù)。在憲法規(guī)范層面，遷徙自由不僅意味公民享有在國(guó)內(nèi)自由選擇居住地以及出入國(guó)境的自由，還包括對(duì)從異地移居而來(lái)的居民，地方政府不能對(duì)其歧視或?qū)嵭胁顒e待遇［14］。公民遷徙自由能否實(shí)現(xiàn)直接關(guān)乎農(nóng)民經(jīng)濟(jì)自由、政治自由、全面發(fā)展的自由等能否充分實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而關(guān)乎農(nóng)民能否贏得應(yīng)有的尊嚴(yán)和價(jià)值。

總之，在推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，強(qiáng)調(diào)賦予農(nóng)民主體性地位，保障農(nóng)民在身份上享有與城市居民同等的各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)益，讓農(nóng)民和城市居民一起平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共享現(xiàn)代化建設(shè)成果，這體現(xiàn)了憲法尊重和保障人權(quán)的人文關(guān)懷。

3 促進(jìn)農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化的對(duì)策建議

首先，國(guó)家需要從憲法和法律的角度統(tǒng)一農(nóng)民憲法地位的認(rèn)識(shí)，以憲法規(guī)定的農(nóng)民憲法地位為基礎(chǔ)來(lái)檢討現(xiàn)行的法律和政策，使法律和公共政策的制定回歸憲法價(jià)值。具體而言，各級(jí)政府要通過(guò)體制改革和政策調(diào)整，破除城鄉(xiāng)二元體制，推進(jìn)以取消戶籍歧視為內(nèi)容的戶籍制度改革。戶籍制度改革至少應(yīng)當(dāng)做到以下兩點(diǎn)：第一，逐步消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘，促進(jìn)人口的有序流動(dòng)、合理分布和社會(huì)融合。鑒于我國(guó)長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)逐步使符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，先放開(kāi)小城鎮(zhèn)落戶限制，再逐步放寬大中城市落戶條件；第二，加強(qiáng)社會(huì)管理配套制度改革，取消戶口附加條件，還原戶籍的人口登記管理功能。為此，應(yīng)進(jìn)一步剝離粘附在戶口上的不公平福利制度，逐步將農(nóng)民工統(tǒng)一納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)管理，實(shí)現(xiàn)住房、醫(yī)療、子女教育、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)均等化。具體來(lái)講，應(yīng)當(dāng)全面推行流動(dòng)人口居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，并作為申請(qǐng)登記居住地常住戶口的重要依據(jù)。

其次，政府應(yīng)當(dāng)在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面發(fā)揮積極能動(dòng)作用。我國(guó)憲法第45條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！憋@然，這里所說(shuō)的公民也包括農(nóng)民，農(nóng)民也有權(quán)像城市居民一樣要求國(guó)家向他們提供社會(huì)保障保護(hù)。但在我國(guó)，由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及歷史文化傳統(tǒng)的限制，農(nóng)民社會(huì)保障不僅建立得比較晚，而且項(xiàng)目不全，保障水平也很低。為此，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系?！币虼耍谕七M(jìn)農(nóng)民市民化的過(guò)程中，必須以建立“有為政府”為導(dǎo)向，充分發(fā)揮政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的積極作用。

最后，在正確處理國(guó)家和公民的關(guān)系中，我們既要防止政府該為不為，也要建立有效的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，防范政府權(quán)力的肆意和濫用。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家權(quán)力過(guò)多地介入和干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，極度壓縮了農(nóng)村社會(huì)的自治空間。即使在已經(jīng)實(shí)行了20多年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，政府仍然掌握著大量的資源并擁有強(qiáng)大的支配權(quán)，導(dǎo)致實(shí)踐中政府違背農(nóng)民意愿，侵犯農(nóng)民權(quán)利的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。從歷年來(lái)的城鄉(xiāng)政策及其執(zhí)行情況來(lái)看，農(nóng)民的憲法主體性地位普遍缺失，農(nóng)民的意愿和訴求得不到尊重，政策總是由政府在單方面的探索和推進(jìn)。在這種決策體制下，出現(xiàn)“農(nóng)民被上樓”的事件也不足為奇［15］。今后在重大問(wèn)題決策中，建議引入?yún)f(xié)商民主程序，只有確保不同利益群體都能自由表達(dá)、公開(kāi)對(duì)話、平等博弈，各群體的利益才能得到充分尊重。農(nóng)民市民化應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民的事情由農(nóng)民作主，在這一過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性地位，尤其是在法律制定和政策供給的過(guò)程中，必須充分尊重農(nóng)民的利益訴求和權(quán)利主張，使制定的法律和政策能夠最大限度地體現(xiàn)農(nóng)民的利益，只有這樣才能最大限度促進(jìn)社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)。

總之，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化不僅涉及價(jià)值觀念和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更關(guān)涉到政府職能轉(zhuǎn)變和制度安排的更新。只有將之納入立憲主義的總體思路之中，確立其與社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)的憲法觀念體系和規(guī)范秩序，才能使美好的愿景轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的社會(huì)實(shí)踐。

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責(zé)任編輯 梅瑞祥

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.02.025

F291.1；C922

A

1004-0544（2017）02-0144-04

廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014年度學(xué)科共建項(xiàng)目（GD14XFX06）；廣東省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目（2016A070706005）。

李燕（1980-），女，湖北宜城人，法學(xué)博士，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)學(xué)院講師。