艾琳+王剛

[摘要] 政務(wù)服務(wù)中心的自身屬性決定了它所實(shí)施的管理創(chuàng)新、業(yè)務(wù)創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新是政府層面的，具有整體性、系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性特征，必然要超越行政審批制度改革，成為政府職能轉(zhuǎn)變、行政體制改革的重要構(gòu)成。政務(wù)服務(wù)對(duì)信息化技術(shù)在集中管理、部門協(xié)同和用戶導(dǎo)向下的廣泛應(yīng)用，政務(wù)服務(wù)中心的組織體制加速變革，需要探討互聯(lián)網(wǎng)下政務(wù)服務(wù)不同治理模式的運(yùn)作機(jī)制及選擇策略。

[關(guān)鍵詞] 政務(wù)服務(wù)中心 電子政務(wù) 互聯(lián)網(wǎng)機(jī)制創(chuàng)新 政務(wù)服務(wù)治理

[中圖分類號(hào)] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2017）01-0100-06

黨的十八大以來，隨著簡政放權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變改革的深化，承載著改革抓手、平臺(tái)整合和機(jī)制創(chuàng)新任務(wù)的政務(wù)服務(wù)中心，既要解決好行政審批制度改革“最后一公里”的問題，把改革舉措落到實(shí)處；還要不斷改善政務(wù)服務(wù)的品質(zhì)，辦理好行政審批相對(duì)人辦事辦證“最后一米”的問題，建設(shè)人民群眾滿意的政府。政務(wù)服務(wù)的價(jià)值，在于它將自然人、法人和其他組織“依照自己意愿找政府辦事”，與審批部門“依法依規(guī)提供辦理服務(wù)”有機(jī)結(jié)合。這種“依申請(qǐng)?jiān)S可”的辦理行為，既是公權(quán)力的專屬職責(zé)，又是社會(huì)化的普遍服務(wù)。近年來，從中央到地方均在重新審視政務(wù)服務(wù)中心的定位、職能和作用，尋求利用信息化重構(gòu)政務(wù)服務(wù)的管理體制、服務(wù)方式、運(yùn)作機(jī)制，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開啟了政務(wù)服務(wù)治理的全面升級(jí)。

一、政務(wù)服務(wù)改革的核心成就

政府的核心價(jià)值在于為社會(huì)提供政務(wù)服務(wù)和公共產(chǎn)品，成為行政學(xué)共識(shí)的政務(wù)服務(wù)則是從政務(wù)服務(wù)中心的誕生開啟的。作為一項(xiàng)“起自基層”的政府改革，政務(wù)服務(wù)中心經(jīng)過近20年的發(fā)展，已蔚為大觀。目前，全國近乎所有的市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）政府，1/3的省級(jí)政府設(shè)立了政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)；“一站式”政務(wù)服務(wù)模式在促進(jìn)政府自身改革、改善政府運(yùn)行機(jī)制、提升行政效能，以及讓人民群眾享有規(guī)范、透明、尊重、便捷的政務(wù)服務(wù)，提升政府公信力等方面都取得了巨大成就，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)關(guān)鍵方面：

（一）確立了行政審批的服務(wù)導(dǎo)向

建立政務(wù)服務(wù)中心的出發(fā)點(diǎn)，是為了方便群眾辦事，它所確立的“權(quán)利”、“義務(wù)”觀念，是對(duì)“權(quán)力”、“官本位”意識(shí)的顛覆；公開透明、行為規(guī)范和可評(píng)價(jià)可追溯的政務(wù)服務(wù)形態(tài)，是對(duì)暗箱封閉、隨性任意和缺乏制約監(jiān)管的行政審批方式的根本改變。政務(wù)服務(wù)中心的窗口組織、辦理方式和業(yè)務(wù)運(yùn)作安排，以申請(qǐng)人為導(dǎo)向作為基本準(zhǔn)繩，“把便利留給群眾”體現(xiàn)于具體行政審批活動(dòng)之中。對(duì)以民為本理念的不懈追求，以及所確立的服務(wù)政府的行政文化，為政務(wù)服務(wù)中心準(zhǔn)確自身定位、持續(xù)發(fā)展注入了強(qiáng)大的內(nèi)在生命力。

（二）推動(dòng)了管理創(chuàng)新和機(jī)制優(yōu)化

政務(wù)服務(wù)中心是行政審批制度改革的產(chǎn)物，又有力有效地推動(dòng)了政府相關(guān)改革。集中審批辦理、審批服務(wù)、審批監(jiān)管的運(yùn)作模式，一定程度上克服了行政審批信息的不對(duì)稱性，使事項(xiàng)精簡更具有針對(duì)性、合理性；打破條塊分割的部門壁壘，實(shí)施了行政審批跨部門流程優(yōu)化，提升了政府的系統(tǒng)效能；將行政層級(jí)的橫向平臺(tái)整合與縱向體系建設(shè)相結(jié)合，著力打造對(duì)外辦理的無縫隙服務(wù)；推行行政審批和政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，建立起事項(xiàng)統(tǒng)一、要求同質(zhì)、結(jié)果一致無差異的政務(wù)服務(wù)；著眼于理順行政審批、行政監(jiān)管與行政服務(wù)的關(guān)系，以相對(duì)集中行政許可權(quán)推進(jìn)了行政管理體制改革。政務(wù)服務(wù)中心獨(dú)有的“以點(diǎn)帶面”的實(shí)施模式、資源匯聚的平臺(tái)整合、終端倒逼的創(chuàng)新機(jī)理，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)體制下的條塊分割、楚河漢界的固有缺陷，又降低了體制改革、機(jī)構(gòu)變革可能帶來的“震蕩”風(fēng)險(xiǎn)。

（三）改善了發(fā)展環(huán)境和政府形象

方便人民群眾辦事、改善投資發(fā)展軟環(huán)境、促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、爭創(chuàng)區(qū)域競爭中的體制優(yōu)勢，是政務(wù)服務(wù)中心的核心使命，也是各級(jí)黨委政府重視和強(qiáng)力推進(jìn)的重要原因?！爸贿M(jìn)一家門，辦妥所有事”的運(yùn)作模式，面對(duì)面的窗口式辦理體現(xiàn)的平等尊重的行政文化，行政審批事項(xiàng)要素、辦事環(huán)節(jié)、許可結(jié)果的公開透明可預(yù)期，圍繞行政效率的材料精簡、環(huán)節(jié)減少、流程優(yōu)化，都大大改善了行政審批相對(duì)人對(duì)政府的信任度、認(rèn)可度。比如政務(wù)服務(wù)中心在促進(jìn)招商引資、重點(diǎn)企業(yè)或重大項(xiàng)目盡快落地建設(shè)等方面推出了諸多針對(duì)性的服務(wù)舉措，這種集合式的創(chuàng)新和服務(wù)供給，是審批部門分散辦公、各自受理狀態(tài)下做不到的，是“一站式”集中審批成為增強(qiáng)地方競爭力的重要實(shí)現(xiàn)。

“一站式”政務(wù)服務(wù)在實(shí)踐層面確立了必要性、合法性，使政務(wù)服務(wù)中心以其巨大的工具理性和現(xiàn)實(shí)的價(jià)值理性在相互融合中得到升華，帶動(dòng)了政府的系列變革和持續(xù)創(chuàng)新。但是，脫胎于管控體制、權(quán)力導(dǎo)向的政務(wù)服務(wù)中心，有著自身發(fā)展難以克服，或者說存在著限制其效能充分發(fā)揮的諸多預(yù)設(shè)束縛。

二、政務(wù)服務(wù)中心的外部困境

政務(wù)服務(wù)中心遇到的最大困境，是要提高行政審批的整體效率、服務(wù)品質(zhì)，就必需得到審批部門的支持配合；但是，改變現(xiàn)狀的具體實(shí)踐使它時(shí)常站在了審批部門的“對(duì)立面”，矛盾和沖突就自然產(chǎn)生了。

（一）條塊分割造成的束縛

中央集權(quán)下的層級(jí)管理、條塊分割與官僚體制結(jié)合所形成的權(quán)力部門所有、部門權(quán)力個(gè)人行使的格局，與政務(wù)服務(wù)中心打破部門業(yè)務(wù)邊界的橫向平臺(tái)整合在先，以平臺(tái)為基點(diǎn)的縱向貫通在后，實(shí)現(xiàn)協(xié)同運(yùn)作的整體政府目標(biāo)之間存在著較明顯的沖突。相對(duì)于行政職能“上下對(duì)口”的管理體制，無主管“婆婆”的以申請(qǐng)人為導(dǎo)向、克服碎片化的一體化運(yùn)作模式，對(duì)審批部門權(quán)力任性所形成的抑制，使不少地方的政務(wù)服務(wù)中心作為政府機(jī)構(gòu)中的“另類”存在，這也決定了既有體制對(duì)它保持高度的警覺。

（二）機(jī)構(gòu)小職能弱的困擾

初創(chuàng)時(shí)的政務(wù)服務(wù)中心，僅是匯聚審批部門服務(wù)窗口的場所。在滿足申請(qǐng)人不斷升級(jí)的服務(wù)需求，發(fā)揮政府改革的推手、整治機(jī)關(guān)作風(fēng)的抓手作用過程中，政務(wù)服務(wù)中心起到了其他行政機(jī)關(guān)不具備的作用，強(qiáng)大的聚合功能、整合能力使其朝著職能化、實(shí)體化方向不斷推進(jìn)。然而，全面提升行政效能、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的創(chuàng)新使命，與政務(wù)服務(wù)中心在行政管理體制中的機(jī)構(gòu)狀況、實(shí)際地位，以及對(duì)政務(wù)服務(wù)資源的組織協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌能力之間，有著巨大的落差，“小馬拉大車”的現(xiàn)象十分普遍。至今，不少地方政務(wù)服務(wù)中心的職能不匹配、機(jī)構(gòu)不合理、體制未理順、編制無保障的問題仍然存在。

（三）欠缺法律制度的支撐

作為一種自下而上的管理創(chuàng)新、體制創(chuàng)設(shè)和服務(wù)創(chuàng)造，政務(wù)服務(wù)中心創(chuàng)立初期存在行政職能、管理體制上的抵牾，政策指導(dǎo)不明確，法律保障也不充分。任何政府改革創(chuàng)新都不可能不受制于現(xiàn)實(shí)的制度土壤、體制環(huán)境和行政文化，政府內(nèi)部對(duì)政務(wù)服務(wù)中心能夠取得什么樣的改革成效缺乏共識(shí)，有的認(rèn)為集中審批是形式主義，政務(wù)服務(wù)的創(chuàng)新舉措得不到有力支持、甚至難以開展；以職權(quán)法定、依法行政的視角對(duì)集中審批合法性的置疑，在學(xué)術(shù)界同樣普遍?！缎姓S可法》頒布后，政務(wù)服務(wù)中心依據(jù)該法第二十六條“聯(lián)合辦理、集中辦理”的表述中尋找并不很確鑿的法律依據(jù)，加以擴(kuò)展闡釋。即使中央文件一再強(qiáng)化政務(wù)服務(wù)中心的地位、作用，但欠缺法律支撐保障仍困擾著政務(wù)服務(wù)中心。

上述情況表明，政務(wù)服務(wù)中心在與傳統(tǒng)權(quán)力觀念的沖突中，在傳統(tǒng)管理體制的夾縫中，甚至可以說在一些行政機(jī)關(guān)的擠兌中，以及不被“放心”和“自證價(jià)值”的生存處境中，決定了它必然要遵循以申請(qǐng)人為導(dǎo)向的外部倒逼路徑，積極進(jìn)取，對(duì)革除弊端、自我完善和創(chuàng)新發(fā)展懷有強(qiáng)烈的內(nèi)在沖動(dòng)；也決定了政務(wù)服務(wù)中心會(huì)不斷嘗試一切新的服務(wù)手段和業(yè)務(wù)工具，如對(duì)信息化技術(shù)的高度重視并積極地去主動(dòng)適應(yīng)和深化應(yīng)用。

三、電子政務(wù)與政務(wù)服務(wù)的融合

政務(wù)服務(wù)中心與信息化在邏輯上具有高度的契合性，比如都需要橫向的整合、縱向的貫通，都強(qiáng)調(diào)集約、互聯(lián)、協(xié)同。共同的邏輯屬性，互補(bǔ)的功能屬性，決定了二者的結(jié)合，必然整合為新的基于統(tǒng)一、整體、系統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)運(yùn)作機(jī)制。借助電子政務(wù)既有的發(fā)展基礎(chǔ)，政務(wù)服務(wù)中心的匯聚、整合、擴(kuò)散效應(yīng)全面提升，通過數(shù)據(jù)共用、信息互用和結(jié)果共享，擴(kuò)展業(yè)務(wù)邊界和服務(wù)功能；另一方面從辦公自動(dòng)化走出的對(duì)技術(shù)導(dǎo)向“孤掌難鳴”的電子政務(wù)而言，則找到了一個(gè)符合信息技術(shù)發(fā)展方向的依托平臺(tái)和應(yīng)用載體。

（一）電子監(jiān)察績效評(píng)估的引入

早期的電子監(jiān)察是附著政務(wù)服務(wù)中心建立的對(duì)行政審批的時(shí)效監(jiān)管，雖功能簡單但對(duì)提高審批效率促進(jìn)很大，特別是借助紀(jì)檢監(jiān)察的職權(quán)突破了審批部門之間的行政壁壘、打通了異構(gòu)的信息系統(tǒng)。隨著統(tǒng)一的行政審批業(yè)務(wù)平臺(tái)的建立，在線審批、流程優(yōu)化和信息共享等受到重視，政務(wù)服務(wù)中心普遍建立了本級(jí)政府的行政審批事項(xiàng)管理系統(tǒng)和證照數(shù)據(jù)庫，對(duì)行政審批的監(jiān)管由對(duì)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和許可結(jié)果的時(shí)限監(jiān)督，拓展為基于行政審批業(yè)務(wù)完成情況的全過程監(jiān)管，以及工作人員與申請(qǐng)人互動(dòng)情況、政務(wù)服務(wù)社會(huì)評(píng)價(jià)的績效評(píng)估，由靜態(tài)到動(dòng)態(tài)、由節(jié)點(diǎn)到過程、由態(tài)度到行為的政府自我監(jiān)管效能大為提高。

（二）跨部門協(xié)同的全流程辦理

整體大于具體、系統(tǒng)高于個(gè)別，申請(qǐng)人如何“到一處”、“找一門”順暢地辦成“所有事”，一直是政務(wù)服務(wù)中心進(jìn)行行政審批簡化優(yōu)化、政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新提升的基本目標(biāo)。為此，各地政務(wù)服務(wù)中心普遍將“全事項(xiàng)管理、全流程優(yōu)化、全過程共享”作為信息化技術(shù)應(yīng)用的核心要求，力求借助信息化技術(shù)打通體制壁壘、業(yè)務(wù)梗阻、信息閉塞，按照審批事項(xiàng)關(guān)聯(lián)性、業(yè)務(wù)協(xié)同性和服務(wù)品質(zhì)化的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同辦理的平臺(tái)支撐、系統(tǒng)支持，行政審批的一體化、政務(wù)服務(wù)的整體化程度大大提升。

（三）網(wǎng)上網(wǎng)下一致的服務(wù)平臺(tái)

政務(wù)服務(wù)中心利用互聯(lián)網(wǎng)的超時(shí)空及靈活性、便利性特點(diǎn)，打破審批部門、行政層級(jí)、管理區(qū)域的權(quán)力分割，按照不同政務(wù)主題優(yōu)化組合網(wǎng)上審批事項(xiàng)和業(yè)務(wù)辦理，建立了線下與線上相結(jié)合、可選擇的政務(wù)服務(wù)模式?；趹?yīng)用辦事的網(wǎng)上辦事大廳整合了“不及時(shí)、不準(zhǔn)確、不回應(yīng)、不實(shí)用”的政府部門網(wǎng)站，建立了協(xié)同服務(wù)、關(guān)聯(lián)服務(wù)和跨部門服務(wù)的統(tǒng)一網(wǎng)上申請(qǐng)入口，通過交叉認(rèn)證、單點(diǎn)登錄和統(tǒng)一事項(xiàng)編碼、統(tǒng)一申報(bào)流水號(hào)管理等，開展在線審核、一網(wǎng)通辦，推行了“信任在先、審核在后”的審批創(chuàng)新。

信息化技術(shù)在政務(wù)服務(wù)中心的廣泛應(yīng)用，是“一站式”政務(wù)服務(wù)的重要轉(zhuǎn)型，它在提高審批效能、改善政務(wù)服務(wù)的同時(shí)，由于貫徹了整體性的要求，改變了行政機(jī)關(guān)之間的審批業(yè)務(wù)承接關(guān)系，由畫地為牢狀態(tài)結(jié)為更為緊密的有機(jī)體，進(jìn)一步鼓勵(lì)政務(wù)服務(wù)中心沿著集合受理、集約辦公和集成服務(wù)的道路向前推進(jìn)。政務(wù)服務(wù)與電子政務(wù)的深度融合，超越了簡單的“政府上網(wǎng)”，既促進(jìn)了政府的自身治理，也促進(jìn)了職能轉(zhuǎn)變，其成效和影響當(dāng)然不會(huì)僅局限于政府內(nèi)部。

四、政務(wù)服務(wù)管理模式的對(duì)比分析

“管人與管事分離”的二元治理模式，一直以來是制約政務(wù)服務(wù)中心進(jìn)一步提升管理水平、服務(wù)效能的主要障礙，也是被詬病的管理缺陷。為了克服作為服務(wù)平臺(tái)的主體缺失，政務(wù)服務(wù)中心先后采取了強(qiáng)化內(nèi)部規(guī)范管理、推進(jìn)行政審批制度改革、公開審批辦事全要素、建立政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、重構(gòu)跨部門業(yè)務(wù)流程、審批事項(xiàng)與證照批復(fù)統(tǒng)一數(shù)據(jù)應(yīng)用等舉措，集中整合的范疇持續(xù)拓展、程度不斷加深，收到了十分顯著的成效。為突破“二元結(jié)構(gòu)”為核心的體制束縛，政務(wù)服務(wù)中心實(shí)施了三種管理模式的創(chuàng)新：

（一）部門業(yè)務(wù)的集合模式

為解決服務(wù)窗口業(yè)務(wù)辦理能力不足、強(qiáng)化對(duì)服務(wù)現(xiàn)場的管理，政務(wù)服務(wù)中心推行了“兩集中兩到位”改革，也就是審批部門內(nèi)部的行政許可權(quán)集中制度。做法是將部門的審批業(yè)務(wù)劃歸一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使，通常是設(shè)立行政審批辦公室；行政審批辦公室整體進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)中心，審批部門對(duì)行政審批辦公室負(fù)責(zé)人（即服務(wù)窗口“首席代表”）授權(quán)到位，行政審批事項(xiàng)在政務(wù)服務(wù)中心辦理到位?！皟杉袃傻轿弧睕]有解決政務(wù)服務(wù)中心“二元結(jié)構(gòu)”主體缺失的管理困境，但推進(jìn)了政務(wù)服務(wù)中心“由虛轉(zhuǎn)實(shí)”，提升了集中服務(wù)的治理效力，大大提高了行政審批的效率，得到廣泛實(shí)施。重要的是，作為衡量政務(wù)服務(wù)中心發(fā)展階段的核心標(biāo)準(zhǔn)，集合模式還為其他行政管理創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。比如哈爾濱市就在此基礎(chǔ)上“搬神撤廟”，實(shí)施了以優(yōu)化處室配置、創(chuàng)新管理體制為核心的“大處室”改革，力求破解制約行政效能的“中梗阻”問題。

（二）政府職能的歸并模式

歸并政府職能，是指將原分屬于不同審批部門的審批職能、審批業(yè)務(wù)與審批事項(xiàng)，或還與政務(wù)公開、電子政務(wù)、電子監(jiān)察等職能，歸并整合至新設(shè)立的行政審批局。行政審批局被形象地稱為“一顆印章管審批”，是對(duì)本級(jí)政府行政審批權(quán)所做的橫向職能歸并、實(shí)體構(gòu)建，之前的審批部門不再承擔(dān)原有的審批職能，重點(diǎn)是履行好政策制定、監(jiān)管職責(zé)和延伸服務(wù)。專司行政審批的職能機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)改革起自成都市武侯區(qū)，天津市濱海新區(qū)著眼于政府整體改革和職能轉(zhuǎn)變，推行了“十個(gè)一”①的系列改革，產(chǎn)生更加廣泛的示范效應(yīng)。在2015年5月，中央編辦、國務(wù)院法制辦在天津召開了全國推進(jìn)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)會(huì)議，要求各地借鑒并推進(jìn)這項(xiàng)改革，之后又?jǐn)U大了試點(diǎn)地區(qū)?！耙活w印章管審批”在原有行政審批制度改革模式邊際效益持續(xù)遞減的背景下，另辟蹊徑，將改革的重點(diǎn)放在了行政職權(quán)的重構(gòu)上，在優(yōu)化政務(wù)服務(wù)的同時(shí)，推動(dòng)了行政體制改革，帶動(dòng)了政府管制方式、治理能力和治理體系的系列變革。

上述兩類政務(wù)服務(wù)的治理創(chuàng)新，都可以稱為相對(duì)集中行政許可權(quán)，但二者在“相對(duì)集中”調(diào)整的程度、改變的范疇和產(chǎn)生的影響上，是有本質(zhì)區(qū)別的。由于政府職能的歸并模式推進(jìn)阻力相對(duì)較大、需要系統(tǒng)構(gòu)建，或許有些地方政府沒有認(rèn)識(shí)到“一顆印章管審批”是以小博大的系統(tǒng)性政府改革，即這項(xiàng)起自行政審批權(quán)的改革對(duì)行政體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變的重大意義。于是，一些地方“便宜行事”，采取了不觸及職權(quán)轉(zhuǎn)移、體制變革的“進(jìn)一步退半步”的政務(wù)服務(wù)方式創(chuàng)新，重點(diǎn)是圍繞如何優(yōu)化服務(wù)、提升公眾的獲得感，以廣東為代表的受審分離的內(nèi)部代辦模式即是如此。

（三）受審分離的代辦模式

受審分離代辦模式的最大特點(diǎn)在于不觸及職權(quán)轉(zhuǎn)移、體制調(diào)整，它采取的是“統(tǒng)—分—統(tǒng)”的“前臺(tái)分類集中受理、后臺(tái)分工各自辦理”業(yè)務(wù)運(yùn)作。主要做法是：有統(tǒng)一的業(yè)務(wù)受理信息系統(tǒng)，與部門審批系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)交換②，實(shí)行“一個(gè)口進(jìn)”；對(duì)個(gè)人辦事、企業(yè)辦事、基本建設(shè)等按服務(wù)主題細(xì)分，實(shí)行“一窗通辦”；窗口收件人員全部為政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員，審批部門在后臺(tái)協(xié)辦，做到前臺(tái)“一口受理”；審批部門只承辦窗口轉(zhuǎn)交的許可申請(qǐng)，在后臺(tái)“分別審核”；行政審批的權(quán)責(zé)關(guān)系不變，但審批部門可委托窗口對(duì)只須形式性審查的事項(xiàng)直接辦理，提高即辦率。此種模式下，政務(wù)服務(wù)中心對(duì)審批部門的辦理時(shí)限和許可結(jié)果統(tǒng)一監(jiān)管，避免“體外循環(huán)”，維護(hù)了“一站式”組織形態(tài)、受理形式和信息系統(tǒng)的統(tǒng)一。通過另設(shè)服務(wù)界面和受理平臺(tái)的方式，在改善申請(qǐng)人辦事體驗(yàn)與照顧現(xiàn)行管理體制之間，達(dá)成了對(duì)既有權(quán)力配置格局妥協(xié)下的新平衡。該模式較有說服力的提法是“把簡單留給群眾，把復(fù)雜留給政府；把簡單留給審批部門，把復(fù)雜留給技術(shù)”，并以“容易接受的穩(wěn)健方式”在佛山等地取得成效，之后進(jìn)一步總結(jié)為“一門式一網(wǎng)式”模式在廣東等地得到推廣。

（四）集約模式的差異比較

“兩集中兩到位”增強(qiáng)了政務(wù)服務(wù)中心的運(yùn)作效能，為職能歸并或業(yè)務(wù)幫辦模式做了組織、管理和業(yè)務(wù)上的準(zhǔn)備。職能歸并是“體制+制度+職能”的改革，將政務(wù)服務(wù)方式創(chuàng)新與管理體制變革在職能轉(zhuǎn)變層面實(shí)現(xiàn)了有機(jī)結(jié)合，著力解決行政職能交叉行使、重疊管理的問題，削弱了原審批部門的職權(quán)；幫辦模式是“技術(shù)+方式+制度”的創(chuàng)新，更為注重服務(wù)界面的打造，將簡化、方便企業(yè)和自然人辦事作為核心?！耙婚T式一網(wǎng)式”下政務(wù)服務(wù)中心要“代”審批部門受理材料，既不“剝奪”審批部門的實(shí)質(zhì)權(quán)力，還緩解了這些單位編制不足、人手不夠以及窗口留不住公務(wù)員的問題，舒緩了直接服務(wù)申請(qǐng)人的工作作風(fēng)壓力，自然比行政審批局更容易被接受。行政審批局使原本分屬不同組織體系的信息系統(tǒng)要實(shí)現(xiàn)的數(shù)據(jù)開放、互聯(lián)、共享以及流程再造等變得相對(duì)簡易，必然能夠做到“一網(wǎng)式”；“前臺(tái)受理、后臺(tái)分辦”是機(jī)構(gòu)與職能統(tǒng)一下的內(nèi)部業(yè)務(wù)分工，且出于廉政要求更強(qiáng)調(diào)“接辦分開”?！耙婚T式一網(wǎng)式”在打造許可申請(qǐng)統(tǒng)一受理界面、運(yùn)作平臺(tái)的同時(shí)，需要密切分屬不同部門、受審分離的前后臺(tái)協(xié)作，策略上的便宜實(shí)施使“一網(wǎng)式”實(shí)現(xiàn)過程中遇到的問題和困難要更多，必須依靠技術(shù)突破、業(yè)務(wù)變通和人員增加來實(shí)現(xiàn)，這將是長期的改革痛點(diǎn)。

無論政務(wù)服務(wù)中心實(shí)施何種管理模式，就總體趨勢而言，都是在加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的集中范疇、提升政務(wù)服務(wù)的集約程度、促使政務(wù)服務(wù)走向更為緊密的服務(wù)集成，于是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)被引入政務(wù)服務(wù)治理當(dāng)屬必然。

五、基于互聯(lián)網(wǎng)的政務(wù)服務(wù)治理策略

2015年3月，李克強(qiáng)總理在全國人大九屆三次會(huì)議上所做的《政府工作報(bào)告》中提出，要制定“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃，之后國務(wù)院密集出臺(tái)了“放管服”和推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的政策文件。在互聯(lián)網(wǎng)浪潮中，政府應(yīng)該更加充分地運(yùn)用信息化技術(shù)，將內(nèi)部治理與外部服務(wù)有機(jī)結(jié)合：建設(shè)資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的“一體化”運(yùn)作，為公眾提供最為簡便的“一網(wǎng)式”服務(wù)，開放政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)化應(yīng)用，打造智慧政府。

（一）無縫隙服務(wù)的整體政府

整體政府是要解決政府運(yùn)作中的碎片化、條塊化、本位化的問題。按照“大政務(wù)大服務(wù)”的思路，采取合并同類項(xiàng)的方式歸并政務(wù)資源，深化大部門制改革，將體制完善與機(jī)制優(yōu)化有機(jī)銜接，使行政運(yùn)作簡易化、明晰化；建立多級(jí)政府貫通的虛實(shí)結(jié)合的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，并以此帶動(dòng)其他相關(guān)改革，提升政府整體效能。推行行政審批的“一表式”申請(qǐng)，將線下服務(wù)與線上辦理、“一窗式”受理與“一屏式”提供有機(jī)結(jié)合，配套建立布局合理的自助服務(wù)終端，打通本行政區(qū)域的轄制、層級(jí)和權(quán)屬界線，為行政審批相對(duì)人提供服務(wù)無界限、受理無縫隙、標(biāo)準(zhǔn)無差異的均等化“一門式”政務(wù)服務(wù)，以公眾的獲得感優(yōu)化政府形象、營造優(yōu)良的施政環(huán)境。有了統(tǒng)一的跨部門平臺(tái)、數(shù)據(jù)庫和通用系統(tǒng)的支持，行政審批的信息共享、結(jié)果互認(rèn)和協(xié)同運(yùn)作就有了保障，對(duì)自然人事務(wù)就可形成“網(wǎng)上大廳辦事為主、自助終端辦事為輔、實(shí)體大廳辦事為補(bǔ)”的服務(wù)格局，體現(xiàn)整體政府要求的互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)就呼之欲出。

（二）全覆蓋的虛擬私人空間

按自然人、法人和其他組織分類，為行政相對(duì)人建立專屬的虛擬私人空間，標(biāo)志著電子政務(wù)由信息技術(shù)推廣和辦公自動(dòng)化的普及階段，經(jīng)過監(jiān)管手段和業(yè)務(wù)拓展的推進(jìn)階段，進(jìn)入到了滿足公眾需求的引導(dǎo)階段。如果說電子政務(wù)之前是以公務(wù)員為核心，進(jìn)入服務(wù)引導(dǎo)階段，就要把電子政務(wù)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)為服務(wù)社會(huì)，即要使公眾成為電子化的政務(wù)服務(wù)的使用主體，這首先是觀念和思維模式的轉(zhuǎn)變。以居民身份證號(hào)、組織機(jī)構(gòu)代碼作為唯一身份識(shí)別和信息索引，輔以手機(jī)識(shí)別，推行網(wǎng)上辦事實(shí)名制，解決身份認(rèn)證、關(guān)系信任和網(wǎng)上申報(bào)三大問題；對(duì)“市民”和“企業(yè)”兩類主體，通過信息邏輯關(guān)聯(lián)和數(shù)據(jù)沉淀集中自動(dòng)獲取與自己相關(guān)的數(shù)據(jù)信息，基于互聯(lián)網(wǎng)“我的空間”集合主體資料、辦事結(jié)果、誠信信息、政策動(dòng)態(tài)、材料資源、關(guān)聯(lián)定制等“私人數(shù)據(jù)資產(chǎn)”，建立“我”與其他社會(huì)主體可信賴的網(wǎng)絡(luò)契約。對(duì)數(shù)據(jù)庫中的信息項(xiàng)，審批部門在辦理業(yè)務(wù)中可以自動(dòng)提取、智能推送，申請(qǐng)人無需重復(fù)舉證，所謂“讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿”。互聯(lián)網(wǎng)下的政務(wù)服務(wù)虛擬與現(xiàn)實(shí)融為一體，正變得愈加真實(shí)、可感有溫度。

（三）政務(wù)數(shù)據(jù)的社會(huì)化應(yīng)用

行政審批是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的晴雨表，是公共管理狀況最為集中的體現(xiàn)。政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)是審批部門與申請(qǐng)人依法互動(dòng)形成的政府?dāng)?shù)據(jù)，既具有涉及面廣、個(gè)體廣泛、內(nèi)容豐富的特征，又具有指向清晰、針對(duì)性強(qiáng)和數(shù)據(jù)視角多元、便于分類整理的特點(diǎn)，社會(huì)化應(yīng)用的前景極佳①。要以社會(huì)公眾為導(dǎo)向，將規(guī)范內(nèi)部管理與優(yōu)化對(duì)外服務(wù)相結(jié)合，將促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與促進(jìn)社會(huì)主體多元參與相結(jié)合，將提升行政效能與追求善治目標(biāo)相結(jié)合，在實(shí)施政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)開放中提升政府的治理能力。政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)開放必須堅(jiān)持公益性原則，但也要區(qū)分不同類型數(shù)據(jù)的不同特征，避免無差別數(shù)據(jù)開放導(dǎo)致的信息失控。為保障數(shù)據(jù)開放的社會(huì)化應(yīng)用效果，要依據(jù)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源的目錄體系采取分級(jí)開放的策略，防止政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的泛化提供和濫化使用，確保數(shù)據(jù)開放的應(yīng)用質(zhì)量和社會(huì)效益。為此，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源的開放應(yīng)整體組織、系統(tǒng)實(shí)施，適度加工以提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和可應(yīng)用性，“一站式”政務(wù)服務(wù)中心需要承擔(dān)起相應(yīng)的主體責(zé)任。

政府改革切入點(diǎn)和方式的選擇，與職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)、體制機(jī)制的創(chuàng)新彼此相關(guān)、互相作用，需要有機(jī)統(tǒng)籌。政務(wù)服務(wù)治理變革涉及政府公共管理的核心職能，關(guān)系政府與社會(huì)公眾界面的功能重塑和提升，對(duì)政府其他改革會(huì)產(chǎn)生巨大的牽引作用，屬于國家治理體系和治理能力建設(shè)中的關(guān)鍵性改革。鑒于政務(wù)服務(wù)的專屬性和公共性，政務(wù)服務(wù)中心的集成性和創(chuàng)新性，互聯(lián)網(wǎng)的開放性和聯(lián)結(jié)性，三者在實(shí)踐層面的融合推進(jìn)，將促成新的政府改革大格局的形成，順應(yīng)了現(xiàn)代政府的發(fā)展趨勢，即在實(shí)踐層面回答建設(shè)一個(gè)什么樣的政府問題。

The Pattern of Government Service Management and the Choice of Governance

Ai Lin， Wang Gang

（China University of Political science and Law， Jilin University， Changchun 130012；

the peoples Government of Shenzhen， Shenzhen 518023）

Abstract：The character of the administration service center has decided that the innovation of management， operation and services are governmental levels， which possesses the characteristic of integrity， systematicness and relevancy. Therefore， it will overcome the administrative approval system， turn to be the most valuable part of the transformation of government functions and structural reform of administration. With the widespread use of information technology for administrative service in centralized management， department operation and client orientation， the changes on the system and the mechanism of the administration service center are being accelerated. It is aimed to identify the operation mechanisms and determined strategies for different governing models based on the internet.

Keywords：Administration service， E-gov， Management Innovation， Mode Orientation