李佳，王臨清

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012)

煤炭采選業(yè)資源環(huán)境管理問題與改革建議

李佳，王臨清

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012)

煤炭是我國的傳統(tǒng)能源之一，隨著能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，我國煤炭產(chǎn)量與消費(fèi)量均有一定程度的下降，但仍占據(jù)著一次能源的主導(dǎo)地位。煤炭行業(yè)資源環(huán)境管理缺乏科學(xué)性，在煤炭行業(yè)布局、環(huán)境與生態(tài)保護(hù)方面存在一系列問題。通過分析研究煤炭行業(yè)資源環(huán)境管理中存在的問題及原因，從開展資源環(huán)境管理體制研究、完善環(huán)境管理制度、分區(qū)域劃定煤炭開采行業(yè)生態(tài)紅線等方面提出了完善現(xiàn)行資源環(huán)境管理制度的建議。

煤炭采選；環(huán)境管理；生態(tài)破壞

以煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)促成了我國煤炭行業(yè)的迅猛發(fā)展，能源需求的不斷增加使我國成為世界第一產(chǎn)煤大國，同時(shí)消費(fèi)了全球一半以上的煤炭資源[1-2]。多年來，煤炭行業(yè)“一刀切”、“政出多門”的資源管理模式缺乏頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致煤炭資源配置與開發(fā)布局不合理，形成了遍地開花、有水快流的發(fā)展亂象，加大了環(huán)境管理難度。近10年來，大型煤礦的高度機(jī)械化開采、小型煤礦的掠奪式開采進(jìn)一步加劇了生態(tài)和地下水破壞，對(duì)生態(tài)保護(hù)構(gòu)成嚴(yán)重威脅。資源管理制度的改革、煤炭開發(fā)生態(tài)紅線的劃定與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立已迫在眉睫。

1 煤炭采選業(yè)資源環(huán)境管理存在的問題

我國煤炭資源開發(fā)環(huán)保歷史欠賬較多，在經(jīng)歷了過去10余年的高速發(fā)展后，采煤沉陷、礦井水排放、煤矸石堆放等生態(tài)破壞與環(huán)境污染問題進(jìn)一步凸顯。

1.1 政出多門導(dǎo)致管理效果不佳

多年來，煤炭資源環(huán)境管理處于政出多門、管理職能分散與管理交叉并存的模式，權(quán)責(zé)脫節(jié)、監(jiān)管力量分散等問題尤為突出。煤炭項(xiàng)目建設(shè)涉及能源、國土、水利、林業(yè)和環(huán)保等多個(gè)部門，管理分散造成多數(shù)項(xiàng)目規(guī)劃井(礦)田范圍與采礦許可證范圍不一致，導(dǎo)致水土保持、土地復(fù)墾、生態(tài)恢復(fù)等技術(shù)文件內(nèi)容重疊，而管理要求不統(tǒng)一。例如，國土部門要求煤礦企業(yè)編制土地復(fù)墾方案，環(huán)境保護(hù)部門要求煤礦企業(yè)編制生態(tài)恢復(fù)方案，上述兩個(gè)方案均針對(duì)露天開采占?jí)?、破壞區(qū)域及井工開采沉陷區(qū)域的生態(tài)恢復(fù)提出要求，在內(nèi)容上有所重疊，但在要求上并不統(tǒng)一。“一刀切”的資源環(huán)境管理模式、多部門互不統(tǒng)一的管理要求與區(qū)域資源環(huán)境承載力極不匹配，削弱了政策的執(zhí)行效果與監(jiān)管合力，出現(xiàn)了農(nóng)田變魚塘、草原變沙地、泉水消失、地表大范圍沉陷等生態(tài)問題。

此外,由于生態(tài)補(bǔ)償制度的空白、日常監(jiān)管的薄弱，出現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償基金挪作他用等亂象。近幾年，在煤炭行業(yè)不景氣的情況下，為減輕煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)，主要產(chǎn)煤大省均大幅削減甚至撤銷可持續(xù)發(fā)展基金、生態(tài)補(bǔ)償金等與環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保護(hù)相關(guān)的基金。生態(tài)補(bǔ)償金的使用與土地復(fù)墾方案落實(shí)情況也缺乏監(jiān)管，生態(tài)恢復(fù)遠(yuǎn)滯后于煤炭資源開采。

1.2 煤炭開發(fā)利用缺乏頂層設(shè)計(jì)

我國煤炭資源開發(fā)與利用等相關(guān)規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)性，出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩與生態(tài)環(huán)境惡化等問題。首先，由于煤炭開發(fā)規(guī)劃與煤炭利用規(guī)劃缺乏聯(lián)動(dòng)性，主要耗煤行業(yè)(煤電、煤化工等)規(guī)劃在區(qū)域煤炭開發(fā)強(qiáng)度方面考慮不足，造成區(qū)域煤炭生產(chǎn)能力與下游產(chǎn)業(yè)需煤量的不平衡，大范圍出現(xiàn)產(chǎn)能過剩問題。其次，煤炭資源環(huán)境保護(hù)頂層設(shè)計(jì)的缺失導(dǎo)致煤炭資源配置與開發(fā)布局不盡合理，出現(xiàn)了遍地開花、有水快流的發(fā)展亂象。《煤炭工業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》顯示，截至2015年底，我國煤礦數(shù)量約9700座，年產(chǎn)30萬噸以下的小型煤礦仍有6500處左右[3]。最后，隨著我國煤炭開發(fā)布局的西移與重點(diǎn)能源基地的建設(shè)，煤炭資源豐富的資源型城市的工業(yè)用水量高速增長，過度開采地下水資源，不斷擠占區(qū)域生態(tài)用水量，加劇了區(qū)域生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)的難度。如蒙東基地大量褐煤資源的露天開采導(dǎo)致地下水大范圍疏干，使典型草原不斷退化，面積不斷縮小；褐煤提質(zhì)、褐煤發(fā)電項(xiàng)目的高密度實(shí)施消耗了區(qū)域大量水資源，進(jìn)一步加劇了區(qū)域水資源供需矛盾。

1.3 全過程管理中重審批輕監(jiān)管

煤炭項(xiàng)目具有生態(tài)破壞與環(huán)境污染并存、服務(wù)期長等特點(diǎn)，各部門全過程管理力度不同，均存在重視前期項(xiàng)目審批、后續(xù)與日常監(jiān)管不足的問題。煤炭開采的規(guī)劃環(huán)評(píng)及項(xiàng)目環(huán)評(píng)等前期階段的環(huán)境管理比較成熟，但在項(xiàng)目幾十年甚至上百年的運(yùn)營期及閉礦后的環(huán)境管理尚存在空白。由于環(huán)境影響后評(píng)價(jià)制度不具強(qiáng)制性，煤礦建設(shè)項(xiàng)目在試生產(chǎn)3個(gè)月之內(nèi)履行“三同時(shí)”竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收制度后，在后續(xù)超長運(yùn)營期中無其他環(huán)境管理制度，無有效的管理抓手。閉礦后的管理制度更是處于真空狀態(tài)，生態(tài)恢復(fù)與重建的管理極為薄弱，尤其是小煤礦掠奪式開采后拋下生態(tài)恢復(fù)的重大包袱，企業(yè)未能承擔(dān)起應(yīng)有的環(huán)保與社會(huì)責(zé)任，管理部門也缺乏有效的監(jiān)管手段。

1.4 已對(duì)重要生態(tài)功能造成影響

我國部分煤炭資源賦存區(qū)與《全國生態(tài)功能區(qū)劃(修編版)》[4]中的水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性等重要生態(tài)功能區(qū)重疊，上述區(qū)域煤炭開發(fā)活動(dòng)存在較大生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。多年的煤炭開采已帶來了眾多環(huán)境問題，如全國采煤沉陷區(qū)已超過80萬公頃，礦井水年排放量近60億立方米，形成1500余座矸石山，矸石堆存量近50億噸；東部煤炭開采形成的積水區(qū)使大量農(nóng)民失去土地，變?yōu)椤皾O民”等。煤炭開發(fā)重心西移還將引發(fā)草原退化、土地沙化、荒漠化等新的生態(tài)問題，將對(duì)其脆弱的生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成嚴(yán)重威脅。如新疆大部分煤炭賦存于戈壁荒漠區(qū)，水資源極度匱乏，大規(guī)模、高強(qiáng)度的煤炭開采及下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展直接影響到防風(fēng)固沙及水源涵養(yǎng)的生態(tài)功能，大量工業(yè)用水需要不斷消耗冰山溶水，雪線持續(xù)上升，并將擠占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水[2]。

近年來，保護(hù)讓位于發(fā)展的現(xiàn)象屢見不鮮。在我國石漠化嚴(yán)重、生態(tài)脆弱的貴州省和具有重要生態(tài)屏障的寧夏回族自治區(qū)，仍然存在在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)開發(fā)煤炭資源的現(xiàn)象，不斷擠占自然保護(hù)區(qū)生態(tài)空間，對(duì)其生態(tài)功能、生物多樣性保護(hù)構(gòu)成一定威脅。此外，多次出現(xiàn)因煤炭開發(fā)而被迫調(diào)整環(huán)境敏感區(qū)范圍的現(xiàn)象，如新疆卡拉麥里山有蹄類野生動(dòng)物自然保護(hù)區(qū)已先后調(diào)整5次，甚至將壓煤的一部分核心區(qū)調(diào)出保護(hù)區(qū)范圍[2]。

2 煤炭采選業(yè)資源環(huán)境管理的對(duì)策建議

針對(duì)我國煤炭采選業(yè)資源環(huán)境管理中存在的問題，亟待從資源環(huán)境管理體制、頂層設(shè)計(jì)、全過程管理等方面入手，破解煤炭資源環(huán)境管理中的難題，促進(jìn)煤炭采選業(yè)綠色、健康、有序發(fā)展。

2.1 加快開展資源環(huán)境管理體制研究

深化生態(tài)文明體制改革，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制是加快生態(tài)文明制度建設(shè)的具體要求。應(yīng)立即研究資源環(huán)境管理體制改革的相關(guān)辦法，破解政出多門、管理分散、資源配置不合理等棘手問題，通過資源環(huán)境管理體制的改革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。堅(jiān)持“誰破壞、誰恢復(fù)”的原則，建立健全煤炭開采行業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，建立有效的生態(tài)環(huán)境效益補(bǔ)償征收和使用監(jiān)督機(jī)制，將生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制納入法制軌道[5]，避免煤炭開采引發(fā)的生態(tài)災(zāi)難，確保生態(tài)系統(tǒng)得到有效保護(hù)與修復(fù)。

2.2 開展煤炭資源開發(fā)環(huán)保頂層設(shè)計(jì)

開展煤炭資源開發(fā)環(huán)境保護(hù)頂層設(shè)計(jì)是促進(jìn)煤炭行業(yè)科學(xué)、綠色、有序發(fā)展的前提，是戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)充分發(fā)揮早期介入作用的重要保障。

首先,應(yīng)開展煤炭采選行業(yè)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，從全國煤炭總體開發(fā)布局、調(diào)度、流通與消費(fèi)等方面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，確定全國各大煤炭基地的煤炭資源開發(fā)上限，合理化解當(dāng)前煤炭采選行業(yè)產(chǎn)能過剩局面，促進(jìn)行業(yè)有序發(fā)展。

其次，根據(jù)各區(qū)域生態(tài)紅線、生態(tài)功能等方面的要求,提出煤炭資源開發(fā)的總體思路與基本原則，以滿足嚴(yán)守生態(tài)紅線的相關(guān)要求，促進(jìn)煤炭選采行業(yè)的健康發(fā)展。

最后，摸清我國各區(qū)域煤炭開發(fā)水平與結(jié)構(gòu)，提出提高產(chǎn)業(yè)集中度、縮小企業(yè)間環(huán)境管理水平差距的規(guī)劃與要求，切實(shí)提高行業(yè)自身環(huán)境管理水平。

2.3 健全完善煤炭采選業(yè)全過程管理

從全過程、全周期、全方位的角度完善環(huán)境管理制度。研究煤炭建設(shè)項(xiàng)目分階段環(huán)評(píng)的環(huán)境管理辦法，以分階段環(huán)評(píng)[6]完善現(xiàn)行環(huán)評(píng)管理政策，從而加強(qiáng)超長運(yùn)營期的環(huán)境管理，增強(qiáng)環(huán)評(píng)管理的科學(xué)性，提高環(huán)評(píng)管理水平。建立健全環(huán)境影響后評(píng)價(jià)制度、閉礦期的環(huán)境管理制度，逐步完善煤炭采選行業(yè)的全生命周期、全方位的環(huán)境管理制度。

中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》提出了生態(tài)紅線的劃定與管理要求，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)屬于禁止開發(fā)的煤礦項(xiàng)目將逐步退出，隨著我國對(duì)煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩的治理，也將有大量煤礦面臨關(guān)閉，建議盡快開展研究出臺(tái)關(guān)閉煤礦的環(huán)境管理要求，啟動(dòng)老礦區(qū)閉礦后的生態(tài)恢復(fù)、修復(fù)與重建，重現(xiàn)美好的自然景觀。

2.4 分區(qū)域劃定煤炭開采生態(tài)紅線

制定適合不同地區(qū)、差別化的生態(tài)紅線是科學(xué)管理的重要手段。首先，結(jié)合生態(tài)功能保護(hù)要求劃定煤炭開采行業(yè)的通用生態(tài)紅線指標(biāo)：煤炭開采對(duì)重要生態(tài)功能造成嚴(yán)重影響的區(qū)域應(yīng)列為禁采區(qū)，限制在重要湖泊、濕地、水源地、江河源頭范圍內(nèi)的煤炭開采活動(dòng)，禁止在生態(tài)環(huán)境良好(林草植被覆蓋度較高等)的區(qū)域采取露天方式開采煤炭資源等。其次，針對(duì)我國東、中、西北、西南地區(qū)資源賦存及區(qū)域資源環(huán)境承載力差異，分典型區(qū)域制定差別化的環(huán)境管理要求。最后，考慮區(qū)域環(huán)境保護(hù)要求、采煤工藝等因素制定煤炭開采行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入條件，提高環(huán)境準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)先進(jìn)技術(shù)的研究應(yīng)用，優(yōu)化生產(chǎn)方式。

3 結(jié)語

煤炭資源是我國主要的能源資源。在當(dāng)前煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩、部分煤炭資源開發(fā)觸碰生態(tài)紅線、歷史遺留問題未得到解決、生態(tài)破壞與環(huán)境污染日趨嚴(yán)重等方面的壓力下，急需從煤炭行業(yè)資源環(huán)境管理體制機(jī)制改革入手，聯(lián)合多部門共同研究煤炭行業(yè)資源環(huán)境管理改革的具體方向與方案，加強(qiáng)部門間銜接，做到各司其職、無縫對(duì)接；從制定頂層設(shè)計(jì)入手，科學(xué)規(guī)劃，盡快化解行業(yè)產(chǎn)能過剩，促進(jìn)行業(yè)有序開發(fā)；從加強(qiáng)煤炭采選業(yè)全過程環(huán)境管理入手，研究制定適應(yīng)當(dāng)前形勢、涉及煤炭全生命周期及項(xiàng)目全階段的環(huán)境管理政策；從各區(qū)域環(huán)境管理與生態(tài)保護(hù)要求入手，盡快劃定各區(qū)域煤炭開發(fā)生態(tài)紅線，嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入，將煤炭采選業(yè)的環(huán)境影響與生態(tài)破壞降至最低，從而落實(shí)國家關(guān)于生態(tài)保護(hù)的管控要求，切實(shí)提高煤炭行業(yè)的環(huán)境管理水平。

[1] 英國石油公司. BP世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒2013[Z]. 2013.

[2] 李佳, 喬皎, 王臨清. 煤炭開發(fā)西移面臨的環(huán)境形勢與政策建議[J]. 環(huán)境影響評(píng)價(jià), 2015, 37(2): 33- 36.

[3] 前瞻產(chǎn)業(yè)研究院. 2016—2021年中國煤炭貿(mào)易行業(yè)發(fā)展前景與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報(bào)告[R]. 北京: 前瞻產(chǎn)業(yè)研究院, 2015.

[4] 環(huán)境保護(hù)部, 中國科學(xué)院. 全國生態(tài)功能區(qū)劃(修編版)[Z].2014.

[5] 白中科, 耿海青, 郭二民, 等. 煤炭開發(fā)中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究[M]//國家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理司. 煤炭開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境保護(hù)研究與實(shí)踐. 北京: 中國環(huán)境科學(xué)出版社, 2006: 98- 111.

[6] 張鍍光, 陳忱, 邢文利, 等. 如何做好煤礦建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)保驗(yàn)收[J]. 環(huán)境保護(hù), 2013, 41(15): 56- 57.

Resource Environmental Management Issues and Reform Proposals for Coal Mining Industry

LI Jia, WANG Lin-qing

(Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

Coal is one of the traditional energy resources in China. With the adjustment of energy structure, coal production and consumption in China has decreased to some extent, but still occupies the dominant position in the primary energy. The resource and environmental management for coal industry lack scientific nature, and there are a series of problems in the layout, environmental and ecological protection of coal industry. This paper analyzed the issues and reasons of resource and environmental management in coal industry, and put forward suggestions for improving current management system, including carrying out research on the resource and environmental management system, improving the environmental management system, delineating the ecological red line for coal mining industry in different areas, etc.

coal mining; environmental management; ecological damage

2016-02-17

李佳(1983—)，女，北京人，工程師，學(xué)士，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境影響評(píng)估，E-mail：lijia@acee.org.cn

10.14068/j.ceia.2017.02.010

X37

A

2095-6444(2017)02-0037-03