張?zhí)?/p>

（安徽理工大學，安徽 淮南 232001）

村民自治中的協(xié)商民主：功能與價值

張?zhí)?/p>

（安徽理工大學，安徽 淮南 232001）

村民自治制度是在黨的領導下形成的我國農(nóng)村基層民主政治制度。三十年來在以選舉民主為基本框架下的村民自治制度，釋放了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)動力，促進了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。但是，村民自治在實施過程中也暴露出了諸多問題，尤其是在當前農(nóng)村社會多元利益格局逐步形成的大背景下，如何促進村民自治的發(fā)展和完善已成為農(nóng)村基層民主政治發(fā)展中亟需解決的問題。以平等參與、共同協(xié)商為特征的協(xié)商民主對于完善選舉民主和村民自治制度，解決村民自治“四大民主”困境具有重要的功能與價值，必將有助于推動村民自治的深入發(fā)展與有效實現(xiàn)。

協(xié)商民主；村民自治；選舉民主

村民自治制度賦予了廣大村民的自治權(quán)利，推動了農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展。在村民自治制度中，民主選舉是基礎，民主決策是關(guān)鍵，民主管理是核心，民主監(jiān)督是保障。三十年來在以選舉民主為基本框架下的村民自治制度，釋放了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)動力，促進了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。但是，村民自治在實施過程中也暴露出了諸多問題。尤其是在當前農(nóng)村社會多元利益格局逐步形成的大背景下，如何促進村民自治的發(fā)展和完善已成為農(nóng)村基層民主政治發(fā)展中亟需解決的問題。農(nóng)村基層協(xié)商民主作為一種新型的民主范式，對于推動農(nóng)村基層民主政治建設，促進村民自治的有效實現(xiàn)具有重要的功能與價值。黨的十八大報告指出:“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協(xié)商、強化權(quán)力監(jiān)督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利?！笔藢萌腥珪敲鞔_提出要“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”。這充分表明了黨對基層協(xié)商民主發(fā)展的高度重視，也為農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展指明了方向。

作為一種參與式民主和過程性民主，協(xié)商民主契合我國農(nóng)村社會多元背景下民主政治建設發(fā)展的實際需要。

一、完善農(nóng)村選舉民主，促進民主選舉的公開性、公正性

選舉民主是農(nóng)村基層的基本民主制度。當前，我國農(nóng)村基層的選舉民主，在具體運行過程中也遭遇種種困境。協(xié)商民主作為選舉民主的重要補充，對于改進和完善選舉民主制度能夠發(fā)揮重要作用。重視農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展，并不是以協(xié)商民主否定選舉民主，而是要更好地推動選舉民主的發(fā)展與完善。無論是選舉民主還是協(xié)商民主，二者都是社會主義民主的表現(xiàn)形式，都體現(xiàn)了社會主義民主的本質(zhì)要求。農(nóng)村基層協(xié)商民主與選舉民主不是相互對立的，而是相互促進、相互融合的關(guān)系。推動農(nóng)村基層協(xié)商民主與選舉民主融合共生發(fā)展，是最大限度地實現(xiàn)社會主義民主的客觀要求。習近平總書記指出，“實現(xiàn)民主的形式是豐富多樣的，不能拘泥于刻板的模式，更不能說只有一種放之四海而皆準的評判標準。人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒有進行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐?！盵1]協(xié)商民主作為一種參與式民主、程序性民主，也是我國社會主義民主的一種重要形式。

民主選舉是村民自治的基礎。農(nóng)村基層協(xié)商民主能夠促進農(nóng)村民主選舉的公開性、公正性?；鶎用裰鬟x舉是村民通過選舉的方式選出一個符合廣大村民共同意愿的村民自治組織，是村民們的一件政治大事。這就要求基層民主選舉能夠充分體現(xiàn)民主、平等、公平的價值要求。村民自治組織的主要職責是對于本村的公共事務和公益事業(yè)進行管理，協(xié)調(diào)村民之間的各種矛盾和糾紛，保障黨和國家的各項政策在農(nóng)村基層的貫徹落實，保障農(nóng)村社會的和諧與穩(wěn)定。將協(xié)商民主融入農(nóng)村基層民主選舉的全過程，符合新時期廣大村民的選舉訴求，能夠有效提高基層民主選舉的公開性和公正性。眾所周知，我國農(nóng)村民主選舉遭遇困境的一個現(xiàn)象是村民的選舉“冷漠癥”，究其原因是選舉中的暗箱操作、不公開不透明等。民主選舉不僅有競爭，更離不開協(xié)商。如在候選人資格確定過程、選舉過程中進行充分協(xié)商。在候選人資格評定時，通過廣泛的協(xié)商討論，充分聽取村民意見和建議。以選舉和協(xié)商達成的民主選舉更能體現(xiàn)共識性。將投票權(quán)與話語權(quán)相結(jié)合，通過兩種民主形式的融合也更能真實反映選舉的民意性。另外，在選舉程序上，將競爭與協(xié)商有機結(jié)合。具有選舉權(quán)的村民都有投票的權(quán)利，村民在確定的候選人中進行選擇，一人一票。這一過程中體現(xiàn)了選舉的競爭性。協(xié)商民主作為選舉民主的補充，其形式靈活多樣，既可以對選舉過程進行協(xié)商監(jiān)督，也可以在民主選舉產(chǎn)生結(jié)果后，通過協(xié)商民主形式提出意見補充，也會使選舉結(jié)果更加客觀公正。

二、擴大農(nóng)村政治參與，提升公共決策的民主性、科學性

民主決策是村民自治的關(guān)鍵。當前，農(nóng)村公共事務決策的民主化程度較低，農(nóng)村民主決策面臨嚴峻挑戰(zhàn)。究其原因，是廣大村民沒有實質(zhì)性地參與到公共決策過程中來，使農(nóng)村基層的民主決策徒有虛名。在一些地方，有的村莊對于涉及重要的村級事務，甚至違反法律的規(guī)定，不交由村民會議或村民代表會議討論決定，而是由村黨支部或村委決定，個別的干脆由村支書、村主任個人直接拍板決定，表現(xiàn)了濃厚的封建家長制作風和專制思想。村民的主體地位被邊緣化，無法參與決策過程，就只能聽任少數(shù)村官濫用村民自治權(quán)，導致農(nóng)民集體利益受損。

協(xié)商民主重視保障村民參與民主決策的主體地位。在農(nóng)村基層，有權(quán)對村級公共事務作出決策的主體是村民會議或村民代表大會。尤其是在涉及到村級重大公共事務時，應當由全體村民參加的村民會議作出決策。村民能否真實有效地參與到民主決策過程，其主體地位如何是衡量農(nóng)村基層公共事務決策民主性和科學性的重要標準，也是公共決策能否反映民意，為村民所接受的重要因素。協(xié)商民主將利益相關(guān)方平等地政治參與作為基本原則，因此特別有利于保障弱勢群體的權(quán)益。有效的協(xié)商能夠通過向弱勢群體提供更好的保護而使分配結(jié)果更加公正。[2]同時，協(xié)商民主也有助于提升村干部的民主精神和公共精神，明確村民自治權(quán)利的屬性與特征，養(yǎng)成尊重村民集體意志和利益的意識。

協(xié)商民主重視民主決策的實踐形式。村民自治的機構(gòu)主要是村民會議和村民代表會議。村民會議由全體村民參加，其決策范圍主要是涉及村莊公共事務的重大事項。根據(jù)我國《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民會議是村莊的最高議事機構(gòu)，村民委員會需要對村民會議負責。村民代表會議則是由村民推選代表組成，其職責是討論和決定有關(guān)本村普通公共事務的決策，村民代表會議向村民會議負責。無論是村民會議還是村民代表會議，其決策的事項都是事關(guān)村級的公共事務和公共利益。因此，公共協(xié)商就成為達成民主決策的一個不可或缺的途徑。協(xié)商民主重在不能一人說了算，更不能由政府和干部“代民做主”，而是通過協(xié)商機制進行，這樣既可限制和抑制腐敗，又可調(diào)動各方面的積極性和創(chuàng)造性，還可避免決策錯誤和失敗。[3]協(xié)商民主機制就是要保障村民在村民會議和村民代表會議上的充分話語權(quán)，保障村民充分了解與公共決策有關(guān)的信息資源，保障決策過程的充分協(xié)商、討論和交流，最終達成符合村民共識的決策。

協(xié)商民主重視農(nóng)村公共事務決策的民主化科學化。農(nóng)村基層協(xié)商民主形式重視村民的平等參與和協(xié)商討論，有助于擴大村民政治參與，培育村民民主意識和參與能力，實現(xiàn)農(nóng)村公共事務決策的科學性和民主性。推動農(nóng)村公共事務決策民主化科學化水平是農(nóng)村基層協(xié)商民主的本質(zhì)要求?！叭罕姷睦嫜由斓侥睦铮裰骶蛻撗由斓侥睦?；公共決策的過程延伸到哪里，民主就應該延伸到哪里?！盵4]對于農(nóng)村公共決策，廣大村民都是利益相關(guān)者，只有吸納了村民的廣泛參與，重視村民的共同利益，決策才能得到村民的理解和認同。協(xié)商民主式的決策是讓每個村民都有表達訴求的機會，讓大家從不同的角度，將關(guān)注點匯聚到一個問題上，既表達自己的觀點，又聽取他人的看法，相互間進行充分的溝通、協(xié)商、討論，最后由大家共同作出決策。協(xié)商民主作出的決策是村民們集體智慧的結(jié)晶，反映了村民們的共同利益要求，因而具有較強的科學性、正當性。通過公共協(xié)商作出的民主決策，具有廣泛的民意基礎，更易于在農(nóng)村推行。

三、促進農(nóng)村利益整合，推動民主管理的協(xié)商性、共治性

如果說民主選舉是村民自治的基礎，民主決策是村民自治的關(guān)鍵，那么民主管理則是村民自治的核心。當前在我國農(nóng)村基層，由于利益多元化格局逐步形成，利益關(guān)系復雜，利益沖突增多，缺乏有效的利益關(guān)系協(xié)調(diào)機制，加上村級兩委關(guān)系不順，導致民主管理流于形式。

協(xié)商民主形式重視通過公共協(xié)商機制解決多元利益的協(xié)調(diào)與整合，是利益多元背景下促進農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的有效途徑，契合我國農(nóng)村基層民主管理發(fā)展的迫切需要。沿著從“管理”到“協(xié)商”的路徑，實現(xiàn)更有效的農(nóng)村基層協(xié)商民主治理，不斷推動農(nóng)村民主管理從觀念到制度的變革與完善。協(xié)商民主從本質(zhì)上來看具有較強的民本性，具有強烈的基層渴求，我國農(nóng)村基層廣泛的協(xié)商治理實踐也印證了協(xié)商民主契合基層治理的需要。相較于選舉民主，協(xié)商民主所特有的治理和自治功能，也有助于形成人民群眾參與村莊公共事務管理的長效機制。

農(nóng)村基層協(xié)商民主有助于調(diào)和村級“兩委”關(guān)系。當前，部分村莊出現(xiàn)“兩委”關(guān)系的不順暢，究其原因，根本上還是個利益協(xié)調(diào)問題。村黨支部和村委會都享有體制所賦予的管理村級公共事務的權(quán)力，如對于村莊公共道路建設，村集體企業(yè)的開辦及一些村級重大公益事業(yè)等，由于農(nóng)村的資源有限，雙方互不相讓，都想從中分得一杯羹，必然會導致關(guān)系緊張。此外，一些村干部對于相關(guān)法律關(guān)于村“兩委”關(guān)系的理解不透徹，對村“兩委”分工不明確也是導致矛盾的重要原因。還有些村干部是通過不正當途徑當選的，代表著某種家族利益，更只會牟取私利。這些矛盾不僅影響了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展與和諧穩(wěn)定，也極大損害了黨在人民群眾中的形象。協(xié)商民主形式以實現(xiàn)公共利益為價值導向，在農(nóng)村基層根本利益一致的基礎上，可以推動村“兩委”關(guān)系走向和諧。基層協(xié)商民主重在加強黨的領導，在黨的領導下加強協(xié)商，對于調(diào)和村“兩委”關(guān)系能起到積極作用。不論是村黨支部還是村委會，其根本任務都是為了管理好村莊，實現(xiàn)村莊的更好更快發(fā)展?？傊?，村黨支部要發(fā)揮好領導核心的作用，支持和保障村委會正確行使職權(quán)，保證村民自治的實現(xiàn)；村委會則在黨支部支持幫助下依法處理本村公共事務，二者理應是一種民主合作關(guān)系。協(xié)商民主機制有助于提升村“兩委”干部確立民主意識、合作意識、服務意識、公共利益意識，有助于將黨的方針政策更好地在村莊貫徹落實。

農(nóng)村基層協(xié)商民主有助于推動農(nóng)村民主管理走向多元協(xié)商共治?！皡f(xié)商治理，是政治主體基于政治組織和公民的政治權(quán)利，以協(xié)商和對話的程序和形式達成共識或者協(xié)調(diào)分歧，以實現(xiàn)國家和公共治理利益目標的特定政治機制?！盵5]在村民自治中，就是要求村民與村委會能夠通過充分的協(xié)商和對話以達成共識，從而實現(xiàn)對村級公共事務的治理。在農(nóng)村利益多元化背景下，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，整合不同利益主體的利益訴求，是農(nóng)村基層治理在新時期面臨的新問題。農(nóng)村基層協(xié)商民主保障他們的主體地位，為村“兩委”和村級社會組織及村民等不同主體間提供了利益表達和溝通的平臺，促進了不同利益主體之間的交流和協(xié)商對話，在維護各方公共利益的基礎上達成共識。農(nóng)村基層不同利益主體的利益訴求雖然有差異，但其利益矛盾也都是人民內(nèi)部矛盾，在根本利益一致的基礎上，是可以通過充分協(xié)商達成一致意見的。協(xié)商民主重視在寬容、相互妥協(xié)讓步的情形下取得共識，不僅解決了利益沖突，也緩解了緊張關(guān)系，促進了村莊的團結(jié)，有利于加強村民、村級社會組織與村民自治組織之間的有效互動，有助于促進農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和治理能力的提升。

四、發(fā)展農(nóng)村協(xié)商監(jiān)督，提升民主監(jiān)督的質(zhì)量和效率

民主監(jiān)督是實現(xiàn)村民自治的有力保障。民主監(jiān)督的主體是村民，監(jiān)督的客體是村干部的行為及村級公共事務。當前農(nóng)村基層民主監(jiān)督存在著“虛化”、“弱化”現(xiàn)象，一是缺乏有效的民主監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)督渠道不暢，部分村干部傳統(tǒng)家長制觀念濃厚，不愿接受監(jiān)督；二是村民監(jiān)督意識比較淡薄，不知如何行使法律賦予的監(jiān)督權(quán)利。在農(nóng)村民主監(jiān)督的運行過程中引入“協(xié)商監(jiān)督”的理念，以協(xié)商方式進行監(jiān)督，可以培養(yǎng)村民的監(jiān)督意識，構(gòu)建協(xié)商監(jiān)督機制，不斷提升農(nóng)村基層民主監(jiān)督的質(zhì)量和效率。

協(xié)商民主監(jiān)督有助于保障村民的監(jiān)督主體地位，暢通民主監(jiān)督渠道，切實行使民主監(jiān)督權(quán)利。協(xié)商監(jiān)督的特點是重平等、重理性、重程序。首先，協(xié)商監(jiān)督的主客體間是平等的，村民在對村干部的行為進行監(jiān)督時，雙方處在平等的地位，村民是在行使法律規(guī)定的監(jiān)督權(quán)利，村干部必須接受監(jiān)督。其次，協(xié)商監(jiān)督的行為是理性的正當?shù)模皇呛鷶囆U纏。協(xié)商監(jiān)督強調(diào)擺事實，講道理。比如說村民要求村干部將村務公開，這是正當要求，村干部沒有拒絕的權(quán)力。通過理性監(jiān)督，加強監(jiān)督雙方交流溝通，促進相互間的理解與信任，能夠很好提升村干部的“被監(jiān)督”意識，自覺地將村務及時客觀地公開。理性監(jiān)督能夠提升民主監(jiān)督的質(zhì)量。再次，協(xié)商監(jiān)督是一種有序的監(jiān)督。民主監(jiān)督的有效性很大程度上取決于其有序化程度。協(xié)商民主是一種程序性民主，協(xié)商監(jiān)督重視監(jiān)督的程序化、規(guī)范化、合法化，能夠促使民主監(jiān)督有序進行，暢通民主監(jiān)督的渠道，避免監(jiān)督的隨意性和盲目性，從而增強民主監(jiān)督的效果。比如對于村級公共事務預算，浙江扁嶼村的做法是先對公共預算進行民主審議，由村委會向村民議事會遞交預算案，村民對預算案進行核查、審議、質(zhì)詢，然后由村委會根據(jù)協(xié)商質(zhì)詢的結(jié)果對預算案進行修改，修改后的預算案在村民議事會上獲得通過后，再交由全體村民會議表決。

農(nóng)村基層協(xié)商民主監(jiān)督可以貫穿于民主選舉、民主決策、民主管理的全過程。協(xié)商民主是實現(xiàn)農(nóng)村民主監(jiān)督的重要形式，協(xié)商監(jiān)督可以融入到農(nóng)村基層民主運行的全過程。加強協(xié)商監(jiān)督是落實農(nóng)村民主選舉、民主決策和民主管理的有力保障。對農(nóng)村民主選舉實行協(xié)商監(jiān)督，才能保證村民重視自己的選舉權(quán)，從而以主人的姿態(tài)選舉出令村民滿意、代表村民利益的村干部；對農(nóng)村民主決策實行協(xié)商監(jiān)督，才能保障村民作為利益相關(guān)者的利益訴求，在保障村民公共利益的前提下作出科學正確的決策；對農(nóng)村民主管理實行協(xié)商監(jiān)督，才能調(diào)和村“兩委”關(guān)系，促進農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型，走協(xié)商共治的民主治理路徑。

推動農(nóng)村基層協(xié)商監(jiān)督，暢通村民監(jiān)督渠道，完善農(nóng)村監(jiān)督機制是實現(xiàn)村民自治的根本保障。協(xié)商監(jiān)督將村民與村干部置于平等的地位，通過直接的對話、互動，將村民自治權(quán)真正交由村民和村干部共同行使，在一定程度上削弱了村干部對村民自治權(quán)的控制，為村民的民主監(jiān)督奠定了基礎，緩解了村民自治權(quán)異化的風險。村民參與協(xié)商監(jiān)督，一方面提升了村民的監(jiān)督意識和監(jiān)督能力，另一方面也提升了村干部的被監(jiān)督意識，可以有效防止村干部的腐敗行為，有助于農(nóng)村基層形成良好的社會風氣，推動農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展。

農(nóng)民是中國協(xié)商民主最有創(chuàng)新力的主體，是最具有主動性、最認真參與的主體。[6]協(xié)商民主為農(nóng)村基層民主政治建設提供了廣泛而堅實的民意基礎，符合新時期農(nóng)村基層民主運行和推動村民自治發(fā)展的迫切需要，對于提升村民政治參與意識和參與能力，解決村民自治的民主困境具有重要的功能與價值，有助于推動村民自治的有效實現(xiàn)。

[1]習近平在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話[N].人民日報,2014-09-22.

[2][美]約·埃爾斯特.協(xié)商民主:挑戰(zhàn)與反思[M].北京:中央編譯出版社,2009:24．

[3]趙秀玲.協(xié)商民主與中國農(nóng)村治理現(xiàn)代化[J].清華大學學報(哲學社會科學版),2016,(01):49.

[4]趙樹凱.中國基層民主發(fā)展中的參與問題[J].中國發(fā)展觀察, 2007,(01).

[5]王浦劬.中國協(xié)商治理的基本特點[J].求是,2013,(10)．

[6]郎友興.村落共同體、農(nóng)民道義與中國鄉(xiāng)村協(xié)商民主[J].浙江社會科學,2016,(06):21.

（責任編輯：朱小寶）

D621

A

1009-2293（2017）01-0029-04

本文系安徽高校省級人文社會科學研究重點項目“鄉(xiāng)村協(xié)商民主治理的內(nèi)涵、價值與路徑研究”（項目編號：SK2014A226）的階段性成果。

張?zhí)?，安徽理工大學馬克思主義學院副教授。

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2017.01.008