黃春蕾，劉文華，李強(qiáng)楠

●本期視點(diǎn)

環(huán)境監(jiān)測(cè)領(lǐng)域政府與社會(huì)資本合作模式與改革路徑
——基于山東省的實(shí)踐

黃春蕾，劉文華，李強(qiáng)楠

（山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南250100）

政府與社會(huì)資本合作（PPP）已經(jīng)從單純的融資模式上升為體制機(jī)制的變革。2012年以來(lái)山東省推廣實(shí)施的環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)TO（轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)）模式，通過(guò)環(huán)境監(jiān)測(cè)體制與運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制的雙項(xiàng)整體性改革，充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)激勵(lì)的效率優(yōu)勢(shì)，建立多方位質(zhì)量控制體系，改革取得積極效果。我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)領(lǐng)域PPP模式的應(yīng)用前景廣闊，應(yīng)重點(diǎn)轉(zhuǎn)變政府環(huán)境監(jiān)測(cè)職能、推進(jìn)監(jiān)測(cè)體制機(jī)制綜合協(xié)同改革、加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)治理能力。

環(huán)境監(jiān)測(cè)；PPP；轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)（TO）；治理

一、引言及文獻(xiàn)綜述

近年來(lái)，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注程度空前提高。準(zhǔn)確及時(shí)的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)必不可少的依據(jù)，也是社會(huì)各界了解環(huán)境質(zhì)量、監(jiān)督環(huán)境治理成效的重要渠道。2008年《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》明確了環(huán)保部門的環(huán)境質(zhì)量信息公開(kāi)職責(zé)。2015年新《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步明確了違反環(huán)境監(jiān)測(cè)信息公開(kāi)的法律責(zé)任。與此形成強(qiáng)烈反差的是，國(guó)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)的現(xiàn)狀卻并不令人滿意。以空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)為例，監(jiān)測(cè)設(shè)施設(shè)備投資普遍不足，空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)站的覆蓋率低；在實(shí)行事業(yè)單位自主管理的模式下，現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)施得不到全面及時(shí)的日常運(yùn)營(yíng)維護(hù)，環(huán)保部門的監(jiān)測(cè)職責(zé)難以有效履行，這些矛盾越到基層越為突出；監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的同級(jí)行政干預(yù)現(xiàn)象較普遍，嚴(yán)重影響了其社會(huì)公信力。2014年9月起財(cái)政部開(kāi)始在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣政府與社會(huì)資本合作模式（PPP），“將政府的發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)職能與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力有機(jī)結(jié)合”，促進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，提升國(guó)家治理能力?！?015年2月，環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)社會(huì)化的指導(dǎo)意見(jiàn)》，正式以文件的形式將PPP模式引入環(huán)境監(jiān)測(cè)領(lǐng)域，并將其作為“環(huán)保體制機(jī)制改革創(chuàng)新的重要內(nèi)容”。因此，研究如何更好地推進(jìn)和實(shí)施環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)領(lǐng)域PPP模式發(fā)展，對(duì)于推進(jìn)相關(guān)體制機(jī)制改革，提高政府治理能力，促進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)業(yè)快速發(fā)展等方面，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

作為公共部門與私人部門合作提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的實(shí)踐形式，PPP在國(guó)內(nèi)的嘗試早在20世紀(jì)八九十年代外資進(jìn)入部分基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域就出現(xiàn)了。2004年起我國(guó)全面實(shí)施市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)模式，但由于相關(guān)法規(guī)和管理體系不健全和市場(chǎng)發(fā)育不充分等多重因素，改革陷入停頓狀態(tài)。及至2014年，面對(duì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重的現(xiàn)實(shí)壓力，為了加快轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)民間投資活力，中央有關(guān)部委密集出臺(tái)文件，PPP模式再次成為政府及各方關(guān)注的焦點(diǎn)。隨著PPP模式的曲折發(fā)展歷程，學(xué)者們也在不斷總結(jié)與反思，對(duì)PPP的根本性質(zhì)、實(shí)踐推廣和具體運(yùn)用進(jìn)行深入探討。

（一）對(duì)PPP認(rèn)知的逐步深化：從融資工具到體制機(jī)制變革

在早期實(shí)踐中，PPP通常被定義為公共部門與私人企業(yè)在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作開(kāi)展的一種項(xiàng)目融資模式［1-3］，對(duì)相關(guān)概念的理解和使用并不清晰，常把PPP與BOT、PFI、TOT、BOOT等形式相并列［4］。針對(duì)這種情況，王灝（2004）［5］區(qū)分了兩種PPP，即廣義的PPP和狹義的PPP，前者泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，后者可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，其廣義PPP的定義還比較籠統(tǒng)。賈康、孫潔（2009）［6］則指出了將PPP僅僅視為融資工具的狹義界定的局限性，認(rèn)為PPP實(shí)質(zhì)上是一種可以實(shí)現(xiàn)“公平和效益兼容共升”的管理模式創(chuàng)新，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌中的制度機(jī)制創(chuàng)新具有特別的意義和功能。從融資工具到政府管理體制機(jī)制的變革，國(guó)內(nèi)對(duì)PPP的認(rèn)知發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變和提升，而對(duì)PPP的新定義在2014年以來(lái)國(guó)家各部委出臺(tái)的系列文件中已經(jīng)得以體現(xiàn)。

（二）PPP的實(shí)踐推廣：核心因素和實(shí)施條件

民營(yíng)化是PPP最普遍的形式和途徑，薩瓦斯（2002）［7］在民營(yíng)化的應(yīng)用研究和實(shí)際操作方面做出了巨大貢獻(xiàn)。比如，他總結(jié)了公共服務(wù)合同承包的六項(xiàng)實(shí)施條件，包括存在有效的政治領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)構(gòu)內(nèi)部存在積極倡導(dǎo)者、政府面臨財(cái)政拮據(jù)、具有節(jié)約大量成本的可能性、行動(dòng)具有政治可行性、特大事件打破了現(xiàn)狀。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)界加強(qiáng)了對(duì)前期PPP實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)，從更寬的視角審視PPP實(shí)踐中的核心因素和應(yīng)用條件。比如，王茵（2015）［8］和孫潔（2015）［9］等從宏觀層面強(qiáng)調(diào)了政府管理模式和管理能力問(wèn)題；董光耀在《中國(guó)投資》2015年第2期著文強(qiáng)調(diào)了PPP的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題；楊衛(wèi)華等（2013）［10］等關(guān)注PPP項(xiàng)目模式的分類與選擇問(wèn)題。張閆龍（2015）［11］探討了PPP政策的擴(kuò)散機(jī)制，并就政府間財(cái)政關(guān)系與PPP政策擴(kuò)散間的關(guān)系進(jìn)行了討論。

（三）PPP在環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)領(lǐng)域的具體應(yīng)用：可行性和項(xiàng)目模式

環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)是一項(xiàng)新興的生態(tài)環(huán)境基本公共服務(wù)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性、公益性環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)。早在20世紀(jì)90年代我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)事業(yè)發(fā)展初期，季鼎祥和范?。?995）［12］等結(jié)合當(dāng)時(shí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站實(shí)行事業(yè)單位體制的建設(shè)進(jìn)程緩慢問(wèn)題，提出環(huán)境監(jiān)測(cè)事業(yè)推向市場(chǎng)的設(shè)想，他們認(rèn)為環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是一種信息產(chǎn)品，具有市場(chǎng)價(jià)值，它的生產(chǎn)可以由市場(chǎng)來(lái)完成，費(fèi)用由監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的提供者（即政府）支付。沈穎青（2004）［13］提出改革事業(yè)單位的環(huán)境監(jiān)測(cè)行業(yè)體制機(jī)制，指出“走向市場(chǎng)是環(huán)境監(jiān)測(cè)發(fā)展的必然趨勢(shì)”。近年來(lái)，隨著我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)投入、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和市場(chǎng)主體的快速發(fā)展，環(huán)境監(jiān)測(cè)體制機(jī)制改革模式成為討論的焦點(diǎn)。如蔡守秋（2013）［14］、王秀琴等（2014）［15］提出我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制改革應(yīng)采取以政府為主導(dǎo)、政府和市場(chǎng)共同運(yùn)作、政府和社會(huì)共同生產(chǎn)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息的模式。王海芹、蘇利陽(yáng)（2014）［16］闡述了運(yùn)營(yíng)托管與轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)（TO）模式是未來(lái)可以探索的兩種市場(chǎng)模式，分析了改革可能面臨的阻力與障礙。

綜上，盡管人們對(duì)于PPP的認(rèn)知已經(jīng)從單純的融資工具提升至政府管理體制機(jī)制變革的層面，強(qiáng)調(diào)了PPP作為一種體制機(jī)制變革的重大意義，但缺乏對(duì)政府管理體制改革與運(yùn)行機(jī)制改革協(xié)同性的深入研究，對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)領(lǐng)域PPP模式的應(yīng)用研究也非常少，地方相關(guān)探索實(shí)踐的實(shí)證研究亟待加強(qiáng)。本文以環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)領(lǐng)域PPP模式應(yīng)用問(wèn)題為研究主線，基于山東省空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)實(shí)施的轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)模式為例，深入考察該模式實(shí)施的背景、體制與機(jī)制雙項(xiàng)綜合改革的具體做法和效果，分析實(shí)現(xiàn)體制改革與運(yùn)行機(jī)制改革協(xié)同性的條件和關(guān)鍵因素，客觀評(píng)價(jià)其進(jìn)一步需要解決的問(wèn)題，并就PPP引入我國(guó)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)領(lǐng)域的相關(guān)改革問(wèn)題展開(kāi)討論。

二、山東省空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)政府與社會(huì)資本合作的做法、效果及面臨的問(wèn)題

2007年之前，山東省各地市環(huán)保局均在各市范圍內(nèi)建立了多個(gè)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)站，實(shí)行市級(jí)環(huán)保局下屬事業(yè)單位自主管理模式，即系統(tǒng)的運(yùn)行、數(shù)據(jù)處理與上報(bào)均由監(jiān)測(cè)部門負(fù)責(zé)，而省政府根據(jù)各地市自行上報(bào)的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，對(duì)各地市進(jìn)行環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制考核。這種“考核誰(shuí)，誰(shuí)監(jiān)測(cè)”的體制帶來(lái)了嚴(yán)重的同級(jí)行政干預(yù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)問(wèn)題。2007年以前山東省空氣質(zhì)量良好率（即一年中空氣質(zhì)量?jī)?yōu)和良天數(shù)的占比）都在90%以上。加之近年來(lái)社會(huì)公眾對(duì)于環(huán)境信息及信息質(zhì)量的要求不斷提高，空氣監(jiān)測(cè)項(xiàng)目和各項(xiàng)環(huán)境治理任務(wù)日益繁重，各地環(huán)境監(jiān)測(cè)部門依靠現(xiàn)有的管理機(jī)制難以勝任，壓力重重。

（一）做法

為了改變這種狀況，自2007年開(kāi)始山東省環(huán)保廳對(duì)各市運(yùn)行的監(jiān)測(cè)站加強(qiáng)質(zhì)量控制檢查，對(duì)各市數(shù)據(jù)進(jìn)行二次回查，以避免市級(jí)環(huán)保部門弄虛作假。然而，僅靠現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和人員，省環(huán)保廳無(wú)法完成對(duì)全省17個(gè)地市全部144個(gè)監(jiān)測(cè)站二次回查。為此，2010年山東省在調(diào)研的基礎(chǔ)上，開(kāi)始推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理體制機(jī)制雙項(xiàng)整體性改革。體制改革的要點(diǎn)是環(huán)境質(zhì)量“上收一級(jí)”管理、污染源“下放一級(jí)”管理，即省級(jí)環(huán)保部門負(fù)責(zé)17個(gè)設(shè)區(qū)城市環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)督監(jiān)測(cè)，污染源監(jiān)督監(jiān)測(cè)下放到市、縣級(jí)環(huán)保部門。機(jī)制改革的要點(diǎn)是實(shí)行“轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)”（TO）模式，即“監(jiān)測(cè)設(shè)備有償轉(zhuǎn)讓，專業(yè)隊(duì)伍運(yùn)營(yíng)維護(hù)，專業(yè)機(jī)構(gòu)移動(dòng)比對(duì)，環(huán)保部門質(zhì)控考核，政府購(gòu)買合格數(shù)據(jù)”。具體過(guò)程可歸納為以下步驟：

（1）現(xiàn)有設(shè)備有償轉(zhuǎn)讓。由省環(huán)保廳委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)全省空氣站進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為空氣站轉(zhuǎn)讓設(shè)備余值的標(biāo)底，運(yùn)營(yíng)單位購(gòu)買設(shè)備余值的價(jià)格不低于評(píng)估結(jié)果，各市空氣站轉(zhuǎn)讓以中標(biāo)價(jià)格為準(zhǔn)?？紤]到國(guó)家沒(méi)有空氣站使用年限的規(guī)定，參考《國(guó)家地表水自動(dòng)監(jiān)測(cè)站運(yùn)行管理辦法》規(guī)定儀器設(shè)備的使用年限為8年，空氣站比水站監(jiān)測(cè)頻率高、設(shè)備損耗快，結(jié)合山東省現(xiàn)有空氣站運(yùn)行情況，按6～8年使用年限折舊。運(yùn)營(yíng)單位需一次性把轉(zhuǎn)讓設(shè)備余值資金按照空氣站建設(shè)時(shí)省、市出資比例分別支付給省、市環(huán)保部門。余值資金優(yōu)先用于TO模式相關(guān)費(fèi)用的支付，待余值使用完畢后再由省、市財(cái)政部門按照承擔(dān)比例共同承擔(dān)。

（2）公開(kāi)選擇運(yùn)營(yíng)單位，按區(qū)域?qū)嵭形羞\(yùn)營(yíng)。根據(jù)規(guī)定，參與山東省空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)競(jìng)標(biāo)企業(yè)的資質(zhì)為運(yùn)營(yíng)單位注冊(cè)資金不低于1 000萬(wàn)元，比對(duì)單位注冊(cè)資金不低于500萬(wàn)元，能夠生產(chǎn)、集成、比對(duì)、運(yùn)營(yíng)空氣站或廢氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備。2011年對(duì)社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，有14家公司競(jìng)標(biāo)，在綜合考慮運(yùn)營(yíng)價(jià)格和技術(shù)方面的因素后，選擇了3家運(yùn)營(yíng)單位以及1家比對(duì)單位。全省17個(gè)市的144個(gè)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站，比較大的市如濟(jì)南市有16個(gè)自動(dòng)站，而像濱州、菏澤等比較小的市則只有6個(gè)。主要考慮地理位置、公司的實(shí)力和運(yùn)營(yíng)能力等因素，分別確定了三家運(yùn)營(yíng)單位各自負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)的區(qū)域范圍。

（3）明確運(yùn)營(yíng)服務(wù)具體要求。在運(yùn)營(yíng)服務(wù)方面，要求每3個(gè)自動(dòng)站配一名專職維護(hù)人員，每6個(gè)自動(dòng)站配一輛維護(hù)車輛，對(duì)維護(hù)車輛還提出了維修工具配備等要求。每個(gè)公司在其提供服務(wù)的每個(gè)市都設(shè)一個(gè)辦事處，對(duì)于辦事處，每周、每月、每季度需要完成的工作均有詳細(xì)要求。為確保從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)，2013年5月，省環(huán)保廳組織社會(huì)化檢測(cè)機(jī)構(gòu)的環(huán)境檢測(cè)人員進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)，提高檢測(cè)人員技術(shù)水平，并對(duì)3家運(yùn)營(yíng)單位和1家比對(duì)單位從事相關(guān)技術(shù)工作的人員進(jìn)行基本理論和現(xiàn)場(chǎng)操作能力考核，90%以上人員通過(guò)省級(jí)考核，獲得環(huán)境監(jiān)測(cè)人員上崗合格證，實(shí)現(xiàn)持證上崗。

（4）經(jīng)費(fèi)保障，合同管理。TO模式總費(fèi)用包括運(yùn)營(yíng)費(fèi)、比對(duì)費(fèi)和質(zhì)控費(fèi)。運(yùn)營(yíng)費(fèi)是環(huán)保部門購(gòu)買空氣站監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的費(fèi)用；比對(duì)費(fèi)是環(huán)保部門購(gòu)買移動(dòng)監(jiān)測(cè)站對(duì)空氣站的比對(duì)服務(wù)費(fèi)用；質(zhì)控費(fèi)是省監(jiān)控中心開(kāi)展全面質(zhì)控所需的費(fèi)用。省、市環(huán)保部門均作為運(yùn)營(yíng)合同的主體單位，共同與運(yùn)營(yíng)單位簽署運(yùn)營(yíng)合同，省環(huán)保部門作為比對(duì)合同的主體單位，與比對(duì)單位簽署比對(duì)合同。省環(huán)保部門每半年對(duì)運(yùn)營(yíng)、比對(duì)單位進(jìn)行一次考核，并根據(jù)合同和考核情況向省市兩級(jí)財(cái)政部門出具經(jīng)費(fèi)撥付意見(jiàn)，省市兩級(jí)財(cái)政部門根據(jù)省環(huán)保部門提供的撥付意見(jiàn)直接撥付運(yùn)營(yíng)單位和比對(duì)單位相關(guān)經(jīng)費(fèi)。運(yùn)營(yíng)、比對(duì)合同期限為3年，期滿合格后，續(xù)簽一次合同，考慮到技術(shù)發(fā)展、物價(jià)波動(dòng)等因素，續(xù)簽合同時(shí)可以對(duì)運(yùn)營(yíng)費(fèi)和比對(duì)費(fèi)進(jìn)行協(xié)商調(diào)整。

（5）明確各方職責(zé)分工。省級(jí)環(huán)保部門的職能包括：①負(fù)責(zé)全省設(shè)區(qū)的市空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)；②監(jiān)督考核運(yùn)營(yíng)單位和比對(duì)單位；③空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)審核；④建立全省空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理體系。市級(jí)環(huán)保部門的職能包括：①保障設(shè)區(qū)市空氣站監(jiān)測(cè)條件；②向省級(jí)反饋運(yùn)營(yíng)、對(duì)比問(wèn)題和數(shù)據(jù)疑問(wèn)，協(xié)助省級(jí)開(kāi)展質(zhì)控檢查；③負(fù)責(zé)縣級(jí)城市環(huán)境空氣質(zhì)量檢查。第三方運(yùn)營(yíng)單位的職責(zé)包括：①運(yùn)營(yíng)單位負(fù)責(zé)空氣站的運(yùn)營(yíng)維護(hù)和設(shè)備更新；②比對(duì)單位采用移動(dòng)監(jiān)測(cè)車對(duì)空氣站整體比對(duì)。省市級(jí)財(cái)政支出責(zé)任劃分按照“信息共享，費(fèi)用分級(jí)負(fù)擔(dān)”的原則，省財(cái)政負(fù)擔(dān)全部比對(duì)費(fèi)和質(zhì)控費(fèi)，對(duì)運(yùn)營(yíng)費(fèi)，省財(cái)政按每站8萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)助，其余部分約11萬(wàn)由市財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（6）加強(qiáng)質(zhì)量控制和監(jiān)督考核。為確保空氣站的規(guī)范運(yùn)營(yíng)和數(shù)據(jù)質(zhì)量，2012年11月，省環(huán)保廳印發(fā)《山東省環(huán)境空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)“轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)”（TO）模式質(zhì)量管理體系技術(shù)規(guī)定》和配套技術(shù)文件，要求省、市環(huán)保部門和運(yùn)營(yíng)單位都要建立空氣質(zhì)量保證實(shí)驗(yàn)室，由省級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一組織開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)、采樣流量等量值溯源和標(biāo)準(zhǔn)傳遞，并提出“運(yùn)營(yíng)公司內(nèi)部質(zhì)控、比對(duì)公司移動(dòng)比對(duì)、省級(jí)環(huán)保管理考核、市級(jí)環(huán)?；ゲ楸O(jiān)督、社會(huì)公眾參與監(jiān)督”五個(gè)層面的質(zhì)量控制和質(zhì)量管理思路。為提高政府監(jiān)管水平，環(huán)保廳建立空氣質(zhì)量監(jiān)控室（包括實(shí)驗(yàn)室），配備11名工作人員。建立資質(zhì)管理、經(jīng)濟(jì)手段和行政監(jiān)管相結(jié)合的績(jī)效量化考核手段，按照設(shè)備運(yùn)行率和數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率，每月對(duì)運(yùn)營(yíng)單位進(jìn)行績(jī)效量化考核，考核結(jié)果與運(yùn)營(yíng)費(fèi)掛鉤。比如，在2012年9月-2013年2月的運(yùn)營(yíng)考核中，某運(yùn)營(yíng)公司因部分站點(diǎn)運(yùn)營(yíng)維護(hù)不及時(shí)，造成設(shè)備運(yùn)行率偏低，根據(jù)考核要求，給予該單位扣減運(yùn)營(yíng)費(fèi)33.47萬(wàn)元的處罰。為防止可能的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)營(yíng)單位必須在省環(huán)保廳指定賬戶打入全部運(yùn)營(yíng)站點(diǎn)3個(gè)月運(yùn)營(yíng)費(fèi)用作為運(yùn)營(yíng)抵押，對(duì)達(dá)不到運(yùn)營(yíng)要求或違規(guī)操作的，扣減相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用直至終止運(yùn)營(yíng)合同、取消山東境內(nèi)運(yùn)營(yíng)資格。在筆者對(duì)山東省某第三方運(yùn)營(yíng)單位的調(diào)查中了解到，該運(yùn)營(yíng)單位內(nèi)部也成立專門的質(zhì)控室，配備3-5名人員，主要負(fù)責(zé)制定質(zhì)控計(jì)劃、每年大檢修、內(nèi)部巡檢以及進(jìn)行手工比對(duì)。目前公司在山東省的51個(gè)點(diǎn)位中配備6臺(tái)手工采樣器，每月選擇3～5天運(yùn)行，進(jìn)行手工比對(duì)，以確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確可靠性。2013年4月，山東省環(huán)保廳出臺(tái)《山東省社會(huì)環(huán)境檢測(cè)管理辦法（試行）》（2016年做了進(jìn)一步修訂），規(guī)范和加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

（二）效果

山東省自2012年8月全面實(shí)施空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)TO模式以來(lái)取得了明顯成效，并得到國(guó)家環(huán)保部的充分肯定，計(jì)劃未來(lái)將山東省的做法在全國(guó)其他省市進(jìn)行推廣。

（1）提高了監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量。據(jù)山東省環(huán)保廳提供的相關(guān)報(bào)告，TO模式實(shí)施以來(lái)，山東省環(huán)境空氣質(zhì)量良好率由過(guò)去各市自行上報(bào)的95%降低為66%，下降了29個(gè)百分點(diǎn)。全省空氣站平均設(shè)備運(yùn)行率和數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率均達(dá)到90%以上，空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的社會(huì)公信力得到提升。下文結(jié)合筆者的訪談資料予以具體闡述。

如某運(yùn)營(yíng)公司山東分公司一位經(jīng)理所言：“環(huán)保部門對(duì)我們的考核很嚴(yán)格，考核結(jié)果與公司獲得的費(fèi)用直接掛鉤，一絲都馬虎不得。具體來(lái)說(shuō)，一個(gè)站點(diǎn)一天中有4個(gè)小時(shí)的數(shù)據(jù)無(wú)效，那么這一天的數(shù)據(jù)就無(wú)效；一個(gè)月有3天無(wú)效，那么這一個(gè)月的數(shù)據(jù)就無(wú)效，相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)費(fèi)就會(huì)被扣除”。

Q市檢測(cè)站一位主任對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的改進(jìn)給予積極評(píng)價(jià)，她說(shuō)：“改革對(duì)市一級(jí)的環(huán)保局而言，管理壓力小了，是好事，政府無(wú)法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行干預(yù)，市環(huán)保局只負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)對(duì)外發(fā)布。因?yàn)楝F(xiàn)在省里統(tǒng)一管起來(lái)了，監(jiān)測(cè)站統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，社會(huì)上對(duì)環(huán)保局公布數(shù)據(jù)的真實(shí)性質(zhì)疑少了”。

（2）提高了空氣站運(yùn)行效率。原有機(jī)制下由于工作人員短缺、監(jiān)測(cè)技術(shù)和手段有限，設(shè)備全天候運(yùn)行很難得到保障，尤其是在地市一級(jí)。而實(shí)施TO模式之后，政府引入了專業(yè)運(yùn)營(yíng)單位，運(yùn)營(yíng)單位配備專業(yè)人員進(jìn)行24小時(shí)維護(hù)，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)測(cè)設(shè)備的全天候穩(wěn)定運(yùn)行。

以B市為例，現(xiàn)有6個(gè)空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)站的運(yùn)行效率有明顯改善。該市環(huán)保局一位主任談到：“設(shè)備的正常運(yùn)行，僅靠我們科室的2個(gè)人，即使天天跑也跑不過(guò)來(lái)。越往市縣空氣站的分布越不集中，地理位置遠(yuǎn)，監(jiān)測(cè)設(shè)備大都設(shè)在樓頂。由于人手不夠，跑監(jiān)測(cè)站的次數(shù)也少。委托給專業(yè)公司后，關(guān)鍵是提高了效率。政府部門的人員與企業(yè)的人員效率差別很大，政府部門的人員不只做空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)一項(xiàng)工作，還有很多其他環(huán)境監(jiān)測(cè)工作需要做，工資是固定的，工作時(shí)間是固定的，哪個(gè)事情急，就先干哪個(gè)。專業(yè)公司對(duì)工作人員的激勵(lì)考核不一樣，月工資和年終獎(jiǎng)都可以差別化”。

（3）降低了運(yùn)行和維護(hù)成本。根據(jù)山東省環(huán)保廳的測(cè)算，2012年7月招標(biāo)之后，山東省空氣站TO模式運(yùn)行成本（含設(shè)備更新）比原有模式降低了15%。通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，山東省以全國(guó)同品牌最低價(jià)格購(gòu)置了國(guó)際一流的PM2.5監(jiān)測(cè)設(shè)備，比市場(chǎng)價(jià)低了將近40%，僅此一項(xiàng)就節(jié)約財(cái)政資金1 500萬(wàn)元。同時(shí)，山東省現(xiàn)有空氣自動(dòng)檢測(cè)站的設(shè)備已陸續(xù)進(jìn)入更換期，第三方運(yùn)營(yíng)公司為保證監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量，在監(jiān)測(cè)設(shè)備的養(yǎng)護(hù)和更新方面也有比較大的投入，他們大都采用逐批更換的方式，以緩解更新設(shè)備帶來(lái)的巨大財(cái)務(wù)壓力。

（三）當(dāng)前面臨的問(wèn)題

2012年以來(lái)，山東省TO模式的改革實(shí)踐取得了階段性積極效果，得到社會(huì)各界的認(rèn)可，但也面臨一些問(wèn)題需要解決。首先，隨著空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)站的相關(guān)設(shè)備陸續(xù)開(kāi)始更新，更新后空氣監(jiān)測(cè)站的資產(chǎn)所有權(quán)將屬于第三方運(yùn)營(yíng)單位，而且新增監(jiān)測(cè)站點(diǎn)的投資也由第三方運(yùn)營(yíng)單位承擔(dān)，TO模式的基礎(chǔ)就發(fā)生了改變，正在發(fā)展成為類似于BO（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)）的一種PPP模式。與此相對(duì)應(yīng)，合同內(nèi)容、合同續(xù)簽、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防范、主體更換及退出機(jī)制等合同治理問(wèn)題需要提前加以考慮。第二，環(huán)保部門的監(jiān)管能力尚顯不足，尤其是省市級(jí)空氣質(zhì)量監(jiān)控室（包括實(shí)驗(yàn)室）建設(shè)滯后和專業(yè)人員配備不足，相關(guān)空氣質(zhì)量檢測(cè)技術(shù)不夠規(guī)范，監(jiān)管的專業(yè)性和權(quán)威性還需要強(qiáng)化，監(jiān)管過(guò)程中的信息公開(kāi)力度和社會(huì)監(jiān)督的力度也有待進(jìn)一步提高。第三，現(xiàn)有TO模式中運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的核算是基于傳統(tǒng)事業(yè)單位自主管理下的成本核算，尚不能很好地反映其空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)格及其動(dòng)態(tài)變化。第四，環(huán)保部門與第三方運(yùn)營(yíng)單位的合作關(guān)系是基于長(zhǎng)期的信任而建立起來(lái)的，如何在高度信任的關(guān)系之下給予第三方運(yùn)營(yíng)單位持續(xù)的激勵(lì)，包括完善運(yùn)營(yíng)費(fèi)用等價(jià)格政策，成為環(huán)保部門不得不面對(duì)的難題。這些問(wèn)題需要隨著實(shí)踐的發(fā)展加以解決。

三、山東省的實(shí)踐對(duì)全國(guó)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)領(lǐng)域PPP模式改革路徑的啟示

當(dāng)前我國(guó)正在深入推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，從轉(zhuǎn)變政府職能和提高公共服務(wù)供給水平和質(zhì)量的迫切需要出發(fā)，政府與社會(huì)資本合作勢(shì)在必行。然而，目前國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備較多，真正落地的卻不多。其深層次的原因在于，PPP項(xiàng)目的落地相較于單純的融資項(xiàng)目而言，面臨的約束條件更多，要求也更高。首先，PPP涉及體制機(jī)制的綜合改革和創(chuàng)新需要多級(jí)政府以及同級(jí)政府多部門之間的協(xié)調(diào)配合，這加大了改革的綜合性和復(fù)雜性；其次，由于項(xiàng)目資金需求量大、運(yùn)行周期長(zhǎng)、回報(bào)率低，需要保持政策的連續(xù)性，政府與社會(huì)主體間應(yīng)相互了解和信任，明晰利益共享和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任共擔(dān)機(jī)制；第三，從實(shí)際情況來(lái)看，實(shí)踐部門對(duì)于PPP項(xiàng)目的具體模式選擇和操作流程還比較模糊。目前學(xué)術(shù)界對(duì)PPP的研究視野大多集中于運(yùn)營(yíng)機(jī)制和制度設(shè)計(jì)層面，對(duì)于政府職能的深刻轉(zhuǎn)變、政府體制機(jī)制改革的協(xié)同以及國(guó)家治理能力等的關(guān)注和研究仍然滯后，已有研究成果對(duì)改革實(shí)踐的指導(dǎo)作用十分有限。山東省空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)TO模式的探索實(shí)踐為此提供了一個(gè)示范項(xiàng)目，對(duì)于推動(dòng)國(guó)內(nèi)PPP的理論研究與實(shí)踐發(fā)展均具有重要的價(jià)值和意義。

（一）轉(zhuǎn)變政府環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)職能：從全能到有限

推行政府與社會(huì)資本合作首先是政府職能的重要轉(zhuǎn)變。環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)職能包含監(jiān)督和測(cè)量?jī)纱髢?nèi)容，前者是行政性職能，后者是服務(wù)性職能。開(kāi)展環(huán)境監(jiān)督、向公眾提供及時(shí)準(zhǔn)確的環(huán)境測(cè)量信息是政府的法定職能，是不能外包的基本責(zé)任，而環(huán)境測(cè)量則可以順應(yīng)市場(chǎng)化要求借由市場(chǎng)化手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。在環(huán)境測(cè)量中推行PPP模式，一方面是將私人資本和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理引入環(huán)境監(jiān)測(cè)領(lǐng)域，緩解基礎(chǔ)設(shè)施投融資及日常運(yùn)營(yíng)管理的財(cái)力、人力缺口，避免陷入政府機(jī)構(gòu)膨脹、成本不斷攀升以及監(jiān)測(cè)質(zhì)量不高的困境；另一方面打破政府既當(dāng)“生產(chǎn)”環(huán)境監(jiān)測(cè)信息的運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)信息監(jiān)督管理的裁判員的傳統(tǒng)體制，把政府從日常測(cè)量的業(yè)務(wù)中解脫出來(lái)，使之專心做好信息質(zhì)量控制的監(jiān)管者，致力于提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。因此，從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，不是政府“卸包袱”，而是將適合社會(huì)力量承擔(dān)、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)生產(chǎn)事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，政府仍然要對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)結(jié)果的公平、準(zhǔn)確和及時(shí)負(fù)責(zé)，而且應(yīng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)的培育、引導(dǎo)和監(jiān)管，維護(hù)公平高效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。

（二）推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)管理體制與機(jī)制改革：從孤立到協(xié)同

政府環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)職能的轉(zhuǎn)變，從根本上對(duì)政府環(huán)境監(jiān)測(cè)管理體制與運(yùn)行機(jī)制的改革均提出要求。從管理體制上看，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)作為一項(xiàng)政府的公共服務(wù)職能，需要多級(jí)政府分工合作，需要財(cái)政、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)等多部門配合。從運(yùn)行機(jī)制上看，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)領(lǐng)域引入社會(huì)資本，必然帶來(lái)環(huán)境監(jiān)測(cè)事業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制的重要變革，由改革前的事業(yè)單位制運(yùn)營(yíng)，轉(zhuǎn)向開(kāi)放社會(huì)化運(yùn)營(yíng)主體運(yùn)營(yíng)。在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，人們往往更加重視甚至只談運(yùn)營(yíng)機(jī)制的改革，而忽視了管理體制的改革。然而，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)公共服務(wù)供給體制沒(méi)有理順，尤其是在事權(quán)劃分和財(cái)政分權(quán)體制方面的問(wèn)題突出，嚴(yán)重制約了公共服務(wù)供給的效率和均等化水平。在環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)領(lǐng)域，集中表現(xiàn)在“考核誰(shuí)、誰(shuí)監(jiān)測(cè)”的事權(quán)劃分以及由此導(dǎo)致的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)數(shù)量和質(zhì)量較差的問(wèn)題。因此，如果只改革運(yùn)營(yíng)機(jī)制，而體制不改，即使引入社會(huì)化運(yùn)營(yíng)主體，仍然不能從根本上切斷行政干預(yù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的源頭?？梢?jiàn)，山東省率先改革省以下的環(huán)境監(jiān)測(cè)事權(quán)是一種體制改革的重要嘗試，通過(guò)實(shí)行環(huán)境質(zhì)量“上收一級(jí)”，即省級(jí)負(fù)責(zé)各設(shè)區(qū)城市環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)考核，市級(jí)負(fù)責(zé)區(qū)縣環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)考核，而財(cái)政支出的責(zé)任也相應(yīng)做出調(diào)整，這就為環(huán)境監(jiān)測(cè)事業(yè)的獨(dú)立運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造了有利的體制環(huán)境。值得一提的是，山東省環(huán)境監(jiān)測(cè)體制的改革還對(duì)運(yùn)營(yíng)機(jī)制的改革形成了“倒逼”效果。因此，山東省實(shí)施的環(huán)境監(jiān)測(cè)體制機(jī)制雙重改革打破了往常體制與機(jī)制改革相互分離和彼此孤立的做法，實(shí)現(xiàn)了兩者的協(xié)同和共進(jìn)。

（三）充分考慮PPP項(xiàng)目模式適用的關(guān)鍵要素：從模式復(fù)制到模式選擇

按照E·S·薩瓦斯的觀點(diǎn)，“民營(yíng)化可以通過(guò)許多不同的技術(shù)和方法來(lái)實(shí)現(xiàn)”［7］?；谏綎|省的實(shí)踐，可以把環(huán)境監(jiān)測(cè)領(lǐng)域PPP模式的核心要素歸納為政府開(kāi)放意愿、市場(chǎng)發(fā)育水平、政府財(cái)力水平、政府與市場(chǎng)聯(lián)系溝通機(jī)制等四個(gè)方面。根據(jù)核心要素的成熟程度來(lái)確定能否引入PPP以及引入何種PPP模式。從實(shí)際來(lái)看，各級(jí)地方政府在實(shí)施環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)第三方運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革過(guò)程中，不一定采取模式復(fù)制的辦法，把山東省的實(shí)踐整體移植到其他省市，而應(yīng)根據(jù)各地現(xiàn)有條件成熟情況，有針對(duì)性地采取模式選擇的辦法。如果當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)發(fā)育和政府財(cái)力水平都比較高，可以采取山東省的TO模式；如果不具備這樣的條件，可以選擇不涉及國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、改革難度較小的“托管—運(yùn)營(yíng)”模式?！巴泄堋\(yùn)營(yíng)”模式是在不改變資產(chǎn)所有權(quán)的前提下，地方環(huán)保部門委托第三方運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)空氣站的日常運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，現(xiàn)有設(shè)備的更新和新監(jiān)測(cè)站的投資仍由環(huán)保部門負(fù)責(zé)。這種模式對(duì)第三方運(yùn)營(yíng)主體設(shè)置的準(zhǔn)入門檻比較低，更適用于地方財(cái)力實(shí)力較弱、環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)發(fā)育不充分的地區(qū)。

（四）重構(gòu)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)的治理工具：從官僚制到契約制

在公共服務(wù)供給中引入市場(chǎng)主體和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，政府需要使用新的治理工具——契約制來(lái)取代傳統(tǒng)的官僚制［17］。在政府與社會(huì)資本合作之前，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)依靠威權(quán)體制下的行政法規(guī)、指示、命令和財(cái)政預(yù)算程序等實(shí)現(xiàn)治理。而引入社會(huì)資本之后，政府通過(guò)系統(tǒng)外委托市場(chǎng)主體生產(chǎn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，通過(guò)各種協(xié)議或契約來(lái)補(bǔ)償市場(chǎng)主體的運(yùn)營(yíng)成本，并規(guī)范和約束政府與社會(huì)資本合作雙方的行為。然而，政府（委托人）與市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)主體（代理人）之間客觀存在的目標(biāo)沖突和信息不對(duì)稱，將必然導(dǎo)致委托—代理問(wèn)題（逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)）的出現(xiàn)。如何選拔代理人、擬定什么樣的契約以及如何保證契約的履行，成為契約治理的關(guān)鍵。山東省環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)TO模式在構(gòu)建契約治理方面做了一些嘗試和探索，包括通過(guò)產(chǎn)權(quán)私有強(qiáng)化代理人內(nèi)在激勵(lì)；明確市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻；通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選拔第三方運(yùn)營(yíng)主體；第三方運(yùn)營(yíng)服務(wù)要求的標(biāo)準(zhǔn)化和制度化；由運(yùn)營(yíng)單位內(nèi)部監(jiān)督（內(nèi)部質(zhì)量控制體系）、市場(chǎng)主體之間的互相監(jiān)督（購(gòu)買移動(dòng)比對(duì)公司的監(jiān)督服務(wù)）、平級(jí)行政監(jiān)督（地市環(huán)保部門之間交互檢查）和社會(huì)監(jiān)督構(gòu)成的多元監(jiān)管體系；嚴(yán)格落實(shí)運(yùn)營(yíng)績(jī)效懲罰；等等。當(dāng)然，其在運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)定價(jià)和動(dòng)態(tài)調(diào)整、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與預(yù)警處置等契約完備性方面也需要加強(qiáng)。

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Public-Private-Partnership（PPP）Mode and Reform Path in Environmental Quality Monitoring Field—Evidence from Shandong Province

HUANG Chun-lei,LIU Wen-hua,LI Qiang-nan
（School of Political Science and Public Administration,Shandong University,Jinan 250100,China）

The Public-Private-Partnership（PPP）has changed from the pure financing mode to the reform of system and mechanism.Since 2012,Shandong province has carried out TO(transfer and operating)mode in air quality monitoring field and achieved positive results, which made full use of the efficiency advantage of property right incentive and built a multi-bearing quality control system by double over?all reform in environmental monitoring system and operation management mechanism.The PPP has broad prospects for environmental quality monitoring in China.We should focus on transforming environmental monitoring functions of government,promoting comprehen?sive coordinated reform of monitoring system and mechanism and strengthening governance capacity on environmental monitoring service.

environmental quality monitoring;public-private-partnership;transfer and operating;governance

F062.2；F205

A

1007-5097（2017）05-0042-06

［責(zé)任編輯：余志虎］

10.3969/j.issn.1007-5097.2017.05.006

2017-01-03

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目（12CZZ050）；山東大學(xué)青年學(xué)者未來(lái)計(jì)劃資助項(xiàng)目

黃春蕾（1978-），女，山東東阿人，副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：公共服務(wù)民營(yíng)化，社會(huì)組織與社會(huì)治理；劉文華（1991-），女，山西臨汾人，碩士研究生，研究方向：政府購(gòu)買公共服務(wù)；李強(qiáng)楠（1992-），女，河南平頂山人，碩士研究生，研究方向：行政文化。