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大數(shù)據(jù)時代推進地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的問題研究

■董延涌 張?zhí)旌?/p>

充分利用大數(shù)據(jù)在地方政府治理中的優(yōu)勢，實現(xiàn)智慧治理，對推動地方政府治理轉(zhuǎn)型和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。但從大數(shù)據(jù)在地方政府治理方面的開發(fā)與應用情況來看，仍然存在許多需要突破的瓶頸。通過制定好地方行動方案、提升領(lǐng)導干部駕馭大數(shù)據(jù)的能力、加強信息基礎(chǔ)體系建設(shè)、開展地方政府治理的大數(shù)據(jù)技術(shù)應用示范工程、集聚人才與驅(qū)動創(chuàng)新等措施，是突破瓶頸的重要路徑選擇。

大數(shù)據(jù)政府治理現(xiàn)代化

今天，人類信息化進程已經(jīng)步入到了大數(shù)據(jù)時代，大數(shù)據(jù)不僅深度改變著人們的生活、工作和思維方式，牽動著經(jīng)濟社會各領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型，而且也倒逼著各級地方政府對傳統(tǒng)治理方式進行全面革新。在此背景下，不斷加強大數(shù)據(jù)的研究應用，加快推進政府治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，既是各級黨委政府應該做出的創(chuàng)新選擇，也是值得理論界加強研究的一項重大課題。

大數(shù)據(jù)與政府治理

（一）大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵與發(fā)展

從2012年開始，大數(shù)據(jù)被廣泛認識并得到了各行各業(yè)的高度重視，但作為信息社會發(fā)展到一定階段所產(chǎn)生的新生事物，目前理論界對其理解還沒有精準的定義，但主流觀點普遍認為，大數(shù)據(jù)是需要新處理模式才能具有更強的決策力、洞察力和流程優(yōu)化能力的海量、高增長率和多樣化的信息資產(chǎn)。首先，大數(shù)據(jù)是一種特殊的技術(shù)，它的價值發(fā)揮需要依賴于高級模型的設(shè)計和相關(guān)技術(shù)的輔助；其次，大數(shù)據(jù)是一種資產(chǎn)，包含了巨大的數(shù)據(jù)信息，并且這些信息是動態(tài)的、種類繁多的、逐漸增多的，這種數(shù)據(jù)信息能帶來巨大經(jīng)濟價值和社會價值；最后，大數(shù)據(jù)能帶來巨大的社會變革，對政府管理的模式、流程、手段、結(jié)構(gòu)都將產(chǎn)生巨大的推動作用。

目前，在全球范圍內(nèi)，運用大數(shù)據(jù)推動經(jīng)濟發(fā)展、完善社會治理、提升政府服務和監(jiān)管能力正成為趨勢，有關(guān)發(fā)達國家相繼制定實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略性文件，大力推動大數(shù)據(jù)發(fā)展和應用。我國信息化建設(shè)起步雖晚，但經(jīng)過多年的追趕，如今互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)用戶規(guī)模已居全球第一，擁有著豐富的數(shù)據(jù)資源和應用市場優(yōu)勢，在大數(shù)據(jù)部分關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)上我國也后來居上，不斷突破，并且在電信、智慧城市、電子商務及社交娛樂等行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)規(guī)?；瘧谩ｍ槕l(fā)展的大趨勢，一些地方政府也啟動了大數(shù)據(jù)相關(guān)工作，并進行了許多有益嘗試，從目前發(fā)展態(tài)勢可看出我國的數(shù)據(jù)市場正步入高速繁榮發(fā)展階段。

（二）傳統(tǒng)政府治理的弊端與大數(shù)據(jù)應用帶來的治理變革

傳統(tǒng)的政府治理主要采取單向封閉式管理，在政府決策方面往往是重定性輕定量，經(jīng)驗至上，以至決策失誤概率比較大，缺乏精準性和透明性；在公共服務方面響應群眾的各種需求往往是被動的，主動性差，效率也比較低，很難滿足更多的個性化、特殊性、緊急型的服務需求；在社會治理手段上主要以政府及相關(guān)職能部門的一元管制為主，缺乏多元協(xié)同治理的做法，以至群眾參與治理的積極性不高；在政務運行方面，現(xiàn)代化手段應用仍有盲區(qū)，以至財政供養(yǎng)的人口較多，政務運行成本總是高居不下；在城市的建設(shè)和發(fā)展上，傳統(tǒng)政府往往會采用增量的辦法來緩解資源緊張和解決各種問題，比如路堵了就多修路、治安差就多派警察，這種做法不僅沒能解決問題，反而陷入了“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的怪圈。

傳統(tǒng)治理方式的弊端已經(jīng)明顯不適應正處于發(fā)展關(guān)鍵期、改革攻堅期和矛盾凸顯期的我國國情需要，轉(zhuǎn)型勢在必行，而大數(shù)據(jù)的深入應用則為今天的治理變革創(chuàng)造了契機。首先，大數(shù)據(jù)可為各級黨委、政府及相關(guān)部門的科學決策、民主決策、依法決策提供優(yōu)良的技術(shù)支持；其二大數(shù)據(jù)的開發(fā)與應用可為公共管理與服務實現(xiàn)科學化、智能化、現(xiàn)代化、系統(tǒng)化提供智力支持；三是大數(shù)據(jù)的開發(fā)與應用可以實現(xiàn)靜態(tài)政府治理模式向動態(tài)政府治理模式和實現(xiàn)人治向數(shù)據(jù)的智慧治理轉(zhuǎn)變。

地方政府在大數(shù)據(jù)應用方面存在的主要問題顯現(xiàn)

大數(shù)據(jù)在政府治理方面的開發(fā)與應用畢竟還處于一個初級階段，一些地方政府雖然積極付諸了行動，但從目前的情況來看，暴露的問題與遇到的困難都不少。

從駕馭大數(shù)據(jù)的主體能力來看，存在“兩個明顯偏弱”。一是地方政府領(lǐng)導干部駕馭大數(shù)據(jù)能力偏弱。在大數(shù)據(jù)時代，廣大領(lǐng)導干部扮演著重要的角色：既是大數(shù)據(jù)時代的參與者，也是大數(shù)據(jù)發(fā)展的推動者。但相對于企業(yè)和省級以上政府，許多市級以下的政府領(lǐng)導干部對于大數(shù)據(jù)的認識和運用水平明顯有落差，“門外漢”較多，行家里手卻更是鳳毛麟角，不少領(lǐng)導干部不僅不知道本部門有哪些數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)放在哪里，更不曉得如何發(fā)揮數(shù)據(jù)的價值。第二個偏弱是大數(shù)據(jù)人才隊伍建設(shè)明顯偏弱。權(quán)威專家估算，我國未來五年大數(shù)據(jù)人才缺口將高達130萬左右，大數(shù)據(jù)平臺運維與開發(fā)、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)安全等專業(yè)人才供求矛盾十分突出，具備真正資質(zhì)與實踐經(jīng)驗的大數(shù)據(jù)人才奇缺。對于地方政府部門來說，這一情況更加嚴重，而現(xiàn)行的體制機制也讓一線的大數(shù)據(jù)人才望而卻步。

從大數(shù)據(jù)應用的市場來看，存在“兩個明顯不夠”。一是數(shù)據(jù)需求與供給的對接明顯不夠。長期以來，由于政府部門條塊分割的管理運行模式，各部門將數(shù)據(jù)看作自己的資產(chǎn)，而不是公共資源，產(chǎn)生了數(shù)據(jù)割據(jù)問題；同時各部門又傾向于各自建設(shè)信息系統(tǒng)，導致數(shù)據(jù)不能互聯(lián)互通，形成了一座座數(shù)據(jù)孤島。這種數(shù)據(jù)的不流動，讓需求與供給既不能有效對接起來，更不能形成良性的互動驅(qū)動。二是政府與企業(yè)、科研院所和社會資本的合作明顯不夠。大數(shù)據(jù)在政府治理的領(lǐng)域應用空間極其廣泛，僅靠政府的一己之力很難有所建樹。從目前的情況來看，政府市場化運作的能力雖然有所增強，但社會主體的參與度還不是太高，更多的社會力量也沒有被充分調(diào)動起來。

從大數(shù)據(jù)的平臺建設(shè)來看，存在“兩個明顯滯后”。一是與大數(shù)據(jù)時代政府治理模式相適應的配套的信息基礎(chǔ)平臺建設(shè)明顯滯后。由于認識不夠、投入不足等原因，寬帶網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)網(wǎng)與“三網(wǎng)融合”等信息網(wǎng)絡(luò)設(shè)施和云計算中心、信息安全服務平臺及政府數(shù)據(jù)中心等公共服務平臺方面都存在一定“短板”，缺乏統(tǒng)一的系統(tǒng)謀劃、重復建設(shè)比較嚴重，在推進中許多地方政府走的冤枉路也不少。二是相關(guān)制度與法規(guī)跟進明顯滯后。大數(shù)據(jù)是一項新的技術(shù)與革命，傳統(tǒng)的法律法規(guī)在某些方面可能會出現(xiàn)盲點或滯后，其中對于政府開放與應用的大數(shù)據(jù)來源及其合法性的清晰界定、對于政府治理中大數(shù)據(jù)的交易、信息安全的保障等方面制度與法規(guī)還很不成熟。

大數(shù)據(jù)時代推進地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的有效路徑

（一）在國家頂層設(shè)計的總體框架下制定好地方行動方案

規(guī)劃是引領(lǐng)。地方政府應深入研究國家在大數(shù)據(jù)應用方面的政策與指導意見，圍繞政務應用、行業(yè)應用、民生應用等領(lǐng)域需求做好大數(shù)據(jù)應用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地方戰(zhàn)略規(guī)劃、行動計劃，明確政府大數(shù)據(jù)的發(fā)展目標、策略、布局、重點任務和保障措施。成立政府大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)管理工作，構(gòu)建數(shù)據(jù)開放平臺，形成政府大數(shù)據(jù)資源。按照國家大數(shù)據(jù)標準化體系，科學調(diào)整組織結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新治理模式、優(yōu)化治理流程，明確政府部門開展政務數(shù)據(jù)資源共享工作的權(quán)、責、利，加快政府部門數(shù)據(jù)資源開放進程。研究政府數(shù)據(jù)開放的內(nèi)容、機制、程序、途徑，逐步完善非涉密信息開放機制。積極探索市場開發(fā)模式，鼓勵社會力量參與政府數(shù)據(jù)資源的深加工和再利用，把政府大數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化成社會財富。

（二）全面提升領(lǐng)導干部駕馭大數(shù)據(jù)的能力

領(lǐng)導干部是推動地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的領(lǐng)航員。在地方治理體系向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，培養(yǎng)和鍛煉一批數(shù)據(jù)應用型的領(lǐng)導干部是一項關(guān)鍵舉措。對此，可以從以下三方面著手來全面提升領(lǐng)導干部駕馭大數(shù)據(jù)的能力。一要將大數(shù)據(jù)運用能力納入干部教育培訓體系，讓干部通過基本理論的學習解決認識與知識上的盲區(qū)，轉(zhuǎn)變治理理念，通過思維創(chuàng)新找到大數(shù)據(jù)與有關(guān)工作結(jié)合的方向；二要建設(shè)大數(shù)據(jù)模擬實驗室和示范區(qū)，通過模擬實踐和應用實踐令其掌握大數(shù)據(jù)分析決策的思維程序、方法、技能；三要有計劃有重點地從大數(shù)據(jù)專業(yè)人才中選拔領(lǐng)導干部，以首席信息官開啟政府大數(shù)據(jù)進程，并充分發(fā)揮他們在運用大數(shù)據(jù)上的示范推廣效應；三要引導領(lǐng)導干部利用大數(shù)據(jù)進行調(diào)研、分析及至決策，并通過有關(guān)重要課題的攻關(guān)來解決地方治理中的一些實際難題。

（三）加強信息基礎(chǔ)體系建設(shè)

大數(shù)據(jù)在政府治理中的運用還處于初步建設(shè)階段，因此，完善基礎(chǔ)性的信息化建設(shè)仍是當前數(shù)據(jù)化治理的重要環(huán)節(jié)。信息體系的基礎(chǔ)性建設(shè)可以從以下幾個方面展開：一要健全大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)制度，完善相關(guān)的法律法規(guī)體系與信息技術(shù)的應用規(guī)則；二要加強信息資源的挖掘收集、關(guān)聯(lián)流動，以及信息體系之間的整合，消除“信息孤島”現(xiàn)象，實現(xiàn)縱向與橫向跨層級、跨部門的數(shù)據(jù)信息資源連接融合，從而為數(shù)據(jù)治理尋求更高效率、發(fā)揮更大的價值；三要加強數(shù)據(jù)化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，強化政府搜集獲取信息的能力；四要通過與優(yōu)質(zhì)的市場主體合作，建立以政府為中心的數(shù)據(jù)資源平臺和數(shù)據(jù)交易中心，讓政府成為大數(shù)據(jù)時代里的核心網(wǎng)絡(luò)結(jié)點。

（四）開展地方政府治理的大數(shù)據(jù)技術(shù)應用示范工程

加強互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的應用，可先在工商、財政、稅務、統(tǒng)計、社保、旅游、醫(yī)療、交通、城市管理、公共安全等具有一定大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的政府治理重點領(lǐng)域，推動大數(shù)據(jù)技術(shù)應用示范工程，搭建智慧城市大數(shù)據(jù)庫與公共服務平臺，加快智慧政務和城市管理物聯(lián)網(wǎng)試點建設(shè)，從而加強對地方政府治理其他領(lǐng)域大數(shù)據(jù)技術(shù)運用的帶動和促進。有條件的地區(qū)則可統(tǒng)籌規(guī)劃數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，并在本區(qū)域的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)布局中謀求占位，打造具有區(qū)域競爭力的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)基地和數(shù)據(jù)資源聚集服務區(qū)。

（五）注重大數(shù)據(jù)相關(guān)技術(shù)人員和研究人員的集聚與創(chuàng)新

地方政府應注重大數(shù)據(jù)相關(guān)技術(shù)人員和研究人員的培養(yǎng)與引入，做好充分的人才準備。一方面要加強政府、企業(yè)、高校以及科研院所合作，形成政產(chǎn)學研結(jié)合的合作培養(yǎng)人才機制。另一方面要立足本地實際，積極引進大數(shù)據(jù)高端人才和領(lǐng)軍人才，并通過培養(yǎng)一批教官型人才帶動一批應用型人才的成長。在大數(shù)據(jù)應用創(chuàng)新方面，政府一定要營造良好的創(chuàng)新環(huán)境，落實和完善支持大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅、金融、產(chǎn)業(yè)、人才等政策，推動各領(lǐng)域大數(shù)據(jù)創(chuàng)新應用，促進科研單位、高校與國內(nèi)大數(shù)據(jù)公司之間的合作，共同攻堅大數(shù)據(jù)在政府治理領(lǐng)域中的技術(shù)難題，提升社會治理、公共服務和科學決策水平，培育新的增長點。

參考資料

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4.涂子沛.數(shù)據(jù)之巔[M].北京：中信出版社，2014：28.

責任編輯：孫鐵銘

董延涌，盤錦市行政學院經(jīng)濟學教研部教授，遼寧省市場經(jīng)濟學常務理事；張?zhí)旌?，盤錦市行政學院信息中心主任、副教授）