劉 美

(黑龍江省政法管理干部學(xué)院，哈爾濱 150080)

推行權(quán)力清單制度
——探索權(quán)力監(jiān)督制約新途徑

劉 美

(黑龍江省政法管理干部學(xué)院，哈爾濱 150080)

經(jīng)過長期的理論研究和實踐探索，人們大致總結(jié)出三種類型的權(quán)力監(jiān)督制約模式，分別是以權(quán)力制約權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力和以道德制約權(quán)力。黨的十八屆三中全會明確提出推行權(quán)力清單制度，這是對權(quán)力監(jiān)督制約模式的新嘗試、新探索。這一權(quán)力清單制度主要以“清權(quán)”、“減權(quán)”、“確權(quán)”、“制權(quán)”和“曬權(quán)”為核心內(nèi)容，通過推行權(quán)力清單，以期形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系和科學(xué)有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機(jī)制。

權(quán)力清單；權(quán)力制約；制度

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”。權(quán)力清單為行政權(quán)力劃定了界限，權(quán)力清單范圍之外政府無權(quán)力。推行權(quán)力清單制度，“是加強(qiáng)公權(quán)力監(jiān)管的首要一步，可視為對地方政府公共權(quán)力監(jiān)管的新起點”[1],是建設(shè)法治政府的新要求。

一、權(quán)力監(jiān)督制約模式的新探索：權(quán)力清單制度

(一)行政權(quán)力的兩面性決定應(yīng)當(dāng)對政府權(quán)力實施監(jiān)督制約

美國學(xué)者羅伯特·J·林格在《重建美國人的夢想》一書中形象地描述了政府對人們?nèi)粘Ｉ畹挠绊?，從清晨睜開眼睛那一刻起，政府就開始影響一個人的衣食住行等。從時間上來看，政府無時不在，政府對一個人的影響是一種從搖籃到墳?zāi)故降?，從空間上來看，政府又無處不在，政府的這種影響涉及方方面面。同樣道理，行政權(quán)亦無處不在、無時不在。然而，行政權(quán)力是一種超越于個人權(quán)利之上的公共力量，是一把雙刃劍，具有兩面性：“一方面，行政權(quán)力具有整合性和強(qiáng)制性。行政權(quán)力能夠整合社會意志和力量，通過實施行政權(quán)力對社會進(jìn)行有序管理，以維護(hù)社會的公共利益。另一方面，行政權(quán)力具有天然的侵犯性和腐蝕性?！盵2]無論是政府還是工作人員都有著逐利激勵，行政權(quán)力在具體的運行中不可避免地會產(chǎn)生腐敗、尋租、權(quán)力缺位、錯位等諸多問題。權(quán)力的這種兩面性:一方面表現(xiàn)為積極的作用，即行政權(quán)力的合法運行能夠有效地維護(hù)公共利益；另一方面表現(xiàn)為消極作用，即行政權(quán)的違法或者不適當(dāng)?shù)剡\行可能成為侵害公民個人權(quán)利的嚴(yán)重方式。行政權(quán)力被濫用，必然危害社會公眾利益，侵害公民個人權(quán)利。如何克服行政權(quán)力的侵犯性和腐蝕性弊端，人們一直在努力探索。

(二)權(quán)力監(jiān)督制約的三種模式

經(jīng)過長期的理論研究和實踐探索，人們大致總結(jié)出三種類型的權(quán)力監(jiān)督制約模式。

1.以權(quán)力制約權(quán)力。具體而言，就是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對公權(quán)力進(jìn)行職能分工，將其劃分為若干不同的部分，并交由不同主體實施，權(quán)力與權(quán)力之間既相互獨立又彼此制約，既要保證權(quán)力效力的實現(xiàn)又要防止一項權(quán)力過于強(qiáng)大，各權(quán)力之間保持一定的均衡關(guān)系。這種制約模式的核心就是分權(quán)，通過分權(quán)以權(quán)力制約權(quán)力，實現(xiàn)對權(quán)力的監(jiān)督和制約。

這種權(quán)力職能分工的思想最早見諸于古希臘思想家亞里士多德的權(quán)力分化思想，“一切政體都由三個要素構(gòu)成，即議事機(jī)能、行政機(jī)能和審判機(jī)能”[3]。近代社會，最系統(tǒng)也最具代表性的是孟德斯鳩關(guān)于國家權(quán)力制約與分權(quán)的理論，孟德斯鳩認(rèn)為防止權(quán)力濫用最有效的辦法就是用權(quán)力約束權(quán)力，他主張“應(yīng)建立共和政體，建議實行立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)的相互制衡”[4]。其后的眾多學(xué)者，大致上都是以權(quán)力制衡理論為出發(fā)點研究權(quán)力監(jiān)督制約問題。

2.以權(quán)利制約權(quán)力。理解這一制約模式首先應(yīng)明確權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系。盧梭的社會契約論闡明了國家和政府權(quán)力的來源問題，即政府公權(quán)力的來源是人民權(quán)利的讓渡。政府的產(chǎn)生源于社會成員權(quán)利的授予，因此政府權(quán)力的終極目的必然是實現(xiàn)社會權(quán)利。以權(quán)利制約權(quán)力，其含義即“權(quán)利乃國家權(quán)力止步之處”，具體而言就是要求以公民的權(quán)利為根本前提，國家公權(quán)力不得侵犯公民合法權(quán)利，合理配置權(quán)利，使其能夠達(dá)到制約權(quán)力的作用。

這種模式為民主社會所獨有，它不僅是一種行之有效的權(quán)力監(jiān)督模式，而且明確了權(quán)力制約的根本目的?！榜R克思主義學(xué)者認(rèn)為只有人民對權(quán)力的監(jiān)督，才是真正有效的制約，因為一切公權(quán)力都來源于并屬于人民，即私權(quán)利的享有者，因此應(yīng)當(dāng)以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力，這種對權(quán)力的監(jiān)督制約模式才是最有效的。離開了人民的監(jiān)督，永遠(yuǎn)也無法找到權(quán)力制約的有效途徑?！盵5]而相較于這種權(quán)力制約模式，資產(chǎn)階級權(quán)力制衡方案恰恰忽視了權(quán)力的本質(zhì)和根本來源。

3.以道德制約權(quán)力。這種模式是將“外在的價值準(zhǔn)則內(nèi)化為權(quán)力主體內(nèi)在的價值需求和道德自律，通過強(qiáng)化權(quán)力主體的道德認(rèn)識、道德修養(yǎng)和道德意志，培養(yǎng)其自我監(jiān)督和自我約束的能力，使其自覺規(guī)避濫用權(quán)力的行為”[6]。這種權(quán)力制約一般是通過學(xué)習(xí)和教育等方式幫助權(quán)力主體樹立正確的權(quán)力觀，培養(yǎng)其內(nèi)心的道德力量，以增強(qiáng)其抵御外在誘惑的能力，從而達(dá)到制約權(quán)力的目的。如果說以權(quán)力制約權(quán)力和以權(quán)利制約權(quán)力這兩種模式是一種他律的話，那么以道德制約權(quán)力的模式就是權(quán)利主體的一種自律。

以上三種制約模式有著不同的內(nèi)在制約原理，各有裨益。三者并非孤立和相互排斥的，在制度建設(shè)中三者應(yīng)當(dāng)相輔相成。實踐中，相關(guān)制度的建設(shè)若要真正發(fā)揮監(jiān)督制約權(quán)力的作用，均應(yīng)符合一定的制約原理。

(三)權(quán)力監(jiān)督制約模式的新探索

當(dāng)前，我國在各級地方政府及其工作部門中積極推行權(quán)力清單制度。權(quán)力清單制度是由行政權(quán)力的享有主體，主要為各級政府及其職能部門等按照一定的分類標(biāo)準(zhǔn)將其所享有并行使的各項行政職權(quán)及其法律依據(jù)、實施主體、權(quán)力運行流程、所對應(yīng)的相關(guān)責(zé)任等進(jìn)行逐一梳理，并以清單的形式明確列示出來，向全社會公布，接受社會監(jiān)督。這一權(quán)力監(jiān)督制約的新探索具有四個方面的要素:一是權(quán)力清單制度的實施主體主要是政府及其職能部門；二是實施對象表現(xiàn)為政府及其職能部門行使的行政職權(quán)事項；三是最終形式是形成清單并向社會公開；四是推行權(quán)力清單制度的目標(biāo)。中辦和國辦聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》指出,推行權(quán)力清單制度的目標(biāo)是“形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系和科學(xué)有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機(jī)制”。

權(quán)力清單制度是對有效監(jiān)督制約地方政府權(quán)力的新探索。這項制度的建立體現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督制約的內(nèi)在原理，從某種角度來說，這也是一種以權(quán)利制約權(quán)力的模式，符合現(xiàn)代民主的根本要求。政府通過公布權(quán)力清單，賦予公民更加廣泛的知情權(quán)，而知情權(quán)是監(jiān)督權(quán)力的重要前提，這為權(quán)力的全面監(jiān)督制約開辟了新路徑。

二、權(quán)力清單制度的發(fā)展

自2005年河北省首先開展權(quán)力公開運行試點工作，公布權(quán)力清單至今已有11年，大致可以將權(quán)力清單制度的發(fā)展分為兩個階段：一是權(quán)力公開運行的地方試點階段；二是權(quán)力清單制度化階段。

(一)權(quán)力公開運行地方試點階段

2004年河北省外經(jīng)貿(mào)廳副廳長李友燦受賄案催生了權(quán)力公開運行在河北省的試點工作。案件發(fā)生后，河北省紀(jì)委提出了《關(guān)于開展推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運行試點工作的意見》，探索設(shè)立權(quán)力公開透明運行機(jī)制，對進(jìn)一步加大權(quán)力公開進(jìn)行設(shè)想。同年，河北省在省商務(wù)廳、省國土資源廳和邯鄲市政府展開了推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運行的改革工作，進(jìn)行推行試點工作。2005年，河北省邯鄲市率先完成權(quán)力清理工作。邯鄲經(jīng)驗有二：一是將行政職權(quán)進(jìn)行分類，具體劃分為行政許可權(quán)、非行政許可的審批權(quán)、行政處罰權(quán)、行政事業(yè)性收費權(quán)、重要事項決策權(quán)、部門內(nèi)部人員管理權(quán)、財務(wù)支配和物資采購等管理權(quán)以及其他權(quán)力共計八個類別，據(jù)此列出2 193項行政職權(quán)；二是將清理出來的行政職權(quán)在網(wǎng)上公布。在此之后，浙江、湖南、四川等地也陸續(xù)啟動權(quán)力公開透明運行在本省的試點工作。2011年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》，文件指出“堅持依法行使權(quán)力，積極推進(jìn)行政權(quán)力運行程序化和公開透明，確保行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員嚴(yán)格依照法律規(guī)定的權(quán)限履職盡責(zé)”。并提出應(yīng)當(dāng)依法梳理行政職權(quán)，編制職權(quán)目錄，向社會公布。

這一階段的特征主要是，權(quán)力公開透明運行僅在個別地方政府進(jìn)行試點，并沒有在全國范圍全面開展，試點地方政府也都是摸著石頭過河。因此，這一階段也僅是權(quán)力公開運行試點階段，并沒有形成系統(tǒng)的權(quán)力清單制度。但毋庸置疑的是，這種大膽嘗試形成和總結(jié)了許多可供借鑒的經(jīng)驗，為權(quán)力清單制度化和全面發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

(二)權(quán)力清單制度化階段

十八屆三中全會、四中全會后，權(quán)力清單朝著制度建設(shè)的方向進(jìn)一步發(fā)展。

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”。此后，全國各地紛紛響應(yīng)敦促相關(guān)職能部門清理權(quán)力，制定清單。2013年11月，廣州市發(fā)布行政權(quán)力清單,這次清單發(fā)布共覆蓋廣州市共計48個行政單位，公布行政職權(quán)事項共計3 705項，廣州市也是一線城市中首個公開權(quán)力清單的城市。2014年3月，中央編辦公布了國務(wù)院各部門行政審批項目匯總清單，涉及國務(wù)院60個部門，共1 235項行政審批事項。

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，進(jìn)一步提出，“推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”。

2015年3月，中辦和國辦聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》為各級地方政府及其職能部門設(shè)定了清單公布的期限，即省級政府2015年年底前基本完成政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作，市縣兩級地方政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作。

至此，在地方試點的基礎(chǔ)上，2013年開始十八屆三中、四中全會提出了推行政府權(quán)力清單制度這一重要改革任務(wù)，這項任務(wù)的提出和實施是國家治理體系的重要部分，也是國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的一項重要舉措。尤其是一系列具有全國指導(dǎo)意義的文件出臺，對推進(jìn)權(quán)力清單制度具有積極的作用，如《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》、《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》等。為全面推進(jìn)這項工作，《意見》在工作目標(biāo)、實施范圍、主要任務(wù)、組織實施等方面予以明確規(guī)定。因此，在權(quán)力清單制度化階段，中央高度重視，并形成了統(tǒng)一的思想，權(quán)力清單制度得以在全國范圍推進(jìn)。截至2016年年初，省級政府權(quán)力清單公開工作已經(jīng)完成。31個省份已全部公布省級政府部門權(quán)力清單,基本上都是按照《意見》規(guī)定的精神參照“9+X”的分類方式對現(xiàn)有行政職權(quán)進(jìn)行梳理和清理。除保密事項外,均以清單形式將每項行政職權(quán)的名稱、編碼、類型、依據(jù)、行使主體、流程圖和監(jiān)督方式等，全部都在相應(yīng)的政府網(wǎng)站等載體上向全社會公布。

三、地方政府權(quán)力清單制度的核心內(nèi)容

推行地方政府權(quán)力清單制度是對權(quán)力監(jiān)督制約的新探索，也將開啟建設(shè)法治政府的新途徑，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度措施。它以“清權(quán)”、“減權(quán)”“確權(quán)”、“制權(quán)”和“曬權(quán)”為核心內(nèi)容。

(一)全面梳理行政職權(quán)

各級地方政府及其各部門的行政職權(quán)事項繁雜，因此推行權(quán)力清單制度首先應(yīng)當(dāng)做的是摸清各自的權(quán)力家底，讓所有行政職權(quán)，尤其是處于監(jiān)督盲區(qū)的公共權(quán)力，回歸公眾視野。這就需要對各級地方政府及其職能部門的所有權(quán)力進(jìn)行全面的分類梳理，此為“清權(quán)”，它是推進(jìn)權(quán)力清單制度的前提和基礎(chǔ)。全面梳理行政職權(quán)應(yīng)依照一定的分類方式對各部門現(xiàn)有行政職權(quán)進(jìn)行全面梳理，《指導(dǎo)意見》提出“9+X”的分類方式(即行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎勵、行政裁決，再加其他類的分類方法。)供各地參考，同時允許各級地方結(jié)合各自實際進(jìn)行分類。

(二)大力清理調(diào)整行政職權(quán)

在全面梳理行政職權(quán)的基礎(chǔ)上，按照職權(quán)法定原則對現(xiàn)有行政職權(quán)進(jìn)行大力清理和調(diào)整，此為“減權(quán)”?！皽p權(quán)”首先應(yīng)當(dāng)遵循職權(quán)法定原則。職權(quán)法定要求各級地方政府及其職能部門的行政職權(quán)取得應(yīng)當(dāng)有合法依據(jù)，沒有法律的明確規(guī)定或者沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)而設(shè)置的行政職權(quán)一律予以取消。同時，處理好市場和政府的關(guān)系，可由行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)自律管理的行政職權(quán)事項，還權(quán)給市場，政府不再管理；并結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，對不符合全面深化改革要求或者不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的應(yīng)及時清理；大力清理調(diào)整對象消失或者多年不發(fā)生管理行為的僵尸職權(quán)。

(三)審核確認(rèn)行政職權(quán)

審核確認(rèn)行政職權(quán)是地方各級政府對各職能部門擬保留的行政職權(quán)目錄，依法進(jìn)行合法性、合理性和必要性審查，此為“確權(quán)”。具體而言，在對擬保留的行政職權(quán)進(jìn)行審查時，首先應(yīng)當(dāng)按照嚴(yán)密的工作程序?qū)嵤?。要廣泛聽取基層、專家學(xué)者和社會公眾的意見。應(yīng)采取多種方式廣泛了解民意，有利于權(quán)力清單集中民智、反映民意。通過舉行論證會、座談會等方式聽取專家學(xué)者的意見，有利于提高權(quán)力清單的科學(xué)性。其次，審核的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。最后，審查結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的程序由同級黨委和政府進(jìn)行最終確認(rèn)。

(四)優(yōu)化權(quán)力運行流程

《指導(dǎo)意見》指出“地方各級政府部門對確認(rèn)保留的行政職權(quán)，要按照透明、高效、便民原則，制定行政職權(quán)運行流程圖，大力減少工作環(huán)節(jié)，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確每個環(huán)節(jié)的承辦機(jī)構(gòu)、辦理要求和辦理時限等”，此為“制權(quán)”，即制定行政職權(quán)運行流程圖。優(yōu)化權(quán)力運行流程首先應(yīng)當(dāng)遵循高效便民的基本原則，以這一原則為指導(dǎo)最大限度地設(shè)置行政權(quán)力的運行流程，保證其透明、高效和便捷。其次，著力優(yōu)化行政職權(quán)的運行程序。具體而言，堅持依法簡化行政權(quán)力的運行環(huán)節(jié)，以減少群眾辦事手續(xù)，縮短辦事時限，提高行政效率，盡可能為群眾提供便利。最后，權(quán)力運行流程圖應(yīng)當(dāng)向社會公布。

(五)公布權(quán)力清單

公布權(quán)力清單，讓權(quán)力在陽光下運行，這是推行權(quán)力清單制度的最后一個核心內(nèi)容，它是將地方政府各職能部門經(jīng)過依法審核后所確認(rèn)保留下來的行政職權(quán)，以清單形式對外公布,此為“曬權(quán)”。

地方政府對確認(rèn)保留的行政職權(quán)，除保密事項外均應(yīng)對外公布，即以公開為原則，以不公開為例外。公布的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)全面詳細(xì)，包括每項行政職權(quán)的名稱、編碼、類型、依據(jù)、行使主體、流程圖和監(jiān)督方式等。公布形式可以多樣化，以政府網(wǎng)站公布為主，采取多種公開途徑。例如，廣州市紀(jì)委監(jiān)察局建立了自己的微信公眾平臺“廉潔廣州”，并已開始運行，群眾關(guān)注該微信公眾號之后，可以直接了解廣州市行政執(zhí)法部門所具有的行政職權(quán)，即查閱權(quán)力清單。按照職權(quán)法定原則的要求，各部門不得隨意設(shè)定或擴(kuò)大行政權(quán)力，做到清單之外無行政權(quán)力。

[1]郁建興，許夢曦.權(quán)力清單：地方政府公共權(quán)力監(jiān)管的新起點[J].浙江經(jīng)濟(jì)，2014,(7).

[2]曾行偉.關(guān)于權(quán)力制約的若干認(rèn)識問題[J].中共福建省委黨校學(xué)報，2004,(11).

[3][古希臘]亞里士多德.政治學(xué)[M].吳秦彭，譯.北京:商務(wù)印書館，1981:215.

[4][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深，譯.北京:商務(wù)印書館，1982:155-156.

[5]張康之.評政治學(xué)的權(quán)力制約思路[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2000,(2).

[6]鄧名奮.論權(quán)力制約的三種機(jī)制[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2005,(增刊).

[責(zé)任編輯:鄭 男]

2016-12-22

劉美(1983-)，女，黑龍江佳木斯人，講師，從事憲法學(xué)、行政法學(xué)研究。

D912.1

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1008-7966(2017)02-0017-03