江西省司法廳課題組

關(guān)于基層社區(qū)矯正隊(duì)伍建設(shè)的探索與思考

江西省司法廳課題組

黨的十八屆三中、四中全會先后作出了“健全社區(qū)矯正制度”和“完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制”的戰(zhàn)略部署，標(biāo)志著社區(qū)矯正在經(jīng)過多年的探索實(shí)踐后已經(jīng)進(jìn)入制度設(shè)計(jì)階段，對構(gòu)建新型的刑罰執(zhí)行體系和全面深化司法體制改革具有十分重要的意義。但隨著社區(qū)矯正工作的深入推進(jìn)，縣級以下基層社區(qū)矯正隊(duì)伍穩(wěn)定性差、專業(yè)性不強(qiáng)、執(zhí)法身份模糊等問題日益凸顯，已經(jīng)成為制約社區(qū)矯正發(fā)展的重要瓶頸，亟待完善解決。

一、當(dāng)前基層社區(qū)矯正隊(duì)伍建設(shè)存在的主要問題

社區(qū)矯正試點(diǎn)初期，由于沒有明確的法律授權(quán)，在縣級成立社區(qū)矯正專門機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托司法所，成為社區(qū)矯正隊(duì)伍建設(shè)的主要模式。這種模式，快速組建了隊(duì)伍，使社區(qū)矯正在全國范圍順利全面鋪開，成效顯著。但隨著社區(qū)矯正由試點(diǎn)探索階段進(jìn)入制度設(shè)計(jì)階段，其弊端也逐漸顯現(xiàn)。為此，我們以江西省為樣本，進(jìn)行了調(diào)查研究，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）司法所人員數(shù)量與社區(qū)矯正執(zhí)法不相適應(yīng)

從總體數(shù)量來看，江西全省1564個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所，共有司法所工作人員2125人，平均每所1.37名工作人員，與司法部每個(gè)司法所配備3人標(biāo)準(zhǔn)還有較大的差距。從每個(gè)司法所的個(gè)體情況來看，江西全省1564個(gè)司法所中，工作人員數(shù)量在3人以上的（含3人）只有207家，占13.24%；1人所最多，全省共有674家，占43.1%，全省還有324家無人所，占20.72%。相對較少的人員總量，加之極不平衡的人員配備，與當(dāng)前快速增長的社區(qū)服刑人員數(shù)量極不適應(yīng)。2010年10月、2014年1月、2016年10月，江西開展過3次基層司法所工作人員情況調(diào)查摸底，期間全省的社區(qū)服刑人員數(shù)量分別為3834人、18485人和20677人，增長率達(dá)439.3%；而同期司法所在崗工作人員數(shù)量分別為2337人、2539人和2125人。即使將因鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆暫未到位的561名司法所長加上，2016年10月全省司法所工作人員總數(shù)也僅為2686人，增長率僅為14.93%，遠(yuǎn)低于社區(qū)服刑人員的增長速度。除了社區(qū)矯正，司法所工作人員還承擔(dān)著矛盾調(diào)處、普法宣傳、人民調(diào)解、法律服務(wù)、法律援助、安置幫教和地方黨委政府中心工作，任務(wù)十分繁重，人員力量明顯不足。

（二）司法所管理體制與社區(qū)矯正執(zhí)法不相適應(yīng)

江西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所在崗人員數(shù)量情況圖

一是多頭管理。由于歷史沿革和客觀原因，江西全省1564個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所中，縣級司法行政機(jī)關(guān)收編的有1102個(gè)，占70.46%。其中：人、財(cái)、物均由縣級司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，屬派駐機(jī)構(gòu)的有37個(gè)；其余1065個(gè)司法所均實(shí)行雙重管理，一般人員、編制、工資由縣級司法行政機(jī)關(guān)管理，福利及工作經(jīng)費(fèi)等由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府負(fù)責(zé)；尚未收編，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府負(fù)責(zé)人、財(cái)、物，縣級司法行政機(jī)關(guān)給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)的有433個(gè)，占27.69%；部分經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、新區(qū)、風(fēng)景區(qū)還未成立縣級司法行政機(jī)關(guān)，司法所暫由當(dāng)?shù)鼐C治部門管理的有29個(gè)，占1.85%。司法所如此復(fù)雜的隸屬關(guān)系，與社區(qū)矯正執(zhí)法的統(tǒng)一規(guī)范要求不相適應(yīng)。二是兼職過多。隨著我國法治進(jìn)程的加快，司法所在矛盾調(diào)處、普法宣傳、法律服務(wù)等方面的作用越來越突顯，與綜治、信訪的工作交叉日益增多。目前，江西全省有394個(gè)司法所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治中心合署辦公，有20個(gè)司法所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治、信訪部門合并，統(tǒng)一歸口由司法所管理。這雖然一定程度緩解了人員不足的問題，但大量的兼職，也使得工作人員精力分散。特別是綜治、信訪工作在地方黨委政府有著十分重要的地位，強(qiáng)大的擠出效應(yīng)使得個(gè)別地區(qū)把社區(qū)矯正當(dāng)作司法所的“副業(yè)”，嚴(yán)重影響了社區(qū)矯正的正常開展。

（三）司法所人員結(jié)構(gòu)與社區(qū)矯正執(zhí)法不相適應(yīng)

一是司法所人員編制復(fù)雜。目前，江西全省2125名司法所工作人員中，隸屬司法局管理的行政編有788人、事業(yè)編530人、工勤編26人；隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府管理的行政編254人、事業(yè)編480人、工勤編47人，平均每所僅有0.67個(gè)行政編制，執(zhí)法人員嚴(yán)重不足。二是人員編制被擠占。由于行政機(jī)關(guān)采取的是屬地管理，很多地方司法行政機(jī)關(guān)自身有空編，但當(dāng)?shù)卣偩幹茋?yán)重超員，導(dǎo)致無法開展人員招錄，造成人員、編制被擠占。此次統(tǒng)計(jì)中，江西全省司法所共空缺1264人，除因鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)換屆致使司法所長尚未配備到位的，還有611個(gè)崗位是因?yàn)槿藛T調(diào)離、被長期借用或無法招錄導(dǎo)致人員空缺的。在這些空缺的崗位中，人員借用的達(dá)150人，時(shí)間最長的已有3年多；崗位長期未配備人員的有269個(gè)，時(shí)間最長的已有7年多。據(jù)2014年江西省基層司法行政機(jī)關(guān)人員編制情況統(tǒng)計(jì)，全省基層政法專項(xiàng)編制的使用率僅為79.52%。三是司法所隊(duì)伍不穩(wěn)定。目前，全省司法所工作人員中，從事社區(qū)矯正時(shí)間在1年以下的最多，達(dá)655人，占30.82%。司法所長的提拔、交流也十分頻繁，特別是遇到換屆年，人員變動(dòng)極大。2016年，在江西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)換屆中，全省1564個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所，有519名司法所長是新任司法所長，留任的司法所長僅有484名，截至2016年底，全省仍有561名司法所長尚未配備到位，嚴(yán)重影響社區(qū)矯正工作的嚴(yán)肅性和連續(xù)性。

江西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所在崗人員編制情況圖

江西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所人員空缺情況表

江西省司法所人員從事社區(qū)矯正工作情況圖

（四）司法所人員素質(zhì)與社區(qū)矯正執(zhí)法不相適應(yīng)

一是文化素養(yǎng)參差不齊。全省司法所工作人員中，本科以上學(xué)歷有1084人，占51.45%，其中研究生學(xué)歷21人；而高中以下文化的有184人，占8.73%，其中小學(xué)文化1人。文化水平總體較好，但個(gè)體差異也十分巨大。二是法律素養(yǎng)不足。全省司法所工作人員中，具有法律知識背景的有919人，占43.6%。其中，大部分是長期從事人民調(diào)解、法律服務(wù)的工作人員，學(xué)習(xí)掌握的主要是民事、經(jīng)濟(jì)和行政類法律知識，對刑事司法和刑罰執(zhí)行類法律知識了解不多。具有公安、看守所、監(jiān)獄等執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的人員更是十分稀缺，全省只有42名，僅占1.9%。三是專業(yè)人才稀缺。全省基層司法所工作人員中，僅有29人具有心理學(xué)知識，具有社會學(xué)知識的更是只有8人，專業(yè)人才十分稀少，與社區(qū)矯正工作的專業(yè)化需求還有很大的缺口。

（五）縣級社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)與社區(qū)矯正執(zhí)法不相適應(yīng)

一是專職執(zhí)法人員少。江西省116個(gè)縣（市、區(qū)、開發(fā)區(qū)、風(fēng)景區(qū)）社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中，共有社區(qū)矯正工作人員256人，其中行政編204人，事業(yè)編52人，平均每個(gè)縣級社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中只有2.2人。這樣的人員配備，僅僅能夠滿足社區(qū)服刑人員入矯解矯、管理審批等基本管理需求。一旦司法所人員空缺、執(zhí)法欠缺，社區(qū)矯正執(zhí)法就難以正常開展。如，今年江西全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)換屆中，全省共有1327個(gè)司法所存在司法所長暫時(shí)空缺的情況，而縣級社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)又難以有效代管，導(dǎo)致社區(qū)矯正執(zhí)法只能低水平運(yùn)行。二是人員流失過快。由于缺少明確的法律地位、職權(quán)不清晰、執(zhí)法責(zé)任過重等原因，近幾年縣級社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)人員調(diào)離、轉(zhuǎn)崗現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。特別是接手社區(qū)矯正工作1～2年后的青年工作人員流失比例最高。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，全省縣級社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中，從事社區(qū)矯正時(shí)間在1年以下的人員最多，共有83人，占32.42%；從事時(shí)間在3～4年的最少，共19人，占7.42%。三是青年骨干留不住。統(tǒng)計(jì)表明：全省縣級社區(qū)矯正隊(duì)伍中，年齡段人數(shù)最多的為40至50歲以下人員，共92人，占35.94%；而本應(yīng)是中堅(jiān)力量的30至40歲以下人員卻人數(shù)最少，只有49名，占19.14%；25歲以下的青年干部全省只有9人，僅占3.52%。四是社會工作者隊(duì)伍不穩(wěn)定。目前，江西省的社會工作者隊(duì)伍主要有公益性崗位、政府購買服務(wù)以及社會志愿者三類。公益性崗位主要是面向困難群體，崗位設(shè)置早，工資保障水平低，每月僅700元，加上各種補(bǔ)貼每月也不過1500元，現(xiàn)在大部分人員都已離職。政府購買服務(wù)類，由于地方財(cái)政緊張，工資標(biāo)準(zhǔn)也只有1600～1800元。過低的工資標(biāo)準(zhǔn)，使得崗位成為一些大學(xué)生的實(shí)習(xí)平臺和考取公務(wù)員的跳板，人員隊(duì)伍流動(dòng)性很大。由于經(jīng)濟(jì)、文化因素，全社會的公益氛圍尚處在培育之中，社會組織和社會志愿者總體數(shù)量少，對社區(qū)矯正的參與度不高，難以滿足工作需求。

江西省司法所人員文化程度一覽圖

江西省司法所人員執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)及專業(yè)背景情況表

江西省縣級社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作人員年齡結(jié)構(gòu)圖

江西省縣級社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作人員社區(qū)矯正從業(yè)時(shí)間統(tǒng)計(jì)圖

江西省縣級社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作人員學(xué)歷統(tǒng)計(jì)圖

二、當(dāng)前基層社區(qū)矯正隊(duì)伍建設(shè)存在問題的原因分析

（一）對社區(qū)矯正的本質(zhì)屬性把握不準(zhǔn)確

第一，刑罰執(zhí)行是社區(qū)矯正的本質(zhì)屬性。2003年7月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》（以下簡稱《通知》）明確規(guī)定：“社區(qū)矯正是與監(jiān)禁刑相對的行刑方式，是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會團(tuán)體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，并促進(jìn)其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)”。從《通知》中，我們可以清晰地看到社區(qū)矯正是一種在社區(qū)內(nèi)由專門的國家機(jī)關(guān)在各種社會力量協(xié)助下開展的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)。2011年《刑法修正案（八）》明確提出了對判處管制、宣告緩刑或者裁定假釋的犯罪分子“依法實(shí)行社區(qū)矯正”，更是從法律的層面明確了社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行屬性。因此，刑罰執(zhí)行必然是社區(qū)矯正的本質(zhì)屬性，是社區(qū)矯正工作的基調(diào)和底色。

第二，雙重管理模式割裂了社區(qū)矯正執(zhí)法的內(nèi)在聯(lián)系。社區(qū)矯正試點(diǎn)開展之初，出于遵守當(dāng)時(shí)法律規(guī)定的考量，采取了司法行政機(jī)關(guān)作為工作主體，公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)法主體的雙重管理模式，但并沒有對兩個(gè)主體的職責(zé)和銜接程序予以明確。這樣的雙主體設(shè)置，使得社區(qū)矯正執(zhí)法活動(dòng)的內(nèi)在聯(lián)系受阻，司法行政機(jī)關(guān)對社區(qū)服刑人員的日常管理情況難以及時(shí)、有效轉(zhuǎn)化為變更刑罰執(zhí)方式的建議，等同于常規(guī)性的幫扶工作，嚴(yán)重弱化了社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行屬性，執(zhí)法的嚴(yán)肅性和威懾力大打折扣。同時(shí)，銜接程序的缺失，也使得司法行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正執(zhí)法中權(quán)力不清、責(zé)任不明、權(quán)責(zé)不對等。

（二）司法行政機(jī)關(guān)的主體地位不明確

一是執(zhí)法主體地位不明確。2012年新修訂的《刑事訴訟法》明確提出了對社區(qū)服刑人員“依法實(shí)行社區(qū)矯正，由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行”。社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的概念首次被寫入了刑訴法，這意味著我國社區(qū)矯正工作邁出了歷史性的一步，對健全完善我國社區(qū)矯正制度具有承上啟下的重要意義。但令人遺憾的是，新刑訴法中并沒有明確社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，主管部門和組織架構(gòu)。自社區(qū)矯正試點(diǎn)以來，隨著工作的深入推進(jìn)，司法行政機(jī)關(guān)已逐步成為社區(qū)矯正的實(shí)際工作主體，承擔(dān)了大量的社區(qū)矯正執(zhí)法工作。公安機(jī)關(guān)也逐步將調(diào)查評估、提請撤銷緩刑、假釋建議和收監(jiān)執(zhí)行在內(nèi)的社區(qū)矯正執(zhí)法權(quán)力移交給了司法行政機(jī)關(guān)。但包括《刑事訴訟法》在內(nèi)的法律和相關(guān)文件都沒有明確司法行政機(jī)關(guān)的社區(qū)矯正執(zhí)法主體地位，也沒有明文廢止雙重管理模式，使得司法行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法合法性受到質(zhì)疑。

二是執(zhí)法權(quán)力不完整。目前，我國的刑事法律并沒有明確司法行政機(jī)關(guān)的社區(qū)矯正執(zhí)法權(quán)力內(nèi)容?！皟稍簝刹俊薄锻ㄖ泛汀渡鐓^(qū)矯正實(shí)施辦法》等文件賦予了司法行政機(jī)關(guān)警告、提請治安管理處罰、提請撤銷緩刑、假釋或者提請收監(jiān)執(zhí)行等執(zhí)法權(quán)力，但對提請的效力，與公安、法院、檢察院的銜接程序缺少具體的規(guī)定，特別是羈押、押解、追逃、收押等銜接程序不明確，最終導(dǎo)致大量應(yīng)當(dāng)收監(jiān)執(zhí)行的罪犯沒有得到及時(shí)收監(jiān)，使得社區(qū)矯正的執(zhí)法嚴(yán)肅性、權(quán)威性受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，社區(qū)矯正效果大打折扣。在2016年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合開展的“應(yīng)收未收”專項(xiàng)清理活動(dòng)中，江西省共清理出49名已經(jīng)判決、決定收監(jiān)執(zhí)行的社區(qū)服刑人員，其中因公安機(jī)關(guān)追逃、收押等銜接問題，導(dǎo)致未被實(shí)際執(zhí)行的就有39名，占總數(shù)的79.6%。

（三）社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

一是缺少有效分工。與監(jiān)禁刑罰不同，社區(qū)矯正是在開放的社會環(huán)境里開展的刑罰執(zhí)行活動(dòng)，法律性和社會性都很強(qiáng)。法律的本質(zhì)屬性是國家意志性，必須具有國家強(qiáng)制力和普遍約束力，只能由法律授權(quán)的專門國家機(jī)關(guān)來執(zhí)行。而社會屬性的本質(zhì)要求是開放性和多樣性，不能只局限于某一專門機(jī)構(gòu)。因此，要做好社區(qū)矯正工作就必須統(tǒng)籌兼顧這兩種屬性，把社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的設(shè)置構(gòu)建在對其法律屬性和社會屬性的準(zhǔn)確把握之上，實(shí)行合理分工。

二是司法所的社區(qū)矯正職責(zé)定位不恰當(dāng)。司法所是司法行政機(jī)關(guān)最基層的組織機(jī)構(gòu)，是在20世紀(jì)80年代初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府中設(shè)立的“司法辦公室”和司法助理員的基礎(chǔ)上演變而成。其職能主要是提供法律服務(wù)，在法律和社會之間搭建橋梁，上為地方黨委政府分憂，下為人民群眾排憂解難，使情、理、法三者達(dá)到和諧統(tǒng)一。所以，司法所的工作兼具法律工作和社會工作的特點(diǎn)，工作中以法律為切入點(diǎn)，以溝通、調(diào)解、宣傳為主要手段，管理體制、人員編制帶有明顯地方差別。司法所的這些特質(zhì)，與社區(qū)矯正執(zhí)法的統(tǒng)一、規(guī)范、嚴(yán)格等剛性需求格格不入，卻與社區(qū)矯正的社會化屬性十分契合。如果把司法所定位為社區(qū)矯正的日常執(zhí)法機(jī)構(gòu)，司法所的柔性特質(zhì)就會與執(zhí)法的剛性需求產(chǎn)生沖突，表現(xiàn)出各種不相適應(yīng)。

三、基層社區(qū)矯正隊(duì)伍建設(shè)的構(gòu)想

基層社區(qū)矯正隊(duì)伍建設(shè)問題，是涉及我國現(xiàn)行刑罰執(zhí)行體系和司法行政管理體制改革完善的深層次問題。必須緊扣司法體制改革進(jìn)程，按照黨的十八屆四中全會提出的“推進(jìn)法治專門隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化”的要求，從法律層面進(jìn)一步明確社區(qū)矯正的本質(zhì)屬性，確立社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體地位，通過制度創(chuàng)新，從刑罰執(zhí)行和社會工作的兩個(gè)維度出發(fā)，重新構(gòu)建基層社區(qū)矯正的組織架構(gòu)，按照工作分層、人員分類、職能純化、優(yōu)勢互補(bǔ)的原則全面推進(jìn)社區(qū)矯正隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)，才能提綱挈領(lǐng)地解決當(dāng)前的社區(qū)矯正難題和困境，實(shí)現(xiàn)刑罰目的和社會效果的完整統(tǒng)一，切實(shí)維護(hù)社會公平正義。

（一）進(jìn)一步夯實(shí)社區(qū)矯正的執(zhí)法支撐

一是要加快推進(jìn)社區(qū)矯正立法。社區(qū)矯正是由監(jiān)禁刑向非監(jiān)禁刑發(fā)展的一次飛躍，更是對我國刑罰執(zhí)行體系的升級和完善，對構(gòu)建具有中國特色的刑事執(zhí)行制度有著十分重要的作用。在經(jīng)過多年的探索實(shí)踐后，我國的社區(qū)矯正工作體系已基本形成，效果逐步顯現(xiàn)，有效地降低了社區(qū)服刑人員重新違法犯罪率。但社區(qū)矯正上位法長期缺位帶來的深層次沖突和矛盾也日益突出，一定程度上造成了基層實(shí)踐的混亂，成為制約社區(qū)矯正發(fā)展的瓶頸。因此，要進(jìn)一步修訂《刑法》《刑事訴訟法》，加快推進(jìn)社區(qū)矯正立法，盡早從法律層面明確社區(qū)矯正性質(zhì)和內(nèi)涵，設(shè)置完善的法律制度進(jìn)行保障。二是要進(jìn)一步完善社區(qū)矯正執(zhí)法程序銜接。要從統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制的層面，統(tǒng)籌建立社區(qū)矯正與監(jiān)禁刑罰高效聯(lián)動(dòng)體系，實(shí)現(xiàn)二者的有效對接。要針對當(dāng)前社區(qū)矯正各部門間的執(zhí)法盲點(diǎn)，進(jìn)一步建立完善執(zhí)法銜接制度，進(jìn)一步細(xì)化提請治安管理處罰、撤銷緩刑、假釋、收監(jiān)執(zhí)行的程序和效力，建立便捷、高效的監(jiān)禁刑罰與非監(jiān)禁刑罰的銜接、變更機(jī)制，提升社區(qū)矯正執(zhí)法嚴(yán)肅性，維護(hù)社會公平正義。三是要進(jìn)一步明確司法行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法主體地位。要參照《監(jiān)獄法》進(jìn)一步明確縣級司法行政機(jī)關(guān)是國家的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，依法對管制、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯在社區(qū)內(nèi)執(zhí)行刑罰。統(tǒng)一社區(qū)矯正的工作主體和執(zhí)法主體，讓司法行政機(jī)關(guān)獨(dú)立行使社區(qū)矯正執(zhí)法權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，使責(zé)、權(quán)、利三者相互匹配。

（二）創(chuàng)新構(gòu)建社區(qū)矯正專業(yè)化工作體系

要以社區(qū)矯正的刑罰屬性和社會屬性為著眼點(diǎn)，緊緊圍繞加快建設(shè)中國特色刑罰執(zhí)行制度，全面推進(jìn)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)設(shè)置的專業(yè)化。一是工作分層。改變現(xiàn)有的混合管理模式，將社區(qū)矯正分解為執(zhí)法事務(wù)和社會事務(wù)兩個(gè)層面。不同層面的工作事務(wù)，由不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)、人員承擔(dān)，采用不同的工作模式，以專業(yè)化促進(jìn)矯正質(zhì)量的提升。二是機(jī)構(gòu)分設(shè)。以縣級為單位，在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理下，設(shè)置兩個(gè)專業(yè)組織體系，分別承擔(dān)執(zhí)法任務(wù)和社會任務(wù)。執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置以社區(qū)矯正執(zhí)法權(quán)為核心，以統(tǒng)一、規(guī)范為訴求，采用垂直管理的組織架構(gòu)，實(shí)行跨行政區(qū)劃或者混行政區(qū)劃方式設(shè)置。人員由縣級司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一選派，編制通過清理空編、整合現(xiàn)有編制等方式解決，人財(cái)物與鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫鉤，努力實(shí)現(xiàn)執(zhí)法隊(duì)伍的專門化、專職化、專業(yè)化。社會工作主要以平臺+服務(wù)的方式，通過政府主導(dǎo)、政策引導(dǎo)、市場培育的方式，搭建起平臺，引入社會資源，為社區(qū)服刑人員提供心理咨詢、教育培訓(xùn)、人格修復(fù)等幫助和服務(wù)。三是人員分類。依據(jù)不同的工作任務(wù)，將社區(qū)矯正工作人員劃分為社區(qū)矯正官、司法警察、執(zhí)法輔助人員和社會力量四大類，分別設(shè)立不同職責(zé)要求，賦予不同的權(quán)力，承擔(dān)不同性質(zhì)的任務(wù)，形成以社區(qū)矯正官為執(zhí)法核心、司法警察為日常執(zhí)法主體、執(zhí)法輔助人員為有益補(bǔ)充、社會力量廣泛參與的立體式社區(qū)矯正工作體系。

（三）以社區(qū)矯正官為核心構(gòu)建社區(qū)矯正隊(duì)伍

一是建立社區(qū)矯正官制度。社區(qū)矯正是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既要實(shí)現(xiàn)刑罰屬性和社會屬性的有機(jī)統(tǒng)一，還要實(shí)現(xiàn)懲罰與改造的動(dòng)態(tài)平衡。但目前實(shí)踐中，普遍存在將社區(qū)矯正單純理解為執(zhí)法活動(dòng)或社會活動(dòng)的傾向。要么一味強(qiáng)調(diào)執(zhí)法，工作內(nèi)容“過窄”、方式“過硬”；要么一味強(qiáng)調(diào)矯正，管理“過寬”“過軟”。因此，必須建立一支高素質(zhì)、專業(yè)化、精英化的社區(qū)矯正官隊(duì)伍，將執(zhí)法和社會工作有機(jī)統(tǒng)一起來。

社區(qū)矯正官是依據(jù)國家法律，經(jīng)過專業(yè)委員會及專門程序任命，在縣級司法行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行委員會的架構(gòu)下，依法行使國家社區(qū)矯正執(zhí)法權(quán)，擁有組織領(lǐng)導(dǎo)非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)、組織開展調(diào)查評估、提出撤銷緩刑、假釋、收監(jiān)執(zhí)行建議等刑罰執(zhí)行核心權(quán)力，身著專門制服的執(zhí)法官員。社區(qū)矯正官是社區(qū)矯正隊(duì)伍的核心架構(gòu)，設(shè)置準(zhǔn)入門檻，實(shí)行職業(yè)保障，建立晉升通道，主要通過資格考試、公開選撥，經(jīng)專業(yè)委員會任命的方式建立，一般每個(gè)縣（市、區(qū)）配備3～10人。

二是成立社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行委員會。在縣（市、區(qū)）司法行政機(jī)關(guān)成立社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行委員會，由縣級司法局長、分管局長、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和若干名社區(qū)矯正官組成。刑罰執(zhí)行委員會主要負(fù)責(zé)研究討論社區(qū)矯正工作中的重大或者疑難事項(xiàng)，評審社區(qū)矯正官提出的社區(qū)服刑人員減刑、撤銷緩刑、假釋和收監(jiān)執(zhí)行提請建議和其他社區(qū)矯正的有關(guān)問題。社區(qū)矯正官由縣級社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)直接領(lǐng)導(dǎo)，在社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行委員會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下行使執(zhí)法權(quán)。社區(qū)矯正工作中的一般事項(xiàng)，社區(qū)矯正官可以直接決定，重大事項(xiàng)提請刑罰執(zhí)行委員會討論研究。

（四）配備一定數(shù)量的社區(qū)矯正警察保障社區(qū)矯正執(zhí)法

執(zhí)法是社區(qū)矯正的底色，也是基調(diào)。準(zhǔn)確執(zhí)行刑罰，維護(hù)社會公平正義是對社區(qū)矯正的基本要求。過去，公安機(jī)關(guān)作為社區(qū)矯正執(zhí)法主體時(shí)，由于其本身就是負(fù)責(zé)維護(hù)治安穩(wěn)定和打擊犯罪的國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，工作人員是人民警察，天然具有法律賦予的強(qiáng)制執(zhí)行力和執(zhí)法權(quán)。而司法行政機(jī)關(guān)作為社區(qū)矯正的執(zhí)法主體后，其工作人員只是一般的國家公務(wù)人員，并不具備強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)和執(zhí)法權(quán)，在社區(qū)矯正執(zhí)法中需要對社區(qū)服刑人員加戴戒具、限制人身自由、追逃、押解時(shí)于法無據(jù)，存在執(zhí)法缺陷，只能請求公安機(jī)關(guān)予以支持配合。而公安機(jī)關(guān)由于已經(jīng)將社區(qū)矯正工作移交給了司法行政機(jī)關(guān)，加之自身警力不足，治安事務(wù)繁重，不可能全程陪同開展社區(qū)矯正執(zhí)法，直接導(dǎo)致社區(qū)矯正執(zhí)法的強(qiáng)制力和嚴(yán)肅性不足。加之我國司法實(shí)踐中重訴訟、輕執(zhí)行，重懲罰、輕矯正的傳統(tǒng)觀念，很多人一直存在“監(jiān)外執(zhí)行不是坐牢，回到社會就沒事了”的錯(cuò)誤觀念。如果沒有社區(qū)矯正警察來體現(xiàn)國家強(qiáng)制力，社區(qū)矯正的執(zhí)法權(quán)威性根本無從體現(xiàn)。因此，必須在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中配備一定數(shù)量的人民警察，賦予其必要的強(qiáng)制措施和懲戒手段，在社區(qū)服刑人員出現(xiàn)違規(guī)違法行為，或可能出現(xiàn)暴力犯罪、脫逃等特定情形下，社區(qū)矯正警察經(jīng)法定程序，可以使用警戒具、臨時(shí)限制社區(qū)服刑人員人身自由、押解等強(qiáng)制措施，并受法律保護(hù)，以體現(xiàn)社區(qū)矯正的執(zhí)法屬性，保障社區(qū)矯正的正常開展，維護(hù)社會安全穩(wěn)定。

（五）以司法所為重點(diǎn)，加強(qiáng)社區(qū)矯正社會力量的多元化建設(shè)

社會力量的參與，是健全社區(qū)矯正制度、落實(shí)社區(qū)矯正任務(wù)的內(nèi)在要求，是創(chuàng)新社會治理、實(shí)現(xiàn)社會共治的重要內(nèi)容，也是長期以來我國社區(qū)矯正實(shí)踐中相對薄弱的環(huán)節(jié)。要將適宜社會承擔(dān)的矯正事務(wù)交給社會，最大限度地激發(fā)社會活力，實(shí)現(xiàn)多元共治，提升矯正效果。

一是以司法所為主導(dǎo)構(gòu)建基層幫扶體系。充分發(fā)揮司法所扎根基層，面向群眾，懂法律、會溝通、了解民情社情的天然優(yōu)勢，將社區(qū)矯正的基礎(chǔ)幫扶工作交由司法所負(fù)責(zé)。要通過司法所主導(dǎo)，積極推進(jìn)村（居）社區(qū)矯正工作站建設(shè)。以村（居）社區(qū)基層組織和老干部、老黨員、老專家、老教師、老模范等熱心人士為主體，構(gòu)建專群結(jié)合的工作體系。及時(shí)了解社區(qū)服刑人員工作、生活和學(xué)習(xí)動(dòng)態(tài)，及時(shí)開展教育幫扶，延伸矯正觸角，織密基層網(wǎng)絡(luò)，讓正義以看得見的方式在社區(qū)、村居中得以實(shí)現(xiàn)。要以司法所為橋梁紐帶，積極爭取黨委、政府的關(guān)心、支持，從政策、資金、就業(yè)崗位等方面對社區(qū)服刑人員進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶，提升幫扶質(zhì)量。

二是以政策為引領(lǐng)積極培育社會組織。社會組織能改變政府單獨(dú)主導(dǎo)、單向推動(dòng)的剛性結(jié)構(gòu)，在矯正罪犯行為、心理及提供教育、就業(yè)等服務(wù)中，具有無可比擬的第三方優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢。由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的巨大差異，目前江西等中西部省份社會組織的發(fā)展還存在規(guī)模小、運(yùn)行不規(guī)范、專業(yè)化程度低等問題，特別是社區(qū)矯正類的社會組織發(fā)育還不完善，必須加大培育力度。首先，要加大政府主動(dòng)引導(dǎo)、政策引領(lǐng)的力度，通過稅收優(yōu)惠、政府購買服務(wù)、工作外包等方式，引導(dǎo)具有社會學(xué)、心理學(xué)、教育學(xué)等專業(yè)人才的社會組織積極參與社區(qū)矯正，提供專業(yè)服務(wù)，主動(dòng)培育出一批專業(yè)化的社會組織和社會服務(wù)隊(duì)伍；其次，要以社會組織為橋梁，廣泛動(dòng)員社會志愿者參與社區(qū)矯正專業(yè)服務(wù)和個(gè)體幫教，用愛心和陽光行為感染社區(qū)服刑人員，提高公眾對社區(qū)矯正的認(rèn)同感，擴(kuò)大社區(qū)矯正的社會知曉率和影響力；再次，要以誠信、聲望為核心標(biāo)準(zhǔn)，建立社會組織和社會志愿者評價(jià)體系，通過廣泛宣傳、政府表彰等方式，形成正向反饋機(jī)制，營造參與社區(qū)矯正志愿服務(wù)良好氛圍，鼓勵(lì)企事業(yè)單位、公益慈善組織和公民個(gè)人對社區(qū)矯正志愿服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行資助，形成多渠道、多元化的籌資機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)社會組織的社會化運(yùn)行。

（六）基層社區(qū)矯正隊(duì)伍的管理結(jié)構(gòu)

針對當(dāng)前基層社區(qū)矯正隊(duì)伍建設(shè)存在的問題，結(jié)合基層工作實(shí)際，我們就縣級以下基層社區(qū)矯正隊(duì)伍的管理結(jié)構(gòu)提出以下構(gòu)想：

一是成立縣級社區(qū)矯正管理局。將各地原有的社區(qū)矯正科（股）統(tǒng)一更名為社區(qū)矯正管理局，并設(shè)置為縣級司法行政機(jī)關(guān)下屬的二級局建制。這樣既能保持部、省、市、縣四級社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)名稱的統(tǒng)一性，又能賦予縣級社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立的法律地位，利于在縣級層面開展橫向協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，利于對下屬社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)和社區(qū)服刑人員的統(tǒng)一管理?？h級社區(qū)矯正管理局由同級司法行政機(jī)關(guān)管理，具體負(fù)責(zé)組織實(shí)施社區(qū)矯正的機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)貫徹執(zhí)行社區(qū)矯正相關(guān)法律法規(guī)和政策；研究、擬定并組織實(shí)施本地區(qū)社區(qū)矯正發(fā)展規(guī)劃、管理制度和相關(guān)政策；負(fù)責(zé)全地區(qū)社區(qū)矯正組織實(shí)施工作；溝通、協(xié)調(diào)縣級有關(guān)部門，解決社區(qū)矯正工作中遇到的重大問題；指導(dǎo)開展本地區(qū)社區(qū)矯正和志愿服務(wù)等職能。根據(jù)本地社區(qū)服刑人員數(shù)量和地域范圍，縣級社區(qū)矯正管理局內(nèi)配備一定數(shù)量的社區(qū)矯正官，并成立刑罰執(zhí)行委員會。

二是成立社區(qū)矯正執(zhí)法大隊(duì)。在縣級社區(qū)矯正管理局內(nèi)部成立社區(qū)矯正執(zhí)法大隊(duì)。社區(qū)矯正執(zhí)法大隊(duì)是由縣級社區(qū)矯正管理局管理的、社區(qū)矯正執(zhí)法工作的具體執(zhí)行部門，主要承擔(dān)：依法辦理社區(qū)服刑人員接收、解除矯正，建立社區(qū)矯正執(zhí)行檔案，監(jiān)督指導(dǎo)社區(qū)矯正工作檔案的建立和完善，依法進(jìn)行審前調(diào)查評估、信息化監(jiān)管、考核獎(jiǎng)懲，組織集中宣告、集中教育，負(fù)責(zé)禁止令執(zhí)行和應(yīng)急處置等執(zhí)法職能，集中統(tǒng)一行使社區(qū)矯正執(zhí)法權(quán)。社區(qū)矯正執(zhí)法大隊(duì)內(nèi)的工作人員為社區(qū)矯正警察。各地依據(jù)工作需求設(shè)置的社區(qū)矯正監(jiān)管指揮中心等信息化監(jiān)管指揮平臺，由社區(qū)矯正執(zhí)法大隊(duì)統(tǒng)一管理。

三是成立社區(qū)矯正執(zhí)法中隊(duì)。根據(jù)社區(qū)服刑人員數(shù)量、地域范圍和工作開展情況，執(zhí)法大隊(duì)下設(shè)若干個(gè)執(zhí)法中隊(duì)，承擔(dān)社區(qū)矯正日常監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)，主要負(fù)責(zé)辦理定期走訪，日常監(jiān)管核查，組織個(gè)別談話、學(xué)習(xí)教育、社區(qū)服務(wù)，依法對社區(qū)服刑人員給予警告，建議提請治安處罰、撤銷緩刑、撤銷假釋、收監(jiān)執(zhí)行、減刑和縮短考驗(yàn)期等刑罰執(zhí)行事項(xiàng)等工作職能。社區(qū)矯正執(zhí)法中隊(duì)內(nèi)配備一定數(shù)量的社區(qū)矯正警察和社區(qū)矯正輔助人員。

四是成立社區(qū)矯正教育矯正中心。在縣級社區(qū)矯正管理局內(nèi)部成立教育矯正中心。教育矯正中心主要承擔(dān)擬訂本地教育矯正工作規(guī)劃、教育矯正制度，組織、指導(dǎo)開展社區(qū)服刑人員教育矯正工作，組織協(xié)調(diào)社會組織、專業(yè)人士等多種力量開展社區(qū)服刑人員的教育矯正工作的職能。教育矯正中心主要以平臺+服務(wù)方式，實(shí)行菜單式服務(wù)。中心與社會組織直接對接，簽訂合作和服務(wù)協(xié)議。中心可應(yīng)社區(qū)矯正官、社區(qū)矯正警察、工作人員或社區(qū)服刑人員本人的請求，從社會組織中選派專業(yè)人士為社區(qū)服刑人員提供行為矯正、心理矯正、人格培育、教育培訓(xùn)等專業(yè)服務(wù)。

五是明確司法所的社區(qū)矯正職能。司法所主要承擔(dān)社區(qū)矯正村（居）工作站的組織建設(shè)工作，充分發(fā)揮專群結(jié)合的作用，織密社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)時(shí)了解掌握社區(qū)服刑人員動(dòng)態(tài)，對社區(qū)服刑人員進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶。司法所與對應(yīng)的社區(qū)矯正執(zhí)法中隊(duì)密切聯(lián)系，互動(dòng)協(xié)作，通過執(zhí)法和幫扶兩個(gè)層面，共同完成對社區(qū)服刑人員的社區(qū)矯正工作。社區(qū)服刑人員的矯正幫扶情況和社區(qū)矯正工作任務(wù)完成情況列入對司法所的考核，由縣級社區(qū)矯正管理局負(fù)責(zé)。

六是明確社區(qū)矯正官的職能運(yùn)行方式。社區(qū)矯正官在社區(qū)矯正管理局和刑罰執(zhí)行委員會管理、指導(dǎo)下開展工作。根據(jù)社區(qū)服刑人員數(shù)量，每名社區(qū)矯正官專門負(fù)責(zé)一定區(qū)域的執(zhí)法中隊(duì)、司法所管理的社區(qū)服刑人員。社區(qū)矯正官是依法行使國家非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行權(quán)的執(zhí)法者、罪犯社會危險(xiǎn)性的評估者、社區(qū)矯正工作的主導(dǎo)者，其主要職責(zé)有：負(fù)責(zé)特定區(qū)域的社區(qū)矯正工作，在職責(zé)范圍內(nèi)組織、協(xié)調(diào)執(zhí)法中隊(duì)、司法所、教育矯正中心、社會組織和社會志愿者開展社區(qū)矯正工作，依據(jù)社區(qū)矯正執(zhí)法情況和教育矯正情況，對社區(qū)服刑人員作出評估，依法對社區(qū)服刑人員給予警告，提請治安處罰、撤銷緩刑、撤銷假釋、收監(jiān)執(zhí)行、減刑和縮短考驗(yàn)期等刑罰執(zhí)行方式變更事項(xiàng)。審前調(diào)查評估、社區(qū)服刑人員行政獎(jiǎng)懲，提請刑罰執(zhí)行變更必須由社區(qū)矯正官簽字確認(rèn)后，方能生效。健全完善公、檢、法、司部門銜接機(jī)制，逐步明確社區(qū)矯正官執(zhí)法權(quán)力，厘清執(zhí)法邊界，樹立社區(qū)矯官在社區(qū)矯正執(zhí)法中的權(quán)威性。社區(qū)矯正官對所管轄的社區(qū)服刑人員和協(xié)調(diào)指導(dǎo)的執(zhí)法中隊(duì)、司法所承擔(dān)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。社區(qū)矯正官的考核由所在司法行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施，考核內(nèi)容主要包括：工作實(shí)績、思想品德、執(zhí)法業(yè)務(wù)、理論水平、工作態(tài)度和工作作風(fēng)。重點(diǎn)考核工作實(shí)績。

七是健全完善社區(qū)矯正隊(duì)伍保障機(jī)制。要加強(qiáng)編制清理。要從有利于工作和實(shí)際情況出發(fā)，對各地?cái)D占、挪用和空置的政法專項(xiàng)編制進(jìn)行一次全面清理，將各地司法行政機(jī)關(guān)的專項(xiàng)編制改為省級統(tǒng)一招考，以保障專編專用，人員配備到位。要加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障。制定出臺社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)的最低保障標(biāo)準(zhǔn)，采取由中央、省、市、縣四級按比例負(fù)擔(dān)的保障方式，并建立與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的動(dòng)態(tài)增長機(jī)制，確保社區(qū)矯正工作的正常開展。要加強(qiáng)執(zhí)法裝備保障。建立社區(qū)矯正執(zhí)法裝備保障機(jī)制，明確辦公場所，為社區(qū)矯正官等執(zhí)法人員配備統(tǒng)一的服裝樣式，執(zhí)法標(biāo)識、執(zhí)法證件，裝備有必要的執(zhí)法用車、執(zhí)法記錄儀、電子監(jiān)管設(shè)備等執(zhí)法用具，提高刑罰執(zhí)行的嚴(yán)肅性，強(qiáng)化執(zhí)法威懾力。要實(shí)現(xiàn)資格準(zhǔn)入。根據(jù)不同的崗位職責(zé)，設(shè)立不同的資格準(zhǔn)入機(jī)制，提高準(zhǔn)入門檻。工作人員必須取得相應(yīng)的資格證書后，才具備開展社區(qū)矯正工作資格。要建立業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制。加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，實(shí)行年審注冊制。社區(qū)矯正工作人員每年都必須參加一定課時(shí)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并通過相關(guān)考核。要通過專題培訓(xùn)、以會代訓(xùn)、外出學(xué)習(xí)、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)等多種形式，不斷提升執(zhí)法人員的職業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)法水平。要打通職業(yè)晉升通道。根據(jù)社區(qū)矯正工作特點(diǎn)，為不同的人員設(shè)定不同的專業(yè)層級，建立職務(wù)晉升機(jī)制，提升執(zhí)法隊(duì)伍的穩(wěn)定性，增強(qiáng)歸屬感和榮譽(yù)感，努力建設(shè)一支高素質(zhì)、專業(yè)化的社區(qū)矯正工作隊(duì)伍。

課題組組長：

沙聞麟（江西省司法廳廳長）

課題組成員：

魏淑燕（江西省司法廳社區(qū)矯正管理局局長）

殷強(qiáng)健（江西省司法廳社區(qū)矯正管理局主任科員）

（責(zé)任編輯 張文靜）