◆孫韓韓

地方政府融資平臺的現(xiàn)狀分析與對策

◆孫韓韓

通過分析地方政府融資平臺的現(xiàn)狀以及存在的問題，提出相應(yīng)對策，推動經(jīng)濟社會的進(jìn)步和人們的生活質(zhì)量。

地方政府；融資平臺；負(fù)債；風(fēng)險

一、地方政府融資平臺相關(guān)概述

（一）定義。地方政府融資平臺指的是為了籌措到籌建國家（地區(qū)）的基礎(chǔ)性建設(shè)項目和公益性項目資金的地方政府，采取主導(dǎo)性質(zhì)或者是強制性行政指令而成立的一些具有獨立企業(yè)法人資格的、不同類型的國有經(jīng)濟實體。

（二）按盈利情況的類型

1．經(jīng)營性平臺。平臺上的項目一般可以收獲較高的經(jīng)濟效益，從該平臺上獲得的經(jīng)濟利潤可以用來償還自身債務(wù)所需的本金和利息。該平臺的投資方向一般是橋梁建設(shè)、廢棄物資源利用廠建設(shè)等。

2．準(zhǔn)經(jīng)營性平臺。準(zhǔn)經(jīng)營性平臺既有公益性質(zhì)又有經(jīng)營性質(zhì)，其項目只有一部分能夠產(chǎn)生經(jīng)濟效益，不能夠支持公司財務(wù)的自負(fù)盈虧，也不能完全彌補公司向外界貸款和其他債務(wù)的本金和利息。

3．公益性平臺。又稱非經(jīng)營性平臺，該平臺上的所有項目是完全公益性的，沒有任何盈利性質(zhì)的目的為政府提供社會公用產(chǎn)品，不可以通過市場來運作，也不會產(chǎn)生任何的現(xiàn)金流收入，融資資金的來源和產(chǎn)生的債務(wù)完全依靠政府的財政支持。

（三）主要融資渠道

1．銀行貸款。向銀行貸款是地方政府間接融資的主要渠道和最大的“取款機”，銀行按照相關(guān)的政策將資金以短期或者中長期的形式貸給地方政府籌建和運作融資平臺，在約定的期限內(nèi)政府需要按照一定的利率向銀行償還所貸款額。

2．打捆貸款。為了將容易獲得高收益的經(jīng)營性項目，平臺會將眾多項目合理整合成為一套更好的基礎(chǔ)想設(shè)施項目體系，然后向銀行類的金融機構(gòu)以政府出具的財政還款保單或者承諾書為還款保障借款的融資行為便是打捆貸款。

3．城投債。城投債是平臺公開發(fā)行的一種依靠政府財政進(jìn)行擔(dān)保的企業(yè)債券，它的準(zhǔn)入門檻更高，擔(dān)保的形式可以為土地質(zhì)押或者變相的用政府應(yīng)收賬款來保證。

二、地方政府融資平臺存在的問題

（一）責(zé)任主體不明。平臺運作時無法避免政府的干預(yù)，不能完全做到市場化經(jīng)營，即難以做到政企分開。比如有些融資平臺的具有實權(quán)的高管人員是政府的官員，他們既是平臺的經(jīng)營者也是所有者，平臺的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)不清晰，責(zé)任主體也不明確。

（二）政府償債壓力大。平臺經(jīng)營項目大多是公益性的，經(jīng)營回收期較長并且基本上不能給平臺帶來收益。此外，平臺融資多為銀行貸款，有些項目還需要政府用股權(quán)、土地等來抵押。據(jù)統(tǒng)計大多數(shù)平臺資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)73%，且負(fù)債規(guī)模大又有上升空間，難以分散風(fēng)險，加大政府還債壓力。

（三）運作不規(guī)范。平臺的融資渠道選擇、額度制定以及籌措的資金支配和還款上，需要政府的授權(quán)和審批，有時候會出現(xiàn)項目與貸款不匹配等不合法問題，不能讓平臺在市場化經(jīng)濟下規(guī)范運作。此外，平臺缺乏明確的組織監(jiān)督，缺少管理機制，政府有時候?qū)⑺坟?fù)債轉(zhuǎn)嫁給下任政府。

（四）信息不能公開化。大部分的地方融資平臺是非上市公司，不向外界公布財務(wù)；有些平臺為了自身利益會修改財務(wù)報表；各地政府很少或幾乎不公開融資平臺的資產(chǎn)負(fù)債表等數(shù)據(jù)，有時候還會以非貨幣資產(chǎn)來虛報平臺價值、放大融資杠桿；國家審計署統(tǒng)計的融資平臺審計公告不能覆蓋具體城鎮(zhèn)政府?dāng)?shù)據(jù)，只是全國各省總體信息的公開。

三、改善地方政府融資平臺的對策

（一）分類管理項目。對于經(jīng)營性的平臺，政府應(yīng)當(dāng)逐步退出參與，將經(jīng)營權(quán)交給具有投資管理經(jīng)驗的公司運作；公益性平臺債務(wù)納入政府的財政預(yù)算，將其劃入政府部門；對于準(zhǔn)經(jīng)營性的平臺，政府要給與公司一定的股權(quán)和經(jīng)營權(quán)，政府和公司合作管理平臺，制定合理的內(nèi)部管理機制，改善經(jīng)營成果、增加融資來源。

（二）擴寬融資渠道。政府可以制定相關(guān)政策，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金、民間資本基金等社會資本的投入和像國債流動性強的資產(chǎn)；積極整合資源和推進(jìn)資產(chǎn)的證券化，適度加大項目資金流動性；發(fā)行債券融資后，可將債券進(jìn)行轉(zhuǎn)換，降低人民幣匯率變動造成的經(jīng)濟損失，或者進(jìn)行套期保值等。

（三）妥善管理債務(wù)。首先，應(yīng)當(dāng)調(diào)整平臺的法人結(jié)構(gòu)，將政企合理的分開來運營平臺，從根本上防范政府盲目擴大融資、不顧市場化的經(jīng)濟干預(yù)平臺建設(shè)等現(xiàn)象的發(fā)生。此外，建設(shè)必要的風(fēng)險防范舉措，比如，構(gòu)建匹配的財務(wù)報表指標(biāo)，實時監(jiān)控平臺的償債、運營能力。最后，完善和健全平臺的監(jiān)管體系，建立風(fēng)險管理和處置機制。

（四）改善信息披露。首先，將平臺項目資金納入政府財政資產(chǎn)負(fù)債表中，建立平臺建設(shè)的預(yù)算制度，對財政上可支配的資金進(jìn)行預(yù)算規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，建立配套的風(fēng)險監(jiān)控指標(biāo)和紅色警示系統(tǒng)，將各地方政府在融資平臺建設(shè)的風(fēng)險有效控制在安全范圍之內(nèi)。

[1]馬可．地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑研究[D]．安徽大學(xué)，2017．

(作者單位：安徽大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院)