◆李 璐

淺論財政分權(quán)與地方政府債務(wù)問題

◆李 璐

自1994年分稅制改革后，我國中央與地方開始正式意義上的財政分權(quán)制度，而在分稅制下，由于“財權(quán)上移，事權(quán)下壓”以及財政體制與政治體制存在的一些不合理之處，使得地方政府債務(wù)問題愈加凸顯。財政分權(quán)與地方政府債務(wù)問題存在著一定的邏輯關(guān)系，在一定意義上，財政分權(quán)是地方政府債務(wù)問題出現(xiàn)的一個重要原因，也催生了地方政府債務(wù)問題的加劇。

財政分權(quán)；地方政府債務(wù)；財政體制改革

一、財政分權(quán)下地方政府舉債的必然性

（一）財政體制中的事權(quán)與財權(quán)不對稱

1994分稅制改革使得地方政府擁有的的財政自主權(quán)受到一定的抑制，也扭轉(zhuǎn)了中央與地方在財政體制中的地位，強(qiáng)化了中央財政的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。此次分稅制改革在一定程度上扭轉(zhuǎn)了中央與地方的財政關(guān)系，重新確立了中央政府的主導(dǎo)地位，具有重大意義。但是，中央一方面擴(kuò)大其財權(quán)，另一方面卻未承擔(dān)更多的支出責(zé)任，而與之相反，地方政府的收入權(quán)限變小，但是其支出責(zé)任未發(fā)生變化，地方政府依然需要承擔(dān)本地區(qū)財政支出主體的角色，在這種情況下，則出現(xiàn)了地方政府財權(quán)與支出責(zé)任的嚴(yán)重不對稱。

（二）地方政府融資渠道受阻，舉債有其合理性

1.地方政府融資渠道不暢

從土地財政來看，一些項目弊端不斷顯現(xiàn)，如耕地面積的減少，土地價格上漲，房價過熱等，這些后果關(guān)系到居民生活質(zhì)量，因此依靠土地財政并不是長久之計；從國有企業(yè)來看，隨著金融體制改革的不斷深化，地方政府制度外權(quán)利有限，地方政府已經(jīng)越來越難以依靠資本市場渠道融通資金；從商業(yè)銀行體制改革來看，鑒于之前國有商業(yè)銀行的地域性特點(diǎn)，地方政府可以動員地方的國有銀行分支機(jī)構(gòu)融通資金，地方政府通常以行政指令或其他擔(dān)保方式向銀行融資，隨著銀行體系的改革，銀行的內(nèi)控體系也不斷完善，地方政府對銀行資金運(yùn)作的控制能力也不再如前。因此，地方政府在當(dāng)前融資渠道不暢的現(xiàn)實壓力下，必然會傾向于選擇以舉債的方式籌集資金，即地方政府合法渠道融資的不暢使得地方政府選擇舉債融資具有其必然性。

2.轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范

我國轉(zhuǎn)移支付制度的實施主要是在中央和省級政府之間。而省級政府之下，到目前仍在探索中。轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)該受到合法透明的制度約束，也就是說，轉(zhuǎn)移支付必須受到憲法、預(yù)算法和專門的轉(zhuǎn)移支付法律的支持和約束。如果轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范，則難以發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度的平衡地區(qū)間的作用。一般來說，財政體制上的收入支出不對稱，使得地方政府提供本地區(qū)公共服務(wù)時不得不依靠大量轉(zhuǎn)移支付，而在轉(zhuǎn)移支付制度也存在不規(guī)范的情況下，若面臨大額財政赤字，地方政府則更傾向于以較簡便的方式---舉債來籌集資金，即轉(zhuǎn)移支付的不規(guī)范使地方政府舉債融資具有必然性。

（三）地方政府資本性支出性質(zhì)

政府部門對公共產(chǎn)品的支出，從性質(zhì)上可以分為經(jīng)常性支出和資本性支出。經(jīng)常性支出會直接形成當(dāng)年的社會利益，而資本性支出是指政府用于購買使用年限在一年以上的耐用品方面的投資支出，資本性支出所產(chǎn)生的利益，要在今后若干年內(nèi)發(fā)揮作用而不直接發(fā)生于當(dāng)年。政府彌補(bǔ)成本的主要渠道一般是征稅收費(fèi)和舉債。從理論上，征收稅費(fèi)不應(yīng)作為政府彌補(bǔ)資本性支出唯一方式，而通過舉債之后若干年還本付息的方式分?jǐn)偝杀?，將有利于提高公共產(chǎn)品效率，且資本性支出產(chǎn)生的收益需要若干年實現(xiàn)，通過舉債彌補(bǔ)成本，也符合代際公平原則。因此從這一方面來看，地方政府舉債具有一定的必然性。

二、財政分權(quán)下地方政府舉債的可能性

（一）預(yù)算體制下地方政府舉債軟約束

在財政聯(lián)邦制框架下，地方政府面臨的預(yù)算約束可以由下式表示：

財政支出-財政收入=轉(zhuǎn)移支付流入+新增地方債務(wù)

從行為順序看，右邊是左邊的結(jié)果，即財政支出超出財政收入的部分形成財政赤字，需要用轉(zhuǎn)移支付與新增債務(wù)平衡彌補(bǔ)；但從經(jīng)濟(jì)邏輯上看，右邊卻是左邊的原因，這是因為地方政府是在先面臨其對應(yīng)的上級給予的轉(zhuǎn)移支付流入和相關(guān)債務(wù)限制的前提下，考慮地方財政收入，再對本地區(qū)的財政支出做出合理決策的。由此可以看出，分稅制改革后地方政府實際面臨預(yù)算軟約束。原因在于：首先，我國關(guān)于地方政府債務(wù)的法律法規(guī)不完善，雖然新預(yù)算法出臺前一直未對地方政府的舉債融資行為予以認(rèn)可，但實際上，地方舉債融資已經(jīng)成為既定事實，中國存在大量地方政府債務(wù)。其次，我國預(yù)算缺乏監(jiān)督，監(jiān)督機(jī)制不健全，民眾難以獲取真實權(quán)威的政府預(yù)算信息，地方人大不能對政府預(yù)算情況進(jìn)行有效監(jiān)督，造成地方政府往往以各種借口脫離預(yù)算約束來籌措資金。此外，我國缺乏對財政執(zhí)行情況的效率評價。我國財政支出普遍重投入輕產(chǎn)出，只注重如何籌集資金、運(yùn)用資金卻不重視對項目進(jìn)行成本—收益評價，而效率低下的財政資金將會造成對財政資金需求的擴(kuò)大。

（二）地方政府無破產(chǎn)機(jī)制，投資者高估地方政府信用風(fēng)險狀況

在財政分權(quán)的大背景下，地方政府的財政收入有一定獨(dú)立性，地方政府可以擁有一部分稅種的征收權(quán)，地方政府雖受命于上級，但只要政府不會破產(chǎn)則可以源源不斷地取得收入。對投資者而言，他們往往認(rèn)為地方政府不會破產(chǎn)，即使遭遇危機(jī)最終中央政府為了社會穩(wěn)定也會加以幫助，地方政府從體制上沒有破產(chǎn)的可能，地方政府由中央任命，低一級政府總會有高一級政府兜底。盡管財政分權(quán)不斷加深，但地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和支出責(zé)任并不由本地方政府獨(dú)立決定。為執(zhí)行上級政策和提供本轄區(qū)基本公共產(chǎn)品，地方政府在收不抵支的情況下舉債籌資，由債務(wù)籌資可能引發(fā)的債務(wù)危機(jī)在情理上也不應(yīng)該由地方政府獨(dú)立承擔(dān)，中央政府更不能放任地方政府破產(chǎn)而坐視不顧，自然中央政府不會放任地方政府破產(chǎn)。因此在中國特殊的政治體制下，投資者往往傾向于過高估計地方政府的債務(wù)償還能力，而予以融資便利，使得地方政府舉借債務(wù)具有可能性。

三、總結(jié)

財政分權(quán)制度是導(dǎo)致地方政府債務(wù)問題的一個重要原因。分稅制改革開啟了我國實際意義上的財政分權(quán)，而分稅制改革后地方政府債務(wù)問題愈加凸顯。我國現(xiàn)行財政體制是以政治高度集權(quán)背景下的財政分權(quán)制，中央財政一直處于優(yōu)先位置，地方政府出于弱勢，而不得不采用非正常手段舉債應(yīng)對收不抵支的財政壓力，地方政府債務(wù)問題的加劇一定意義上與財政分權(quán)進(jìn)程具有時間相關(guān)性。因此我國特殊的中央集權(quán)的政治體制下的財政分權(quán)制度誘發(fā)了地方的舉債融資行為，主要表現(xiàn)為：地方政府收入有限但支出繁重且具有剛性，過度的開支大于收入情況下的赤字使得地方政府被迫舉債；轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范使得效率低下，難以實現(xiàn)平衡地方財政狀況的目的；地方政府面臨的預(yù)算軟約束而存在傾向于過度負(fù)債的偏好，導(dǎo)致的地方政府過度負(fù)債的可能。

基于上述結(jié)論，本文認(rèn)為完善財政體制，深化財政體制改革是應(yīng)對地方政府債務(wù)問題的根本措施。具體而言，合理劃分中央地方事權(quán)范圍，地方事權(quán)不應(yīng)過大，中央與地方應(yīng)立求平衡協(xié)調(diào)；完善分稅制度建設(shè)，保證財權(quán)事權(quán)的匹配；規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度；逐步健全相關(guān)法律法規(guī)，為地方政府債務(wù)問題提供制度性支持。

[1]龔強(qiáng),王俊,賈坤．財政分權(quán)視角下地方政府債務(wù)研究—一個綜述，經(jīng)濟(jì)研究,2011年7月．

[2]傅勇,張晏．中國式分權(quán)與財政支出結(jié)構(gòu)偏向: 為增長而競爭的代價,管理世界,2007 年第3 期．

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)）