譚家超

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

國家監(jiān)察權(quán)設(shè)置的功能

譚家超

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

在系統(tǒng)論中，結(jié)構(gòu)與功能屬于一對基本范疇，結(jié)構(gòu)的變化必然引起外部系統(tǒng)功能的發(fā)揮①。功能實(shí)質(zhì)上屬于系統(tǒng)理論的范疇，功能的發(fā)揮實(shí)際上屬于系統(tǒng)功效，“社會(huì)與生物有機(jī)體一樣都具有結(jié)構(gòu)；與生物有機(jī)體一樣，一個(gè)社會(huì)要想得到延續(xù)就必須滿足自身的基本需要；社會(huì)系統(tǒng)中的各個(gè)部分也需要協(xié)調(diào)地發(fā)揮作用以維持社會(huì)的良性運(yùn)行”②。所謂功能，就是指事物或方法所發(fā)揮的有利作用，而在最終表現(xiàn)出來的效能。國家權(quán)力系統(tǒng)具備一定結(jié)構(gòu)，但隨著系統(tǒng)運(yùn)行狀況發(fā)生變化，需要不斷更新固有的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。國家在推行監(jiān)察體制改革中獨(dú)立設(shè)置國家監(jiān)察權(quán)，實(shí)際上在于調(diào)整國家權(quán)力結(jié)構(gòu)。這種內(nèi)在結(jié)構(gòu)的變化必然引起外在功能的發(fā)揮。國家監(jiān)察權(quán)作為權(quán)力整合與重新配置的一種結(jié)果，首先在于強(qiáng)調(diào)權(quán)力系統(tǒng)發(fā)揮的功效，其次是對公民、社會(huì)、國家都有影響性發(fā)揮，并以相互間協(xié)調(diào)性發(fā)揮為特征。以此分析，國家監(jiān)察權(quán)設(shè)置的功能大致體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一、國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整功能

作為社會(huì)主義國家，我國的國家權(quán)力分配與運(yùn)作具有自我特征。從《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）文本來看，雖然國家權(quán)力并不是人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使，但人民代表大會(huì)是國家權(quán)力分配的核心要素，具體方式是在權(quán)力集中的基礎(chǔ)上再將權(quán)力進(jìn)行劃分并賦予不同的國家機(jī)關(guān)。如《憲法》第六十二條第（三）項(xiàng)、第六十七條第（二）項(xiàng)分別授予全國人大及其常委會(huì)國家立法權(quán)；第八十五條、第八十九條授予國務(wù)院國家行政權(quán)；第一百二十三條授予最高人民法院國家審判權(quán)；第一百二十九條授予最高人民檢察院國家法律監(jiān)督權(quán)。這樣的集權(quán)再分配模式我們可稱之為“議行合一”制度。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在這種模式下，就權(quán)力的制約與平衡效果來說，不如“三權(quán)分立”式的平行的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，并不是權(quán)力受到越多的制約就越好，西方憲政國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)也有其弊端；重要的是要將權(quán)力納入一定的監(jiān)督以防止權(quán)力膨脹或異化。事實(shí)證明，權(quán)力的監(jiān)督體制與市場建設(shè)、政治文明、社會(huì)治理及倫理道德直接呈正相關(guān)性。從政治文明的發(fā)展史來看，不可否認(rèn)，權(quán)力監(jiān)督制約已成為現(xiàn)代政治文明的普適性原則。大量的歷史事實(shí)都表明，健全的權(quán)力制約監(jiān)督體制與市場形態(tài)轉(zhuǎn)型、政治文明發(fā)展、社會(huì)組織建設(shè)及倫理道德進(jìn)步具有緊密的正相關(guān)性。因此，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督體制建設(shè)成為我國政治發(fā)展的重大任務(wù)。

以目前我國設(shè)計(jì)的權(quán)力監(jiān)督方式，各國家機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督主要是人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督，檢察院設(shè)有反貪、反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪的監(jiān)督。同時(shí)在政府內(nèi)部設(shè)有自我監(jiān)督制度。例如設(shè)立行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗部門，試圖通過自我監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)自我凈化。另外，針對擔(dān)任公職的黨員干部還存在黨紀(jì)監(jiān)督。這雖是一種黨內(nèi)監(jiān)督，但實(shí)際上能起到對權(quán)力監(jiān)督的效果。總體上看，這種權(quán)力間的監(jiān)督效果不是非常理想，現(xiàn)有的內(nèi)在與外在監(jiān)督制度并沒有解決權(quán)力腐敗問題。單純從反腐敗的手段與效果來看，實(shí)際上我國的手段也相當(dāng)嚴(yán)苛，但效果不佳形成了手段與效果不成正比的困局③。致力于強(qiáng)化國家監(jiān)察權(quán)的學(xué)者認(rèn)為，目前我國承擔(dān)權(quán)力監(jiān)督與反腐敗職能的機(jī)關(guān)眾多，但力量分散，難以形成高效的監(jiān)督力量。例如，國家預(yù)防腐敗局缺乏權(quán)威，檢察院監(jiān)督注重刑事犯罪監(jiān)督，黨紀(jì)監(jiān)督無法完成全覆蓋，行政監(jiān)察對其他國家機(jī)關(guān)制約不足導(dǎo)致監(jiān)督效率不高等④。反腐敗體系重合、職能機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)籌、制度建設(shè)非契合讓監(jiān)督機(jī)制的整體效果大打折扣③。由此，必須對現(xiàn)有的權(quán)力監(jiān)督結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。這就需要對權(quán)力監(jiān)督從整體上進(jìn)行變革與重構(gòu)。監(jiān)察體制改革的內(nèi)涵就在于設(shè)置專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，另一方面就是伴隨現(xiàn)有機(jī)構(gòu)及職能整合，本質(zhì)在于國家監(jiān)督權(quán)調(diào)整⑤。

在集權(quán)再分配的“議行合一”模式之下，從各國家權(quán)力中整合出國家監(jiān)察權(quán)是最優(yōu)選擇。因此，國家監(jiān)察權(quán)是權(quán)力結(jié)構(gòu)重新整合的結(jié)果。這樣一來，獨(dú)立出來的國家監(jiān)察權(quán)將是權(quán)力監(jiān)督最重要的保障。以前“三位一體”轉(zhuǎn)變成“四位一體”的權(quán)力結(jié)構(gòu)之后，這種變化對國家權(quán)力配置來說是巨大的變革，因而結(jié)構(gòu)性變化首要的功能便是調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)，讓國家權(quán)力從整體上、質(zhì)量上發(fā)生變化，從而帶來根本范式轉(zhuǎn)變。具體來看，調(diào)整功能主要在于通過不同國家權(quán)力的數(shù)量、程度、規(guī)模與質(zhì)量來制約和協(xié)調(diào)國家權(quán)力，以便達(dá)到最佳的配置效能。在社會(huì)主義政黨領(lǐng)導(dǎo)的治國模式下，通過執(zhí)政黨來推動(dòng)國家監(jiān)察體制改革是國家治理尋求轉(zhuǎn)變的開端。讓國家監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、檢察權(quán)形成平行的國家權(quán)力，是結(jié)構(gòu)和范式的調(diào)整。這種調(diào)整表現(xiàn)出來就是外化的調(diào)整實(shí)現(xiàn)功能。首先，橫向權(quán)力的數(shù)量發(fā)生變化，使得分權(quán)模式發(fā)生變化，形成新的分權(quán)模式，使國家職能與配置方式具備新的發(fā)揮方式，不同國家權(quán)力之間將出現(xiàn)新的邊界與空間；其次，權(quán)力的重新分配，讓權(quán)力監(jiān)督的質(zhì)量和程度進(jìn)一步加深，讓獨(dú)立平行的監(jiān)察權(quán)剝離出來將有利于發(fā)揮新的權(quán)力監(jiān)督效能。這將進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力發(fā)揮的正?；c穩(wěn)定性，從而保證我們社會(huì)主義國家“議行合一”的根本制度不變，正體現(xiàn)出我們社會(huì)主義國家權(quán)力的自我調(diào)適功能。再次，通過強(qiáng)化國家監(jiān)察權(quán)，讓國家權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變革，符合我國深化體制改革要求，也符合我國建立廉潔高效的國家機(jī)關(guān)的內(nèi)在要求。將國家權(quán)力進(jìn)行再一次分配，是權(quán)力制約與平衡的表現(xiàn)。獨(dú)立出來的國家監(jiān)察權(quán)可以對其他國家權(quán)力形成監(jiān)督，有助于社會(huì)主義國家權(quán)力運(yùn)行不脫離軌道。無疑，這樣的調(diào)整讓國家權(quán)力規(guī)模和重心發(fā)生一次轉(zhuǎn)變。國家監(jiān)察權(quán)的形成實(shí)際上讓權(quán)力監(jiān)督的理念得到質(zhì)的升華，權(quán)力對抗權(quán)力模式得以進(jìn)一步升級，讓國家權(quán)力配置進(jìn)一步符合憲法精神的要求。因此，國家監(jiān)察權(quán)在結(jié)構(gòu)性變革后形成一種新的國家權(quán)力。獨(dú)立出來的國家監(jiān)察權(quán)會(huì)不斷促進(jìn)反腐敗、監(jiān)察的穩(wěn)定制度化、持續(xù)化，對完成國家治理現(xiàn)代化無疑具有積極效能。

二、權(quán)力運(yùn)行及權(quán)利維護(hù)的保障功能

國家監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立形成，對國家機(jī)關(guān)正確按職權(quán)運(yùn)行、對維護(hù)公民權(quán)利具備保障功效。主要在于新的、獨(dú)立的國家權(quán)力監(jiān)督力量進(jìn)一步強(qiáng)化了國家機(jī)關(guān)之間的分權(quán)與制衡，權(quán)力制約權(quán)力的范式可以更有效促進(jìn)職權(quán)運(yùn)行的規(guī)范性與受監(jiān)督性，讓行政權(quán)、審判權(quán)、監(jiān)督權(quán)甚至監(jiān)察權(quán)本身按照既定宗旨運(yùn)行，以至讓不同的國家權(quán)力在實(shí)際的運(yùn)行過程中更具目的性和既定功能。無疑，統(tǒng)一、高效、規(guī)范的國家監(jiān)察權(quán)不僅可以對公職人員實(shí)行全覆蓋，而且有利于整合現(xiàn)有的反腐敗、監(jiān)督機(jī)制，形成統(tǒng)一的反腐敗與監(jiān)督機(jī)制。事前、事后及事中監(jiān)督機(jī)制的形成，讓國家監(jiān)察權(quán)集反腐、防腐于一身，以形成完善統(tǒng)一的監(jiān)察制度，因而對國家機(jī)關(guān)職權(quán)運(yùn)行形成長效性的制度保障。同時(shí)，國家監(jiān)察權(quán)的規(guī)范化，會(huì)讓每一位公民的權(quán)利得到切實(shí)維護(hù)。當(dāng)今時(shí)代，正當(dāng)程序與權(quán)利保障密不可分。可以說，監(jiān)察體制改革讓國家監(jiān)察權(quán)的地位和功能突出顯現(xiàn)，讓權(quán)力運(yùn)行及權(quán)利保障得以維護(hù)。具體表現(xiàn)如下：

第一，國家監(jiān)察權(quán)的權(quán)威形成權(quán)力運(yùn)行保障功能。主要是指國家監(jiān)察制度具有的保障國家機(jī)關(guān)職權(quán)運(yùn)行順利、有效、及時(shí)的功能。行使國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察委員會(huì)區(qū)別于行政職能部門，也不是司法機(jī)關(guān)，而是獨(dú)立行使監(jiān)察職權(quán)的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)。按照監(jiān)察體制改革的預(yù)設(shè)，國家監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力配置格局足以讓國家監(jiān)察權(quán)形成高效權(quán)威與獨(dú)立的監(jiān)察效能。高效權(quán)威是指國家監(jiān)察權(quán)運(yùn)行具備高效權(quán)威的形態(tài)，主要表現(xiàn)出以命令性為主、輔之以協(xié)調(diào)性。命令性為主體現(xiàn)在，監(jiān)察權(quán)在監(jiān)察過程中不管何種權(quán)力部門都需要允許監(jiān)察發(fā)揮的空間。深化國家監(jiān)察體制改革的總目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。這樣，國家監(jiān)察權(quán)的權(quán)威必然要在監(jiān)督、調(diào)查與處置權(quán)限方面體現(xiàn)出滲透力，也就是在發(fā)現(xiàn)問題、解決問題上體現(xiàn)出高壓的命令性。在法律范圍內(nèi)，監(jiān)察權(quán)的權(quán)威主要集中在命令性上，接受監(jiān)察的部門和人員只能無條件接受監(jiān)督、調(diào)查和處置。因此，在高壓反腐的態(tài)勢下，職業(yè)、高效的監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的主要方式是命令性為主，監(jiān)督、調(diào)查和處置程序監(jiān)察委員程序指令與被監(jiān)察人員的配合，但這種命令性方式必須具備法律規(guī)范性，符合法律程序要求。當(dāng)監(jiān)察權(quán)行使超過法律邊界，則可以尋求救濟(jì)。因此，從法治意義來講，國家監(jiān)察權(quán)的權(quán)威主要在于規(guī)范國家機(jī)關(guān)權(quán)力秩序的合法化，并強(qiáng)迫國家機(jī)關(guān)接受監(jiān)督的形成過程。這也說明了黨和國家對形成權(quán)威高效的國家監(jiān)察體制的重視。有了高效權(quán)威的國家監(jiān)察體制，國家機(jī)關(guān)運(yùn)行逐步從“不敢腐”到“不能腐”再到“不想腐”的階段過渡，確保司法機(jī)關(guān)正確行使司法權(quán)，確保公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、民主權(quán)和其他權(quán)利不受非法侵犯，保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行；確保檢察機(jī)關(guān)正確行使法律監(jiān)督權(quán)，確保法制的正常運(yùn)行；確保立法機(jī)關(guān)正常行使立法權(quán)，保障立法機(jī)關(guān)的立法科學(xué)化、民主化、程序化；確保行政機(jī)關(guān)建立高效、廉潔、法治的政府，確保政府及其工作人員全面依法行政，不斷提高政府公信力和執(zhí)行力，為保障經(jīng)濟(jì)、民生發(fā)展、社會(huì)管理等發(fā)揮更大的作用。從這個(gè)意義來講，國家監(jiān)察權(quán)生成權(quán)威具備保障的功能。

第二，國家監(jiān)察權(quán)的正確運(yùn)行可以起到保障權(quán)利的功能。主要表現(xiàn)為國家監(jiān)察權(quán)的法治化、規(guī)范化運(yùn)行對被監(jiān)督人員的權(quán)利具備直接保障功能。按照預(yù)定目標(biāo)，國家監(jiān)察權(quán)具備法律授權(quán)并應(yīng)按法律規(guī)范行使，集中體現(xiàn)為監(jiān)察權(quán)行使的規(guī)范化、制度化。就監(jiān)察權(quán)本身來說，既是國家權(quán)力運(yùn)行過程中的行為監(jiān)督，又應(yīng)具備規(guī)范性。討論監(jiān)察規(guī)范性，主要集中在監(jiān)察行為是否具備程序性，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善監(jiān)察程序。比如可借鑒法院、檢察院辦案全程錄音錄像的做法，規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)采取調(diào)查措施時(shí)應(yīng)當(dāng)全程錄音錄像。這樣既有據(jù)可查，又便于接受監(jiān)督⑥。這就需要進(jìn)一步完善相關(guān)制度，強(qiáng)化對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約。也就是說，監(jiān)察委員會(huì)設(shè)置后，國家監(jiān)察權(quán)的職能應(yīng)按法律規(guī)范的要求行使，并不是隨意性發(fā)揮，想監(jiān)督誰就監(jiān)督誰，而是啟動(dòng)調(diào)查、調(diào)查方式、調(diào)查手段、處置措施、強(qiáng)制執(zhí)行、采取強(qiáng)制措施等職權(quán)行為嚴(yán)格按法律規(guī)定的程序辦理。這樣，監(jiān)察權(quán)的法治化、規(guī)范化可以改變過去辦案的不足。過去，實(shí)踐意義上大多數(shù)貪腐案件都通過“雙規(guī)”“雙指”的調(diào)查啟動(dòng)，這種具備中國特色的黨內(nèi)調(diào)查措施在反腐敗中產(chǎn)生了重大作用，基本在事實(shí)上形成了具備強(qiáng)制措施的手段⑦。問題在于，法治國家建設(shè)過程中黨內(nèi)措施缺乏嚴(yán)格的實(shí)體程序規(guī)范。尤其是“雙規(guī)”引起的質(zhì)疑很多，主要在于因程序帶來被調(diào)查人員的權(quán)利保障問題，限制人身自由的調(diào)查措施可能對公民基本權(quán)利帶來很大影響。而在國家監(jiān)察權(quán)按法律規(guī)范程序行使之后可以有效回應(yīng)這些質(zhì)疑。因?yàn)樾碌摹秶冶O(jiān)察法》可設(shè)置一種法定的“留置”措施，從而取代黨內(nèi)調(diào)查措施⑧。將這類調(diào)查手段納入法治軌道，形成嚴(yán)密的規(guī)則體系之后，對被調(diào)查對象的法定權(quán)利具備保障功能。

三、國家公職行為的凈化功能

由于掌握著控制公職行為的權(quán)力，擔(dān)任國家或地方公職的公民與普通公民不同。如果一旦違反公職行為準(zhǔn)則，那么必然會(huì)不斷背離公職的規(guī)范行為模式，廣義上就可以認(rèn)定為產(chǎn)生了腐敗。這樣一來，就會(huì)嚴(yán)重阻礙國家職權(quán)的正常運(yùn)行。就整個(gè)國家的公職行為規(guī)范來說，不規(guī)范的行為會(huì)逐漸導(dǎo)致腐敗的滋生、蔓延。因而，國家公職行為所處的政治生態(tài)極為重要，公職人員所處的公職行為環(huán)境對廉潔與否會(huì)產(chǎn)生直接效果。因此，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“從嚴(yán)治黨是全黨的共同任務(wù)，需要大氣候，也需要小氣候。各級黨組織要主動(dòng)思考，主動(dòng)作為，通過營造良好小氣候促進(jìn)大氣候進(jìn)一步形成。”⑨推行國家監(jiān)察改革本質(zhì)上有利于國家公職行為環(huán)境的治理與建設(shè)，具備凈化功能。凈化原本是生物學(xué)或物理學(xué)上的概念，主要是指清除、過濾和處理不好的或不需要的雜質(zhì)，以使物品達(dá)到純凈的程度。將這種概念運(yùn)用到社會(huì)學(xué)或國家學(xué)說中，是指在社會(huì)或國家范圍內(nèi)將不好的行為或現(xiàn)象進(jìn)行治理，以形成好的運(yùn)行方式。具體運(yùn)用到國家權(quán)力運(yùn)行層的反腐與防腐的自我治理，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的清廉。就公職行為的凈化來說，就是優(yōu)化公職行為環(huán)境。一般意義上講，公職行為環(huán)境的凈化離不開以下三種手段：第一，對公職行為的環(huán)境進(jìn)行檢測，尤其針對公職人員所處環(huán)境的風(fēng)氣、價(jià)值取向、公職目標(biāo)等進(jìn)行調(diào)查診斷，為權(quán)力行為監(jiān)督提供有效方案。新西蘭反腐學(xué)者波普認(rèn)為：“經(jīng)驗(yàn)和主觀感受對分析都是非常重要的，不管出于何種階段的數(shù)據(jù)分析，對反腐戰(zhàn)略都是極為有力的武器?！雹庠O(shè)置國家監(jiān)察權(quán)就是為了實(shí)現(xiàn)權(quán)力行為監(jiān)督得出的一種方案。第二，加強(qiáng)公職人員的內(nèi)部控制。內(nèi)部控制主要是指在一定環(huán)境條件下，特定主體為了達(dá)到某種目的所采取的一系列管理的手段和程序?。設(shè)置獨(dú)立的國家監(jiān)察權(quán)實(shí)際上是國家權(quán)力層內(nèi)部控制的手段，設(shè)置強(qiáng)大的權(quán)力監(jiān)督可以使權(quán)力層內(nèi)部得到合理控制，尤其針對腐敗的權(quán)力肌體進(jìn)行嚴(yán)格的內(nèi)部控制。國家監(jiān)察權(quán)在運(yùn)行過程中不僅強(qiáng)調(diào)命令性、效率性、職業(yè)性，還注重協(xié)調(diào)性、合作性、綜合性的發(fā)揮，注重外在監(jiān)督的同時(shí)達(dá)成全面的系統(tǒng)控制，形成協(xié)調(diào)、配合的有機(jī)體，始終強(qiáng)調(diào)反腐與防腐的核心機(jī)理。第三，設(shè)置國家監(jiān)察權(quán)是國家積極治理的表現(xiàn)。積極有效的反腐敗不僅要針對已經(jīng)污染的國家公職行為環(huán)境進(jìn)行治理，而且要深入理解腐敗的根源，積極找尋治理公職行為腐敗的制度性對策，旨在構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”的國家監(jiān)察權(quán)制度才是治標(biāo)治本的方略。

具體來看，公職人員從事公職行為的環(huán)境治理需要從宏觀和微觀兩方面著手。就宏觀規(guī)劃來說，國家監(jiān)察權(quán)制度是針對整個(gè)國家權(quán)力監(jiān)督的制度保障。這種權(quán)力體制性變革主要針對整個(gè)國家的公職行為治理而言，之前整個(gè)國家的公職運(yùn)行環(huán)境已經(jīng)受到了污染，甚至到了惡化的地步，國家層面必須考慮如何恢復(fù)良好的公職行為環(huán)境。從根本上來說，國家監(jiān)察權(quán)形成的制度具備凈化作用，主要表現(xiàn)在對所有國家公職行為形成監(jiān)督機(jī)制，通過高效、高壓及規(guī)范的監(jiān)察權(quán)讓國家公職行為保持規(guī)范化運(yùn)行，避免國家公職行為被私欲所支配，克服一系列依靠公權(quán)腐敗、權(quán)錢交易的尋租行為，讓公職行為在監(jiān)督籠罩下自我過濾不干凈的職權(quán)行為。以目前我國的狀況，國家監(jiān)察權(quán)是落實(shí)外在強(qiáng)制監(jiān)督機(jī)制的最好辦法。依靠現(xiàn)有的資源進(jìn)行整合，可以形成統(tǒng)一、高效的外在監(jiān)督機(jī)制。這種外在的監(jiān)督手段可以促進(jìn)國家公職行為的內(nèi)化自凈。也就是說，外化的制度可以讓公務(wù)人員必須遵循的廉潔從政的基本原則和行為準(zhǔn)則成為內(nèi)心的道德準(zhǔn)則。同時(shí)，國家監(jiān)察權(quán)是按法律規(guī)定權(quán)限和程序來監(jiān)督權(quán)力執(zhí)行。從廣義上講，監(jiān)督仍屬于管理的范疇。監(jiān)察委員會(huì)可以采取監(jiān)察手段組織和調(diào)控公職人員正確履職、糾正不正風(fēng)氣，與不同部門溝通、協(xié)調(diào)改進(jìn)履職行為，從而也是實(shí)現(xiàn)有效管理的過程。

就微觀調(diào)控來說，所有的監(jiān)察權(quán)都針對個(gè)體的公職行為開展。發(fā)現(xiàn)問題單一解決，是監(jiān)察制度的個(gè)體方案。如事前監(jiān)督，很大程度是管理發(fā)揮，談話、前期調(diào)查都可以約束公職人員正確履職，使其保持良好的履職行為；事后監(jiān)督的，對于沒有觸犯刑事法律的，通過一定的處置權(quán)限，如警告、處分、建議降級、撤職，也可以起到防止腐敗進(jìn)一步加深或擴(kuò)散的功能?？偟膩碚f，國家監(jiān)察權(quán)讓國家公職權(quán)力層面完成一次大規(guī)模的自我凈化過程，通過黨的自我凈化進(jìn)而帶動(dòng)國家公職行為的全面凈化。

四、國家整體形象的增信功能

所謂國家整體形象，按相關(guān)學(xué)者的解釋，可以理解為國家作為一個(gè)系統(tǒng)性的整體，其外在表現(xiàn)也是一個(gè)綜合體，具體是指國家內(nèi)部與外國公眾對國家本身、國家成果、國家行為及其活動(dòng)進(jìn)行的一種評價(jià)和認(rèn)定?。在信息化與全球化的時(shí)代背景下，國家形象變得十分重要，并成為國家利益的一部分。信息化條件下，信息化為國內(nèi)公正接受國家信息提供了最快捷的途徑。國家行為幾乎能同時(shí)被公眾知曉，并且能及時(shí)作出回應(yīng)和評價(jià)。在全球化條件下，由于全球互動(dòng)性與交流性的大大增加，國家對外形象成為影響國家行為以及決策的因素，以至于形象本身也成為國家利益的一部分，成為外交的重要考量因素。就國家而言，國家形象與國家信用密不可分。國家信用是提供國家形象的核心因素，好的國家形象一定代表著好的國家信用。

首先，就公民來說，國家信用幾乎代表著國家形象，國家公信力是國家形象的核心要素。因?yàn)閲乙蕾囉趪页蓡T對國家權(quán)力行為及其國家任務(wù)落實(shí)的一種認(rèn)可和信任，當(dāng)國家信用極差時(shí)就毫無國家形象可言。國家作為一個(gè)為全體國家成員提供普遍保障的共同體，公信力具備無與倫比的重要性。任何一個(gè)國內(nèi)政權(quán)，增強(qiáng)國家信用的主要途徑在于保持和提高公權(quán)力的公信力。由于權(quán)力容易產(chǎn)生異化，因此，公權(quán)力是否腐化是國家公民最關(guān)切的問題。如果國家權(quán)力腐化墮落，毫無疑問這個(gè)國家的公信力將首先從內(nèi)部衰減渙散?，F(xiàn)代憲政的核心要素就是控制權(quán)力，通過權(quán)力監(jiān)督權(quán)力、權(quán)利監(jiān)督權(quán)力的方式防止權(quán)力異化。在權(quán)利監(jiān)督權(quán)力功能發(fā)揮不足的情況下，通常需要通過權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的方式來避免權(quán)力濫用。國家監(jiān)察權(quán)設(shè)立就是依據(jù)權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的邏輯，所以強(qiáng)調(diào)“權(quán)威高效的監(jiān)察體系”?。不可否認(rèn)，這種權(quán)力監(jiān)督邏輯讓全體公民看到國家積極規(guī)范和控制權(quán)力運(yùn)行的決心，有利于增強(qiáng)全民對國家的認(rèn)同。二戰(zhàn)后，西方國家加強(qiáng)對民族獨(dú)立國家的各種控制，特別在國家認(rèn)同上的干預(yù)，造成公民對國家的信任危機(jī)。但中國監(jiān)察體制改革充分說明社會(huì)主義國家在憲政改革方面有自己的道路選擇。國家監(jiān)察體制改革讓國人和世界見識到我國政府反腐敗的決心，執(zhí)政黨和國家致力于反腐敗斗爭不是一時(shí)的爭斗，而是要致力于通過高效、有保障的制度形成穩(wěn)定的監(jiān)察機(jī)制，讓國內(nèi)公民增強(qiáng)對國家的認(rèn)同與信任，促進(jìn)愛國、為國的決心。尤其是我國作為人民民主專政的社會(huì)主義國家，一切權(quán)力源于人民，權(quán)力的行使應(yīng)按“為人民服務(wù)”的宗旨而開展。國家從頂層設(shè)計(jì)國家監(jiān)察權(quán)來形成高效權(quán)威的國家監(jiān)察體系，讓人民看到執(zhí)政黨與政府對人民負(fù)責(zé)的態(tài)度，有助于人民提升對國家權(quán)力層的信任，增強(qiáng)全體人民對國家發(fā)展及未來的信心。同時(shí)，隨著中國綜合國力的穩(wěn)步提升，在世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)信息化的世界背景下，中國權(quán)限的權(quán)力監(jiān)督體制讓世人感知中國人民自我發(fā)展和進(jìn)步的決心和信心。中國在國家治理及制度建設(shè)層面走自己的道路，并非所走的都是“拿來主義”，這種國家主動(dòng)性建構(gòu)無疑對國家整體形象具備增信效果。因此，國家監(jiān)察權(quán)制度改革有利于增加公民對國家的信任，具備國家形象的增信功能。

其次，就世界而言，中國目前正作為世界大國而崛起，需要塑造良好的國家形象以獲得國際社會(huì)的信任。國家監(jiān)察權(quán)制度的推行，必然帶來權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化、制度化。這樣一來，關(guān)于國際交流與合作的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、交流權(quán)將得以法律制度化發(fā)揮，讓中國在國際交流合作、貿(mào)易往來、招商引資、共同開發(fā)等方面更加具有持續(xù)性、穩(wěn)定性，增加國際社會(huì)對中國遵守規(guī)則及守信的認(rèn)同，進(jìn)而提高中國在國際上的國家形象。

再次，讓世界各國也能認(rèn)識到中國完善治理現(xiàn)代化的決心和信心，有助于提升國家影響力。因此，國家監(jiān)察權(quán)具備國家整體形象的增信功能。

五、結(jié)語

在結(jié)構(gòu)功能主義語境中，結(jié)構(gòu)與功能變化具備一致性。現(xiàn)在的國家監(jiān)察體制改革，突破了固有的“三位一體”的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)性變化，是之前監(jiān)察監(jiān)督制度改革無法涉及的突破性調(diào)整。因此，表現(xiàn)出來的直接功能便是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整功能。這種功能將有助于國家權(quán)力從頂層設(shè)計(jì)上保持張力，以鞏固我國作為社會(huì)主義國家的憲政基礎(chǔ)，進(jìn)而與西方國家的憲政改革思路進(jìn)行區(qū)分。在調(diào)整功能發(fā)揮的同時(shí)，國家監(jiān)察權(quán)制度的設(shè)立在實(shí)踐中也將表現(xiàn)出實(shí)際的功效，可謂看得見、摸得著，即權(quán)力運(yùn)行及權(quán)利維護(hù)的保障功能、國家公職行為的凈化功能、國家整體形象的增信功能。這些功能實(shí)際上是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整功能的進(jìn)一步外化。深入言之，國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整功能產(chǎn)生理論基礎(chǔ)意義，而后面三種功能具備實(shí)踐意義。

注釋：

①王雨田主編：《控制論、信息論、系統(tǒng)科學(xué)與哲學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社1986年版，第502頁。

②[美]戴維·波普諾：《社會(huì)學(xué)》，李強(qiáng)等譯，中國人民大學(xué)出版社1999年版，第109頁。

③劉艷紅：《中國反腐敗立法的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型及其體系化構(gòu)建》，《中國法學(xué)》2016年第4期。

④⑧馬懷德：《〈國家監(jiān)察法〉的立法思路與立法重點(diǎn)》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。

⑤秦前紅：《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。

⑥馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期。

⑦劉忠：《讀解“雙規(guī)”偵查技術(shù)視域內(nèi)的反貪非正式程序》，《中外法學(xué)》2014年第1期。

⑨中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社、中國方正出版社2016年版，第121頁。

⑩[新西蘭]杰瑞米·波普：《制約腐敗——建構(gòu)國家廉政體系》，清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究室譯，中國方正出版社2003年版，第400頁。

?袁峰：《凈化公職人員從政環(huán)境的單位機(jī)制研究》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2016年第4期。

?管文虎：《國家形象論》，成都電子科技大學(xué)出版社2000年版，第23頁。

?秦前紅：《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。

2017-03-06

國家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金重大專項(xiàng)項(xiàng)目（16ZZD019）

譚家超，男，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)憲政理論研究所、現(xiàn)代行政法研究中心研究員，主要從事憲法學(xué)、行政法學(xué)研究。