杭州海關課題組

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稅收研究

通關一體化背景下直屬海關關稅職能轉型與運行機制構建

杭州海關課題組*

全國通關一體化改革新背景下，海關稅收征管體制機制發(fā)生深刻變化。作為確保稅收征管改革部署順利落地的主要力量，直屬海關關稅部門正承擔著更為重要的職責，面臨新的形勢、任務和要求，需要對自身職能進行重新定位和思考。直屬海關關稅部門應以屬地納稅人管理、驗估管理、稅收風險防控和稅政服務等為未來的主要職能，從協同合作、上下聯動、差別化運行和強化考核評估等方面著手，構建直屬海關層面新的稅收征管職能運行機制，并通過完善海關稅收征管法律制度、完善機構設置、優(yōu)化人力資源配置和拓展稅收征管方式，為轉型過程提供保障。

海關通關一體化；直屬海關；關稅職能；稅收征管體制機制

稅收是中央考核海關工作的重要量化指標，建立稅收治理體系、提升稅收治理能力是海關全面深化改革重要突破口。全國通關一體化改革以“兩中心三制度”*《全國通關一體化改革框架方案》中指出“‘兩中心三制度’，即建設風險防控中心、稅收征管中心，實施‘一次申報、分步處置’、改革稅收征管方式、優(yōu)化協同監(jiān)管”。為結構支撐，充分體現稅收征管由管理向綜合治理轉變的理念；在改革全面推廣情況下，如何盡快完善海關稅收治理體系，特別是構建總署、“兩中心”、直屬海關和業(yè)務現場之間上下聯動、協同治理的稅收征管工作機制，是當前亟待解決的重大問題。作為征管機制中不可或缺的環(huán)節(jié)和力量，直屬海關關稅部門(以下簡稱“關稅部門”)起著承上啟下的突出作用，改革后也必將承擔更重要職責，因此應全面貫徹改革要求，自我準確定位，并結合變化后的職能理順各方面關系，在轉型中深化和推進改革。

一、重新定位與轉型的必要性

隨著“兩中心三制度”實施方案正式出臺，相關改革工作陸續(xù)開展，傳統(tǒng)海關稅收征管機制已被突破，職能分工體系和實現方式發(fā)生重大變化。由此，關稅部門開展重新定位與轉型，既是貫徹中央和總署黨組要求，認清大勢、順應形勢的積極舉措；也是從新背景和新任務出發(fā)，自我革新、自我提升的艱難蛻變。

(一)完善海關稅收治理體系需要

全國通關一體化改革帶來海關傳統(tǒng)三級分工體系的顯著變化，產生稅收征管中心、風險防控中心等新生事物，對海關各層級、各條線均提出重新定位和轉型要求；從層級看，影響主要體現在直屬海關及隸屬海關層面；從條線看，稅收征管領域首當其沖。改革落地過程中，關稅部門處于上傳和下達的樞紐位置，是連接“頭腦”和“四肢”的“脊柱”，直接影響改革意圖能否得到全面正確貫徹落實；同時，隨著新機制帶來作業(yè)流程、機構職責等變化，關稅部門又面臨新的形勢、任務和要求。因此，研究改革后關稅部門的職能定位和轉型問題，對于完善海關稅收治理體系具有現實價值和意義。

(二)強化納稅服務功能需要

優(yōu)化服務是“放管服”改革的重要內容。全國通關一體化改革在實現自報自繳、有效擴大企業(yè)自主權利的同時，對稅收征管要素規(guī)范準確申報的要求進一步提升。在改革的新背景下，海關強化納稅指導和服務，引導幫助企業(yè)提高守法意識、申報能力和納稅遵從度，是構建良好執(zhí)法環(huán)境、確保自報自繳模式真正發(fā)揮實效的必要輔助手段。就納稅服務而言，稅收征管中心機構設置和人員配備有限，難以承擔為全國眾多進出口企業(yè)提供納稅咨詢等服務任務；各業(yè)務現場服務能力和水平參差不齊，僅依靠其自身難以有效保證納稅服務質量。因此，提供優(yōu)質高效納稅服務，有待于關稅部門在制定服務標準、規(guī)范服務流程和強化服務監(jiān)督等方面發(fā)揮更為積極的作用。

(三)健全稅收風險防控體系需要

全國通關一體化改革將實現海關稅收“一盤棋”格局，未來的稅收風險防控，更加趨向于稅收總體形勢把握和系統(tǒng)性、行業(yè)性、區(qū)域性風險防范。因此關稅部門需要結合體制機制變化，規(guī)劃自身職能定位，為豐富和完善防控體系提供有力支撐。同時，目前我國經濟發(fā)展不平衡的問題仍然突出，地區(qū)差異較大。而直屬海關管轄地域范圍一般為一個省級行政單位的全部或部分地區(qū)，呈現行業(yè)產業(yè)特點類型趨同、思維方式和行為習慣相似、發(fā)展程度相近等特點，關區(qū)內稅收風險在主要表現形式、特征和發(fā)生領域等方面具有一定共性，由關稅部門開展統(tǒng)籌防控，具有準確把握規(guī)律、精準調配資源等優(yōu)勢。

二、職能定位與轉型的內涵

全國通關一體化改革重構稅收征管制度和流程，有效消除長期困擾海關的執(zhí)法不統(tǒng)一、監(jiān)管時空狹窄等頑疾，但改革勢必也會伴生一些新的風險和矛盾。“自報自繳”“一次申報、分步處置”等改革舉措的全面推廣，為企業(yè)開展貿易活動提供極大便利，同時海關稅收征管有效性對企業(yè)自律守法的依賴程度進一步加深；在執(zhí)法環(huán)境不容樂觀、稅收風險形勢嚴峻的情況下，亟需通過強化納稅人管理、稅收征管要素管控、風險管理理念方法運用以及稅收指導服務等職能，構建由企及物、由物及企、物企結合的治理體系，改善外部環(huán)境，確保稅收安全。為此，改革在稅收征管領域催生了屬地納稅人管理、驗估等新職能，對稅收風險管理和稅政服務等傳統(tǒng)職能提出新的要求。實踐中，這些職能和要求將分解到全國海關各業(yè)務現場加以落實，這一過程中可能產生新的執(zhí)法不統(tǒng)一、信息不共享等風險。

改革后，就單純的稅收征管作業(yè)而言，海關“決策-執(zhí)行”模式將由“總署-直屬-隸屬”三級變?yōu)椤爸行?現場”兩級。然而，無論是稅收征管中心，還是業(yè)務現場，在管理幅度和層次方面均具有一定局限性，難以全面有效防控風險和消除矛盾；仍需在海關總署關稅司和稅收征管中心統(tǒng)一指揮下，發(fā)揮直屬海關關稅部門統(tǒng)籌協調作用，確保上述職能和要求在各關區(qū)內得到有效履行和落實。

(一)屬地納稅人管理

全國通關一體化實現后，以往海關需要在通關環(huán)節(jié)準確計征稅款的壓力大大減輕，稅收征管作業(yè)時間較以往富裕和寬松，征稅環(huán)境得以改善。同時，因為管理體制、運行機制、作業(yè)流程變化所引發(fā)的新問題值得關注：一是企業(yè)自報自繳準確性、規(guī)范性的問題，即在通關環(huán)節(jié)沒有海關關員審核把關的情況下，自報稅款是否準確，申報數據是否能夠滿足后續(xù)處置要求等等。二是風險參數提煉設置精準度的問題，稅收風險參數上收由稅收征管中心統(tǒng)一設置，有利于執(zhí)法統(tǒng)一，但是參數能否真正做到精準命中，還有待于進一步探索檢驗。三是驗估及后續(xù)處置有效性的問題，除涉及重大稅收風險需進行放行前驗估外，放行后驗估今后將占據絕大部分比例，與進出口企業(yè)更為接近的屬地海關預計將承擔更大工作壓力，如何在貨物已經生產銷售完畢的情況下完成準確驗估，并能夠進行追補稅等后續(xù)有效處置，防止出現“人貨兩空”等異常情況，成為擺在屬地海關面前的難題。

針對新形勢和新問題，總署黨組已明確提出屬地納稅人管理這一新理念。*《海關稅收征管方式改革實施方案》明確要求“創(chuàng)新實施屬地納稅人管理”。對于這一新的重要職責，稅收征管中心由于其集約化設置的特點，顯然難以直接承擔；全國各基層業(yè)務現場各自為戰(zhàn)，則將不利于執(zhí)法統(tǒng)一和資源整合。因此，由關稅部門統(tǒng)籌本關區(qū)屬地納稅人管理工作，是從實際出發(fā)的理性選擇。

為履行好這一職能，首先，關稅部門應具有納稅服務管理職能，建立納稅人培訓體系，規(guī)范自報自繳行為；以納稅人需求為導向，建立重點納稅人幫扶制度，保證稅源稅基穩(wěn)定。其次，應具有納稅人風險管理職能，與企管部門協作建立納稅風險搜集和信用評定制度，細化納稅信用指標，指導現場海關針對性搜集轄區(qū)納稅人及相關商品風險，以風險參數形式上報稅收征管中心預設布控指令。再次，應具有協調關企協作關系職能，針對放行后驗估，建立健全納稅人配合度評估機制，對接現行企業(yè)信用管理體系，讓積極配合海關驗估的企業(yè)享受通關便利，提高驗估準確性和效能。

(二)驗估管理

驗估歷來是海關稅收征管的重要環(huán)節(jié)，最早出現于審價領域。1994年全國海關關長會議即已提出：要建立完善的海關驗估制度，提高關稅征管的專業(yè)水平。*黃勝強：《成交價格與海關驗估制度》，《中國海關》1994年第6期。此后，驗估工作在海關綜合治稅中發(fā)揮了積極作用；其外延也從單一的審價，擴展到驗核價格、歸類、原產地等各類稅收征管要素的更廣范圍。但驗估的具體定義、管理體制、工作機制、專業(yè)要求等一直不甚明確，驗估人員對自身的工作屬性缺乏清晰的認識，對此項工作實施專業(yè)化管理長期面臨先天不足的尷尬局面。

本次改革中，海關總署將驗估作為著力強調和強化的主要職能之一，《全國通關一體化改革框架方案》(以下簡稱《框架方案》)在闡述改革后機構、人員的調整情況時，多次提到優(yōu)先保證驗估工作需求、強化驗估人力資源配置等，明確提出建立專業(yè)化的驗估隊伍。驗估作業(yè)運行是否順暢高效，將成為海關內外部關注的熱點，也必將是各類督察、審計和檢查的重點內容。因此，對驗估實施有效管理十分必要。

首先，應完善驗估工作的管理體制。在驗估工作目前涉及的主體中，關稅司主要負責驗估工作的宏觀管理，稅收征管中心和現場海關分別負責驗估指令的下達和具體執(zhí)行，直屬海關關稅部門則起著承上啟下的作用。改革開放以來，為滿足各地開放型經濟發(fā)展的客觀需要，我國海關機構日漸增加，特別是基層海關機構，呈現點多面廣的局面；為確保驗估工作及時有效開展，仍有必要充分發(fā)揮關稅部門力量，根據管轄區(qū)域范圍、業(yè)務量和專業(yè)力量等不同情況，靈活采取集中驗估、分散驗估和機動驗估相結合的管理體制，統(tǒng)籌關區(qū)或一定區(qū)域內驗估工作。

其次，應構建驗估作業(yè)運行的高效平臺。充分運用移動互聯網、物聯網、云計算、大數據等先進技術和理念，整合內外部有關信息資源，建立包含以下功能或內容的工作平臺：一是驗估指令下達、分發(fā)、提醒、反饋和執(zhí)行情況評估等功能，二是疑難問題和風險參數的上報接收、會診研判、答復或加載等功能，三是單證、圖像傳輸和遠程視頻交流等功能，四是內外部商品信息、企業(yè)信息、物流信息和資金流信息的交互共享功能，五是驗估績效、工作要求、預警信息、案例經驗的發(fā)布功能。

再次，應形成驗估專業(yè)能力的固化提升機制。通過組織驗估資格考試，設置準入門檻，確保驗估人員的基本素質；定期組織多種形式的技能培訓，健全商品知識學習、經驗交流、跟班作業(yè)、互幫互查、機動驗估等機制，充分應用驗估作業(yè)平臺的專家在線會診和遠程視頻交流等功能，促進技能普及、經驗固化和整體能力提升；強化開放性學習和創(chuàng)新機制，充分掌握外部先進理念、有益經驗和成功實例，汲取精華為我所用；探索人工智能技術在驗估工作中的有效應用，設計開發(fā)具有驗估專業(yè)技能和自主學習能力的智能化產品，促使海關驗估能力發(fā)展到新的高度。

(三)稅收風險管理

根據《海關全面深化改革總體方案》(以下簡稱《總體方案》)要求，全國通關一體化改革后，海關不再逐票審查貨物的稅收要素，改為全程抽査，通關中對絕大部分貨物實行快速放行，既促進貿易便利，又緩解現場執(zhí)法壓力。稅收征管工作將側重于風險管理，重點是前置風險分析和后續(xù)風險管理，貨物放行前，報關單審核管理通過前置稅收風險參數、開展通關驗估予以實現；貨物放行后，稅收征管中心通過批量審核及驗估、核查、稽査等手段，分析驗證貨物的稅收屬性，完成后續(xù)稅收征管作業(yè)。因此，稅收風險管理是改革后海關稅收征管工作的主要職能之一。

稅收風險管理，就是要將風險管理的思想與方法貫穿海關稅收征管的全過程，實現歸類、估價、原產地等三大技術的全面風險管理，從而最大限度地防止稅收流失，實現安全便利的海關稅收征管環(huán)境。改革后，稅收征管中心的職責是對全國的應稅報關單按行業(yè)、商品進行全面分析，改變原來審核單一貨物、企業(yè)的模式，向整個物流鏈乃至供應鏈延伸；同時通過“一次申報、分步處置”，對進出口報關單進行全面把控，對失信企業(yè)和高風險商品進行“可控制的”人工干預，既突出高風險報關單審核把關，又有能力驗證其他報關單的風險。在稅收管理體制上，也更需要跨部門的協調管理，稅收征管中心應向風險、監(jiān)管、稽查、緝私等部門，提供精確的稅收風險分析報告，并作為海關關稅職能管理的作業(yè)平臺，為通關監(jiān)管、稽查和緝私提供技術支持，成為一體化通關管理鏈條中連接上下、貫通左右的有效環(huán)節(jié)。

目前，海關稅收風險管理仍面臨著一些問題，如：各區(qū)域參數等設置不統(tǒng)一導致的通關事前風險加大，跨區(qū)域審單機構職責不清晰，多頭管理導致通關事中審單作業(yè)系統(tǒng)運行不暢，通關后續(xù)管理中稅收征管風險加大等。為有效解決上述問題，建議采取以下措施：一是在通關事前建立稅收征管風險參數管理和評估機制，明確稅收征管中心、直屬海關關稅部門和現場海關在稅收風險參數的提交、審核、評估、加載、處置、反饋等方面的工作職責和要求，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現對風險的集約管理、錯位管理、全面管理，同時對風險參數設置和處置的針對性、有效性、時效性等進行評估。二是在通關事中建立合理有效的稅收風險處置機制，同時完善驗估工作機制，明確驗估崗位職責，科學設定驗估崗位履行指令的合理流程及處置權限。三是在通關事后實現信息共享及風險處置的執(zhí)法統(tǒng)一。

(四)稅政服務

全國通關一體化改革將在相當程度上解放現場稅收征管人力資源，為海關進一步優(yōu)化稅政服務提供契機。作為今后海關稅收征管的主要職能之一，稅政服務主要應包括以下內容：

一是實現稅源的專業(yè)化管理。以關稅部門為主體，以現行的法律法規(guī)為依據，以風險管理為導向，根據本地區(qū)稅源結構及其風險特點等，按照“規(guī)模+行業(yè)”的原則，將納稅人科學分類為重點企業(yè)稅源和中小企業(yè)稅源，實施有差別的分類管理，促使納稅人如實、完整、準確地申報進出口涉稅行為，確保稅款“應收盡收”，實現稅收職能最大化。

二是進一步有效發(fā)揮稅政調研功能?！吨腥A人民共和國海關進出口稅則》是企業(yè)申報納稅的主要依據，由海關總署根據國務院關稅稅則委員會每年公布的《關稅調整方案》調整和制定。關稅部門應充分發(fā)揮稅政調研的積極作用，利用處于征管一線、貼近外貿企業(yè)的優(yōu)勢，積極依托關稅技術，服務進出口企業(yè)，結合實際情況向國務院關稅稅則委員會和財政部等部委建言獻策，推動產業(yè)轉型升級。

三是構建良性互動的新型關企關系。加強稅收政策和便利措施的宣傳，強化對稅源企業(yè)的事前輔導和培育，幫助企業(yè)了解和用好政策。深化海關企業(yè)協調員制度，體現誠信合作導向，更好地向高信用企業(yè)提供海關服務，完善推廣“關企合作平臺”，扶持促進外貿綜合服務平臺、跨境電子商務等新興業(yè)態(tài)發(fā)展，深化關企互信合作，構建與各類型企業(yè)更為密切的共建共贏的伙伴關系。

三、職能運行機制構建

結合上述改革后的職能定位，直屬海關關稅部門將作為有機連接稅收征管中心、業(yè)務現場和稽查等其他相關部門的必要紐帶，需要在明晰定位基礎上，不斷完善職能運行機制，以統(tǒng)一執(zhí)法尺度、集中資源要素和形成征管合力。

(一)需要重點考慮解決的問題

構建直屬海關層面新的稅收征管職能運行機制，需要重點考慮解決以下關鍵問題：

1.各現場既有基礎問題。目前，各直屬海關在下屬現場分布、業(yè)務基礎、人員配置等方面，均有所不同。有的關區(qū)轄區(qū)為單一直轄市或者計劃單列市，可稱為大市級海關，業(yè)務現場點多面廣，面臨驗估業(yè)務量急劇增加壓力；有的關區(qū)地理范圍中等，外向型經濟高度發(fā)達，重點稅源企業(yè)較多，納稅人管理壓力較重；有的關區(qū)幅員遼闊，下屬現場較為分散且業(yè)務單一。因此，需要在充分考慮各關區(qū)情況基礎上，建立符合實際的驗估、屬地納稅人管理等制度，保證執(zhí)法高效及統(tǒng)一。

2.與其他部門協同配合問題。稅收征管制度改革并非關稅條線單兵作戰(zhàn)，需要與風險、稽查、企管等部門協同配合。稅收征管中心和業(yè)務現場可以實現單票或者批量業(yè)務數據處置，但是與其他部門聯動開展綜合治稅，還需要由關稅部門統(tǒng)籌對接，保證協同配合機制順暢。

3.稅收風險分析實效問題。稅收征管中心負責具體開展稅收風險分析工作，直屬海關關稅部門搜集并匯總本關區(qū)的風險信息、提出參數、指令和模型設置及優(yōu)化建議。但是目前稅收風險參數在實際運用中，尚未達到理想狀態(tài)；仍需要牢牢依靠關稅部門這一連接“樞紐”，讓稅收分析更接地氣、更為精準。

4.屬地納稅人管理內涵問題。建立屬地納稅人管理制度，是為稅收征管制度改革配套，因此不能等同于企業(yè)信用管理的“大而全”，需要明確屬地納稅人管理的內涵，厘清與企業(yè)管理的邊界，建立針對納稅信用的“小而?！钡墓芾碇贫?。

(二)機制構建

為有效解決上述問題，建議從下列四方面重點著手，建立完善直屬海關層面新型關稅職能運行機制。

1.樹立協同合作機制理念。不管是稅收條線的稅收征管中心、關稅部門和業(yè)務現場，還是稅收征管部門與其他職能部門，都應該樹立協同合作機制理念。通過條線和部門間的協作，實現信息共享、風險共防、制度共建，以稅收工作為中心，構建適應改革形勢的運作機制。

2.建立稅收征管上下聯動機制。在稅收征管中心為中樞大腦，業(yè)務現場成為執(zhí)行四肢的情況下，關稅部門應發(fā)揮神經傳導功能，讓指令執(zhí)行更為協調，同時將執(zhí)行問題系統(tǒng)性閉環(huán)反饋到大腦。以驗估管理為例，在驗估管理中關稅部門應結合關區(qū)特點，通過合理配置崗位、針對性開展人員培訓，統(tǒng)一不同現場執(zhí)法，讓執(zhí)行機構在驗估工作中發(fā)揮事半功倍的作用；同時應及時對驗估開展情況進行監(jiān)控和評估，定期形成關區(qū)驗估處置分析報告，為稅收征管中心優(yōu)化驗估類參數及指令提供現場經驗。

3.結合實際建立差別化運行機制。在稅收征管中心統(tǒng)一發(fā)出指令基礎上，關稅部門應根據關區(qū)特點，建立差別化運行機制，讓稅收征管工作和現場實際緊密結合。仍以驗估管理為例，對于大市級海關應探索建立集中驗估中心；部分位于外向型經濟強省的海關，可以考慮在業(yè)務量較大的現場設置驗估機構、關稅部門建立驗估中心的雙軌模式；部分稅收總量小而轄區(qū)范圍大的海關，可以綜合人力和業(yè)務情況，按區(qū)塊聯合建立驗估中心。

4.完善稅收征管考核評價機制。稅收征管工作是否符合深化改革的預期目標，需要有一套科學的考核評價機制。因此，應建立包含屬地納稅人管理、驗估、稅收風險管理及稅政服務等核心工作的考核標準，由稅收征管中心統(tǒng)籌，直屬海關關稅部門具體負責實施，在全國海關一盤棋前提下，統(tǒng)籌評估稅收征管質效。

四、轉型的保障及配套需求

關稅部門的重新定位與轉型，將伴隨著機構重組、制度重構和流程再造，在法律、機構、人力資源和科技應用等諸多方面面臨新的保障需求，亟待分析解決。

(一)健全法律法規(guī)體系，完善海關關稅法律制度

依法行政是實現海關治理體系和治理能力現代化的必然要求。應全面審視以《中華人民共和國海關法》(以下簡稱《海關法》)為核心的稅收征管法律法規(guī)體系，梳理其中與改革方向、目標和措施不相適應之處，針對申報制度、征管制度等管理制度，積極啟動相關法規(guī)和制度的修訂和完善；同時參與《關稅法》等立法起草工作，從法律體系上保障直屬海關層面改革有序推進。

一是進一步完善稅收立法，逐步建立以《海關法》為基礎、以《中華人民共和國進出口關稅條例》為主體、以各稅收征管規(guī)章為配套的海關稅收征管法律體系；二是進一步改變稅收征管重實體輕程序的狀況，加強稅收征、免、退、補的程序立法，規(guī)范和完善納稅爭議解決機制，積極推進稅收征管程序制度的建立，提高直屬海關征管執(zhí)法的規(guī)范化水平；三是加快原產地確定和歸類決定制度化進程，提高直屬海關間執(zhí)法的規(guī)范性、統(tǒng)一性；提高海關稅收立法和執(zhí)法的透明度，加強征管執(zhí)法監(jiān)督；四是建立完善的海關稅收擔保制度。按照《海關法》確定的原則，完善海關稅收擔保制度，努力構筑以銀行、保險公司及其他金融機構為主體的第三方擔保制度，并根據行業(yè)、企業(yè)、商品的不同實行分類管理，實現擔保方式的規(guī)范化和多樣化，將海關稅收征管的風險降到最低限度，確保海關稅收安全。

(二)完善機構人力設置，統(tǒng)籌對接職能實現方式

《總體方案》提出構建結構扁平、管理集約、協調統(tǒng)一的全國海關一體化通關管理格局，優(yōu)化海關三級事權，在總署層面設立總署直管的稅收征管中心，強化總署決策指揮的“大腦”功能，強化對業(yè)務運行的直接指揮，并推動全國海關專業(yè)審單、現場接單審核等資源的有效配置，以及向風險防控、稽查、現場驗估等方面轉型。在新的改革背景下，關稅部門應明確轉型定位、職能賦予和運行機制理念，進行機構重建，崗位重設，建立新的工作機制并在運行時加以磨合。

具體而言，各直屬海關關稅部門應作為所在關區(qū)稅收風險防控和處置管理部門，其主要職責包括：統(tǒng)籌管理和組織開展關區(qū)驗估工作：開展關區(qū)報關單稅收征管質量的監(jiān)控評估；在批量復審、監(jiān)控評估等工作的基礎上，開展關區(qū)稅收風險分析，提煉加工稅收風險參數，向稅收征管中心提交風險參數加載意見和建議。

根據職能需要，建議直屬海關關稅部門設置以下機構：

1.納稅管理服務機構。主要負責屬地納稅人管理工作，包括實施納稅輔導及承擔12360關稅業(yè)務咨詢答復、納稅人信用風險評定并建立檔案、重點稅源及風險企業(yè)走訪幫扶等。實現納稅人的精細化管理，同時為在稅收征管中落實“由企及物”理念打下基礎。

2.驗估管理機構。主要負責擬定集中或分散驗估方案及操作規(guī)程，發(fā)掘并注重培養(yǎng)關區(qū)驗估人才，定期對本關區(qū)驗估指令和處置情況進行分析監(jiān)控。從而充分發(fā)揮集中驗估人力資源優(yōu)勢、并進一步保證分散驗估執(zhí)法統(tǒng)一，同時總結關區(qū)驗估成效，為稅收征管中心提供決策支持等。

3.稅收風險分析機構。主要負責搜集各業(yè)務現場上報稅收風險信息，匯總分析納稅人、商品、行業(yè)等存在的系統(tǒng)性風險，及時向關區(qū)驗估崗位進行提示，同時上報稅收征管中心。實現風險信息的及時、系統(tǒng)匯總和提煉，為現場驗估、稅收征管中心加載風險參數、驗估指令及研發(fā)模型提供決策支持。

4.綜合協調機構。主要負責就稅收征管核心業(yè)務問題，與風險、稽查、企業(yè)等部門及其他直屬海關建立聯系配合機制，研究在保證稅收中心工作前提下，兼顧各部門利益的協同監(jiān)管模式，從而實現各部門緊密配合，保障稅收征管質效。

5.監(jiān)控評估機構。對關區(qū)稅收征管質效及配套制度落實情況進行定期監(jiān)控，對部門間和直屬海關間的配合效能進行分析。通過評估，進一步優(yōu)化關區(qū)稅收征管制度和運行方式，同時結合實際向稅收征管中心提出建議，實現閉環(huán)式管理。

(三)創(chuàng)新關稅技術，實現征管現代化

對于稅收征管這一專業(yè)性極強的工作而言，創(chuàng)新發(fā)展關稅技術始終是保持生命力和先進性的有效保證；應從制度、機制等方面入手，確保關稅征管技術科學有效。

1.建立科學的驗估工作機制。驗估工作將成為稅收征管機制中一項專業(yè)性較強的重要工作，在稅收征管中心工作制度及運行機制設計中應充分考慮驗估隊伍的建設和管理，明確驗估崗位的職責，科學設定驗估崗位履行指令的合理流程及處置權限。稅收征管中心以下達驗估指令指導驗估工作為主，應減少具體的驗估實施操作；中心應加強對驗估工作的管理，對驗估操作可以進行事后的全方位分析和評估，匯總典型的驗估案例，多方式、多途徑培養(yǎng)和建立一支業(yè)務過硬的專業(yè)驗估隊伍，有效發(fā)揮驗估崗位的專業(yè)性優(yōu)勢。驗估崗位職責設置要體現責權對等，充分發(fā)揮驗估崗位的積極性和主觀能動性，既要防止驗估崗位只是操作員的角色，而忽略其應具有的發(fā)現和處置風險的能力和職責，又要規(guī)制其自由裁量權，防范執(zhí)法風險。盡快研發(fā)建立驗估作業(yè)平臺，實現專業(yè)審單人員、驗估人員、職能部門人員的快速、緊密和實時業(yè)務聯系，同時建議將專家遠程在線系統(tǒng)嵌入平臺，實現對部分“重點商品”、“重點企業(yè)”報關單遠程的在線審核和疑難問題的專家會診，為驗估人員提供技術支持。

2.建立完善的原產地管理制度。一是建立健全科學、完備的原產地管理法規(guī)體系。建立優(yōu)惠貿易協定下進口貨物原產地證書認定為主、其他廠商和產品信息為輔的原產地認定制度。建立原產地證書樣本資料庫和原產地證書認證國際互助機制，實現與主要國家或地區(qū)發(fā)證機構間原產地證書核查的行政互助。二是建立完善優(yōu)惠貿易協定項下原產地監(jiān)控分析和預警機制。要研究制定原產地分析評估指標體系，重點加強對享受優(yōu)惠進口商品的監(jiān)控分析，參考相關產業(yè)評估，建立原產地風險預警，防止因享受優(yōu)惠進口商品激增對本國產業(yè)造成沖擊，有效保護國內產業(yè)。三是加強國內國際合作，夯實原產地管理工作基礎。加強研究《WTO協調非優(yōu)惠原產地規(guī)則》，牽頭做好原產地規(guī)則國際談判中國內相關部委、產業(yè)的協調工作，充分發(fā)揮海關在原產地管理中的主導作用，積極參與原產地規(guī)則的國際談判和標準制定，及時調整和完善國內原產地管理規(guī)定和工作程序。

3.建立科學的海關估價制度。一是創(chuàng)新估價模式，提升估價能力，增強估價效能為目標，深化現行海關估價制度改革，實現海關估價制度現代化。建立價格風險管理機制為中心環(huán)節(jié)，以企業(yè)為單元，以促進企業(yè)守法自律為目標，針對不同資信、不同風險、不同運作方式的企業(yè)分別實行預審價、現場審價、集中審價、便捷審價等不同估價模式，努力改變目前單一的估價模式。二是加強估價程序的標準化建設。估價程序的標準化建設既是估價制度法制化建設的需要，又是估價制度現代化的體現。要根據不同的估價模式制定科學合理的估價程序，形成分工合理、職責清晰、聯系緊密、資源優(yōu)化的標準化的作業(yè)流程。三是建立強有力的反價格瞞騙機制，提升反瞞騙能力。要建立關稅人員與緝私人員組成的反瞞騙聯合工作組，加大價格后續(xù)核查力度，充分發(fā)揮反價格瞞騙聯動機制的作用，在各關反價格瞞騙機制與區(qū)域性價格協調監(jiān)控機制深度融合的基礎上，逐步形成全國的反價格瞞騙體系。四是加強價格信息工作。要積極利用國內收集價格信息的優(yōu)勢，挖掘境外收集價格信息的潛力，加強與國內外企業(yè)、行會、商會以及有關政府部門的合作，拓展信息來源，提高信息的準確性，實現信息充分共享，使價格信息工作進一步滿足估價和反價格瞞騙的需要。

五、結語

海關稅收征管工作正處于前所未有之大變局，提供了改革創(chuàng)新的大舞臺。作為稅收征管的中堅力量，直屬海關關稅部門必須站在全局和戰(zhàn)略高度，對自身職能進行再梳理和再定位，以更大的思想自覺和行動自覺調適理念、調適思維、調試方法，以更加科學的態(tài)度和措施破除思維定式、行為慣性和路徑依賴，主動作為，積極探索，在新起點上實現自身新跨越，為穩(wěn)定中央財政收入、服務國家改革發(fā)展大局做出新的貢獻。

[1] 黃曉軍.從關稅征管走向關稅治理：中國海關關稅管理的制度變遷研究[M].北京：中國海關出版社，2008.

[2] 海關總署政策研究室.國際海關改革背景及進展的綜述[R]，2003.

[3] 周斌，田桂琴，劉磊.從綜合治稅到科學治稅—關稅標準化管理探析[J].海關研究，2011(2).

[4] 杭州海關審單課題組.海關稅收征管機制重構研究[J].海關研究，2016(2).

[5] 杭州海關課題組.通關一體化背景下直屬海關轉型路徑探索[J].海關與經貿研究，2017(1).

(責任編輯 子 介)

The Discussion of Transformation of Orientation and Establishment ofOperation Mechanism of Reginal Customs Taxation Function under the Backdrop of Intergrated Reform of Customs Clearance Program

Hangzhou Customs Research Group

Under the backdrop of the integrated reform of national Customs clearance，the mechanism of Customs tax collection and administration has undergone profound changes.As the main force to ensure smooth landing of the reform of tax collection and management，taxation department of reginal Customs is shouldering more important responsibilities.Being faced with the new situation，task，and requirement，they need to reposition their functions and way of thinking.This paper analyzes the necessity of transformation of the taxation department of reginal Customs，proposing the management of local taxpayers，management of inspection and valuation，prevention and control of tax risks and tax services etc.as their main function.This paper suggests building a new taxation administrative operation system within the reginal Customs through ways such as collaboration and communication between different departments，differentiation operation and strengthening assessment，meanwhile，improving Customs tax collection and administration law system and institutional structure，optimizing the allocation of human resources，and expand the way of tax collection，in order to provide safeguard for the transformation process.

National Integrated Reform of Customs Clearance；Reginal Customs；Taxation Function；Taxation Collection and Administration Mechanism

杭州海關課題組。組長：張翼；副組長：應雷；成員：葉津、王浩、丁路、徐加鑫、林奧京、張建國、舒符康、梁軍、錢平、王華峰、鄭建偉、蘇清文。