胡炎平，盧坤建

(1.五邑大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣東 江門 529020；廣東輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院 院長(zhǎng)辦公室，廣東 廣州 510300)

新公共治理視角下的行政審批服務(wù)改革研究
——以J市為例

胡炎平1，盧坤建2

(1.五邑大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣東 江門 529020；廣東輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院 院長(zhǎng)辦公室，廣東 廣州 510300)

新公共治理理論是推進(jìn)行政審批制度科學(xué)化、系統(tǒng)化改革的新視角?；谛鹿仓卫砝碚?，行政審批服務(wù)改革應(yīng)實(shí)現(xiàn)主體多元化、結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、審批方式合作化和審批過程互動(dòng)化。地方政府應(yīng)進(jìn)一步培育多元治理主體，逐步構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)拓展審批合作方式，繼續(xù)優(yōu)化審批服務(wù)的互動(dòng)過程。

公共治理；行政審批；改革

一、問題的提出

我國(guó)新一屆中央政府成立以來，把行政審批服務(wù)改革作為全面深化改革的“當(dāng)頭炮”。國(guó)務(wù)院整體謀劃、分步推進(jìn)，大刀闊斧取消、下放行政審批事項(xiàng)，并已提前實(shí)現(xiàn)本屆政府減少1/3行政審批事項(xiàng)的目標(biāo)。[1]中共十八大以來，我國(guó)進(jìn)一步清晰界定“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”的權(quán)力邊界，增強(qiáng)審批改革牽頭單位的獨(dú)立性和協(xié)調(diào)性，并建立各級(jí)政府行政審批制度方面的權(quán)力清單，全方位推動(dòng)行政審批服務(wù)改革。各級(jí)政府通過多輪改革，在行政審批事項(xiàng)的精簡(jiǎn)和下放、行政審批方式的優(yōu)化、審批效能的提高、審批服務(wù)質(zhì)量的提升等方面有了較大改善，但地方政府的行政審批服務(wù)改革各自為政，主觀性、隨意性、差異性較大，命令式、指標(biāo)式、運(yùn)動(dòng)式色彩依然明顯，改革的整體效果仍未達(dá)到理想狀態(tài)。[2]其原因主要是行政審批服務(wù)改革的系統(tǒng)性、科學(xué)性不足。所以，如何科學(xué)系統(tǒng)地改革行政審批服務(wù)，是當(dāng)前地方政府改革工作的重心。當(dāng)然，推進(jìn)行政審批服務(wù)改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，亟需在科學(xué)系統(tǒng)的理論指導(dǎo)下提出善治良策。

二、理論視角：新公共治理理論

新公共治理，是由斯蒂芬·奧斯本等學(xué)者近十年來建立起來的一種理論和管理模式，它是多元主體在相互依賴、合作和信任的基礎(chǔ)上，用一種更全面、系統(tǒng)和整合的方法來改進(jìn)公共政策的執(zhí)行和公共服務(wù)的提供的過程。[3]其主要特征是：

第一，治理主體多元化。新公共治理強(qiáng)調(diào)多組織、多元主義。治理主體涉及公共組織、市場(chǎng)主體和社會(huì)主體。各類主體在平等獨(dú)立的基礎(chǔ)上相互尊重，共同承擔(dān)公共責(zé)任，共同治理公共事務(wù)。

第二，治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化。網(wǎng)絡(luò)組織理論是新公共治理的理論基礎(chǔ)之一。新公共治理是通過構(gòu)建一個(gè)由各領(lǐng)域、各層次的組織聯(lián)結(jié)成的立體組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的。這個(gè)組織網(wǎng)絡(luò)分縱、橫向兩個(gè)維度：從中央到基層政府構(gòu)成一個(gè)縱向網(wǎng)絡(luò)；政府、社會(huì)組織和市場(chǎng)主體構(gòu)成一個(gè)橫向網(wǎng)絡(luò)。兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)相互交結(jié)，最終形成一個(gè)立體交叉、自主合作的組織網(wǎng)絡(luò)體系。[4]79新公共治理就是一種復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的管理，需要縱橫向兩個(gè)組織網(wǎng)絡(luò)各司其職、相互配合、共同治理、共同生產(chǎn)和配置。[5]

第三，治理方式合作化。新公共治理以新合作主義為價(jià)值基礎(chǔ)。合作是新公共治理的靈魂、本質(zhì)和核心價(jià)值。新公共治理強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)提供中的合作和共同生產(chǎn)。[3]它要求各平行參與主體之間建立各種合作伙伴關(guān)系，并就共同關(guān)切的公共事務(wù)彼此協(xié)商與合作，在公開、公平、開放的原則下參與和管理公共事務(wù)，以期達(dá)成共識(shí)。[6]新公共治理通過構(gòu)筑多元主體間的強(qiáng)制與自愿、正式與非正式的合作治理機(jī)制，依靠合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，來緩解政府和市場(chǎng)的失靈，實(shí)現(xiàn)和諧的社會(huì)關(guān)系。[4]21

第四，治理過程互動(dòng)性。新公共治理認(rèn)為，公共服務(wù)提供的最重要特征是共同生產(chǎn)。共同生產(chǎn)是服務(wù)組織與使用者在服務(wù)提供的節(jié)點(diǎn)上的互動(dòng)過程，也是內(nèi)部服務(wù)運(yùn)作管理與外部服務(wù)提供的互動(dòng)過程。[3]任何治理主體都難以獨(dú)立解決一切問題，需要相互支持，故治理過程是一個(gè)持續(xù)的互動(dòng)過程。各主體在互動(dòng)中對(duì)話談判、交換資源和利益，促使各方意見達(dá)到協(xié)同，走向利益整合，創(chuàng)新性地解決問題。[7]

三、現(xiàn)實(shí)觀照：改革中的J市行政審批制度①

(一)多元主體正在培育但不理想

多輪改革證明，公共事務(wù)治理主體多元化對(duì)我國(guó)建立現(xiàn)代行政審批制度尤為重要。為培育多元治理主體，J市在發(fā)展社會(huì)組織方面做了大量工作。首先，積極支持社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能。制定了“政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能事項(xiàng)目錄”和“承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)的社會(huì)組織目錄”，建立健全了社會(huì)組織資質(zhì)認(rèn)定、等級(jí)評(píng)估等管理機(jī)制。其次，加大了社會(huì)組織扶持力度。目前，J市本級(jí)及下屬市(區(qū))均已設(shè)立了扶持發(fā)展社會(huì)組織專項(xiàng)資金、發(fā)展培育社會(huì)組織孵化基地建設(shè)資金，2016年市本級(jí)財(cái)政安排了此類資金290萬元，同比增長(zhǎng)25.5%；社會(huì)組織增長(zhǎng)迅速，全市登記成立的社會(huì)組織達(dá)3862個(gè)，比2010年增加2.6倍。再次，推進(jìn)了社會(huì)組織管理體制改革。該市引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自主辦會(huì)、自我管理、自律發(fā)展，基本實(shí)現(xiàn)了自愿發(fā)起、自籌經(jīng)費(fèi)、自選會(huì)長(zhǎng)、自聘人員、自主會(huì)務(wù)，有力促進(jìn)了社會(huì)組織的自主發(fā)展。

但據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，J市社會(huì)組織的發(fā)展存在三方面的問題：一是結(jié)構(gòu)不合理，可承接領(lǐng)域不均衡。政府推動(dòng)型組織多，民間自發(fā)型組織少；互助型多，公益性少；教育培訓(xùn)類多，公共服務(wù)和社會(huì)管理類少，有的領(lǐng)域甚至是空白。政府轉(zhuǎn)移職能時(shí)難以找到合適的承接方。二是發(fā)育不健全，政府職能承接能力有限。J市大多數(shù)社會(huì)組織處于發(fā)展的初級(jí)階段，發(fā)育不健全，參與承接政府職能的社會(huì)組織規(guī)模較小，自身發(fā)展能力薄弱，承接能力不強(qiáng)，有的缺乏相應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)或者等級(jí)較低(目前具備資質(zhì)的社會(huì)組織僅84家)，導(dǎo)致承接政府職能事項(xiàng)的難度大、空間少。三是管理不規(guī)范，公信力差。大多數(shù)社會(huì)組織辦事程序不透明、收費(fèi)不合理、管理不規(guī)范、社會(huì)影響力不大，公信力不強(qiáng)。政府推動(dòng)型社會(huì)組織“去行政化”不徹底，基本由政府主管部門掌握實(shí)際管控權(quán)，社會(huì)組織變成了重收費(fèi)、輕服務(wù)的“二政府”，且因承接主體具可選擇性，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性差，一般由幾家有實(shí)力或政府推動(dòng)型社會(huì)組織壟斷了可轉(zhuǎn)移或委托的公共事務(wù)，不利于社會(huì)組織的健康穩(wěn)步發(fā)展，也制約了相關(guān)社會(huì)組織的孵化培育。

(二)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)正在形成但不完善

形成公共治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，需要合理配置審批權(quán)力，充分發(fā)揮縱橫向網(wǎng)絡(luò)相關(guān)組織的積極性，提高各級(jí)各類組織的治理能力。J市在這方面加大了放、退、讓，但力度仍顯不足。

1．縱向放權(quán)力度不夠。J市經(jīng)三年多的清理改革，至2016年上半年，市本級(jí)下放審批事項(xiàng)163項(xiàng)，下屬區(qū)市下放345項(xiàng)。但在審批權(quán)力下放時(shí)，存在“放小不放大、放責(zé)不放權(quán)、放事不放利、放虛不放實(shí)”的現(xiàn)象，下級(jí)行政機(jī)關(guān)只有初審權(quán)，上級(jí)把控終審權(quán)，下級(jí)責(zé)大權(quán)小，上級(jí)權(quán)大責(zé)小，權(quán)責(zé)不對(duì)稱，導(dǎo)致下級(jí)初審不負(fù)責(zé)任，責(zé)任稀薄化，極大程度上影響了下級(jí)政府參與審批服務(wù)改革的積極性。

2．橫向退出力度不夠。(1)行政審批事項(xiàng)取消轉(zhuǎn)移情況。至2016年上半年，J市共調(diào)整了審批事項(xiàng)3264項(xiàng)，精簡(jiǎn)比例達(dá)43%。其中市本級(jí)調(diào)整了599項(xiàng)，精簡(jiǎn)比例達(dá)45.7%，全市提前一年實(shí)現(xiàn)廣東省目標(biāo)。但據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，高達(dá)49.7%的公眾和66.7%的政府工作人員認(rèn)為該市的審批事項(xiàng)仍然較多；精簡(jiǎn)的審批事項(xiàng)質(zhì)量不高，且有些未落實(shí)到位；審批部門讓權(quán)不足，不愿讓權(quán)、虛假讓權(quán)或不會(huì)讓權(quán)。(2)政府購(gòu)買服務(wù)情況。J市近幾年正逐步加大政府購(gòu)買服務(wù)力度。該市出臺(tái)了向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)實(shí)施方案、操作指引、采購(gòu)操作規(guī)程以及監(jiān)督管理暫行辦法等多份規(guī)范性文件，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)提出了明確要求和具體措施。2016年市本級(jí)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目120項(xiàng)，比上年增長(zhǎng)20%，安排資金5710萬元，比上年增長(zhǎng)24.1%。但是，有的政府部門不信任市場(chǎng)和社會(huì)力量，認(rèn)為市場(chǎng)力量不夠，社會(huì)組織少而弱，故不愿讓權(quán)于市場(chǎng)和社會(huì)，甚至不愿轉(zhuǎn)讓自己干不了、干不好的職能，將大量的公共資源和社會(huì)資源掌控在自己手中。

(三)合作方式正在拓展但不到位

行政審批服務(wù)的合作，主要涉及公共治理主體之間的合作和政府內(nèi)部職能部門、上下級(jí)之間的合作。政府與其他主體的合作方式主要有：審批服務(wù)外包、與非政府組織聯(lián)合審批等等；政府內(nèi)部的合作方式有：職能部門合作審批、上下級(jí)政府間的合作審批、共享資源信息等等。

J市正在大力推進(jìn)政府與其他主體的合作。在推行審批服務(wù)外包方面，至2016年上半年，市本級(jí)委托行政審批事項(xiàng)29項(xiàng)，下屬區(qū)市委托446項(xiàng)，同時(shí)建立了農(nóng)村、城市社區(qū)審批服務(wù)代辦點(diǎn)，推進(jìn)審批事項(xiàng)延伸到社區(qū)(村)辦理；在政府與非政府組織聯(lián)合審批方面，該市規(guī)定凡需非政府組織做出評(píng)估的項(xiàng)目，都須提供第三方評(píng)估意見，政府再?zèng)Q定審批結(jié)果。當(dāng)然，這些合作還處于初級(jí)階段，還有很大的拓展空間。

在政府的內(nèi)部合作方面，J市正在拓展合作方式。首先，推進(jìn)網(wǎng)上辦事大廳建設(shè)。目前，該市正在加強(qiáng)硬件設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)內(nèi)部辦事網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通，現(xiàn)已實(shí)現(xiàn)了省、市、區(qū)(市)、鎮(zhèn)(街)四級(jí)網(wǎng)上辦事大廳的聯(lián)通，但村(居)網(wǎng)上辦事自助服務(wù)還尚未升級(jí)為政務(wù)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)點(diǎn)，未實(shí)現(xiàn)聯(lián)通到“底”。其次，推行并聯(lián)審批。該市已按“許可報(bào)告、一門受理、網(wǎng)上專版、同步審批、限時(shí)辦結(jié)、監(jiān)控測(cè)評(píng)、事后跟蹤”的原則實(shí)施并聯(lián)審批，但由于尚未實(shí)現(xiàn)審批部門、事項(xiàng)全部進(jìn)駐行政審批服務(wù)中心，尚未實(shí)現(xiàn)審批窗口授權(quán)、人員進(jìn)駐全部到位，導(dǎo)致并聯(lián)審批效率不高，效果不理想。

(四)互動(dòng)過程正在優(yōu)化但不深入

行政審批服務(wù)過程互動(dòng)包括治理主體間的互動(dòng)和政府內(nèi)部互動(dòng)。主體間互動(dòng)主要包括政民互動(dòng)和政社互動(dòng)，其中政民互動(dòng)涉及審批前的互動(dòng)咨詢、審批時(shí)的互動(dòng)配合、審批后的互動(dòng)反饋；政社互動(dòng)涉及審批的社會(huì)監(jiān)督、審批事項(xiàng)設(shè)定和審批標(biāo)準(zhǔn)制定中的社會(huì)參與。政府內(nèi)部互動(dòng)包括縱向、橫向互動(dòng)，其中縱向互動(dòng)指上級(jí)政府及其職能部門與下級(jí)政府及其職能部門之間的互動(dòng)；橫向互動(dòng)包括各級(jí)政府橫向職能部門之間、審批科室與非審批科室之間、審批職能部門與審批服務(wù)中心之間的互動(dòng)。

在政民互動(dòng)方面，J市加大了互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)但互動(dòng)性不強(qiáng)。目前該市正在推進(jìn)政府部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)與網(wǎng)上辦事大廳并網(wǎng)對(duì)接，配套推進(jìn)本市電子證照系統(tǒng)建設(shè)、企業(yè)專屬網(wǎng)頁建設(shè)和市民個(gè)人網(wǎng)頁優(yōu)化升級(jí)工作，大大方便了公眾辦事，提高了審批效率。至2016年上半年，該市進(jìn)駐網(wǎng)上辦事大廳的審批事項(xiàng)共有4777項(xiàng)，網(wǎng)上全流程辦理率達(dá)84.7%。但是，由于政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通和軟件建設(shè)還處于優(yōu)化之中，審批的信息化程度仍不高；且部分公眾水平有限，不懂網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，審批網(wǎng)絡(luò)的推廣應(yīng)用受限，審批網(wǎng)絡(luò)的政民互動(dòng)性仍然不強(qiáng)，網(wǎng)上審批全流程辦結(jié)率較低。

在政社互動(dòng)方面，社會(huì)主體已參與互動(dòng)但收效不大。首先，在審批的社會(huì)監(jiān)督方面，各社會(huì)主體雖可通過行政服務(wù)中心、市投訴中心、市人大、市政協(xié)、新聞媒體、監(jiān)察機(jī)關(guān)等渠道反饋監(jiān)督審批行為，但監(jiān)督范圍有限，監(jiān)督力度不盡人意，社會(huì)監(jiān)督效果不理想。其次，在審批標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定方面，缺乏社會(huì)參與，缺乏聽證和社會(huì)公示等民主程序，對(duì)于技術(shù)性和專業(yè)性較強(qiáng)的審批標(biāo)準(zhǔn)，其技術(shù)咨詢、專家論證和評(píng)估基本流于形式。

在政府審批的內(nèi)部互動(dòng)方面，J市政府的橫向部門、科室之間和縱向的上下級(jí)政府之間，都可利用行政審批政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行實(shí)時(shí)交流互動(dòng)。但在互動(dòng)過程中，往往由于有些部門借口部門機(jī)密或考慮自身部門利益問題，導(dǎo)致互動(dòng)交流不夠深入而影響審批進(jìn)程。

四、應(yīng)對(duì)策略：行政審批制度的改革完善

J市的實(shí)踐，是我國(guó)政府自上而下的行政審批服務(wù)改革的寫照，對(duì)地方政府行政審批制度的改革與完善，有重要啟示。

(一)進(jìn)一步培育多元治理主體

做到治理主體多元，政府須轉(zhuǎn)變職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，讓權(quán)給市場(chǎng)和社會(huì)，削減政府權(quán)力，壓縮審批事項(xiàng)，增加市場(chǎng)空間，發(fā)展社會(huì)組織，支持各類社會(huì)組織的孵化、成長(zhǎng)和發(fā)展，將合適的行政審批職能轉(zhuǎn)移給相關(guān)主體，為這些主體承接政府轉(zhuǎn)移職能和委托事項(xiàng)提供有力支撐。[8]

1．營(yíng)造多元治理主體的良好培育環(huán)境。政府可通過政策杠桿來調(diào)節(jié)和促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展。各級(jí)政府應(yīng)在職權(quán)范圍內(nèi)做好社會(huì)組織發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，中央須制定、完善和探索有利于社會(huì)組織規(guī)范發(fā)展的法律、法規(guī)、規(guī)章，地方政府則應(yīng)制定相關(guān)的制度和政策；政府應(yīng)構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬與社會(huì)組織的協(xié)商渠道；鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、公共治理類和公共服務(wù)類社會(huì)組織；調(diào)動(dòng)有利于社會(huì)組織發(fā)展的一切社會(huì)資源，將政府主導(dǎo)的政策支持與社會(huì)主導(dǎo)的孵化培育結(jié)合起來，營(yíng)造有利于社會(huì)組織發(fā)展的社會(huì)環(huán)境?？傊?，作為監(jiān)管者的政府要有所為有所不為，要由控制發(fā)展的監(jiān)管者向促進(jìn)發(fā)展的監(jiān)管者進(jìn)行角色轉(zhuǎn)化。[9]

2．推進(jìn)官辦社會(huì)組織去行政化。首先，規(guī)范樞紐型官辦社會(huì)組織的管理，確保其運(yùn)作科學(xué)透明，要保持其橋梁紐帶作用，在業(yè)務(wù)上成為承接行政審批事項(xiàng)、參與公共治理的社會(huì)組織龍頭模范。其次，對(duì)其余官辦社會(huì)組織實(shí)行徹底的去行政化改革，與行政審批相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)要和政府徹底脫鉤，還原其非政府屬性，確保其依法、獨(dú)立、公正地開展活動(dòng)，讓其與其他社會(huì)組織平等地開展良性競(jìng)爭(zhēng)，為社會(huì)組織健康持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)公平的環(huán)境。[10]

3.合理監(jiān)管審批承接主體的運(yùn)作。承接審批事項(xiàng)的社會(huì)組織和市場(chǎng)主體的運(yùn)作，要規(guī)制明確，監(jiān)管有度。它們承接的審批事項(xiàng)有哪些、怎么操作，規(guī)制要公開透明，讓各方知曉；地方政府應(yīng)加強(qiáng)規(guī)范和引導(dǎo)，完善這些主體的管理體制機(jī)制，促進(jìn)其健康發(fā)展；要制定行為規(guī)范和活動(dòng)準(zhǔn)則，健全這些主體的等級(jí)評(píng)估制度；建立相關(guān)主體的信用檔案，加強(qiáng)誠(chéng)信體系建設(shè)，完善自律保障機(jī)制、失信懲戒和退出機(jī)制，逐步形成自我約束的內(nèi)在機(jī)制，嚴(yán)格監(jiān)管違法違規(guī)行為，讓其在有序環(huán)境中按規(guī)制操作，逐步提高它們的社會(huì)公信力。

(二)進(jìn)一步構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)

1．各級(jí)政府合理配置行政審批權(quán)，做到權(quán)責(zé)一致。在科學(xué)界定各級(jí)政府職能的基礎(chǔ)上分解行政審批權(quán)，賦予各級(jí)政府行政審批機(jī)構(gòu)相應(yīng)的審批權(quán)限，給予下級(jí)審批機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立性，給予其日常性審批事務(wù)的審批權(quán)，做到上下級(jí)審批機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)一致；審批事項(xiàng)下放不能搞審批“搬家”，承接的地方政府應(yīng)從內(nèi)容、方式、流程等方面對(duì)下放的審批項(xiàng)目進(jìn)行改革創(chuàng)新。[11]對(duì)重大事務(wù)的審批，下級(jí)機(jī)關(guān)需經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)才可決定時(shí)，要考慮審批行為的對(duì)外名義和體現(xiàn)意見表達(dá)的主體，明確各自的責(zé)任。[12]

2．合理取消轉(zhuǎn)移審批事項(xiàng)，進(jìn)一步讓權(quán)于市場(chǎng)和社會(huì)。地方政府應(yīng)樹立“有限政府”理念，強(qiáng)化讓權(quán)意識(shí)，有計(jì)劃地退出相關(guān)監(jiān)管領(lǐng)域，從而為市場(chǎng)添活力，為企業(yè)加助力，為政府提效力。凡是企業(yè)能自主決策，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)，政府一律不再審批，主要通過指導(dǎo)、管理和服務(wù)來彌補(bǔ)市場(chǎng)缺失[8]；凡是公民或社會(huì)組織能自主決定、自律管理的事項(xiàng)，政府應(yīng)取消相應(yīng)審批，讓權(quán)于社會(huì)，給社會(huì)自由發(fā)展、自主成長(zhǎng)的空間。政府要不斷推進(jìn)社會(huì)組織承接行政審批職能，強(qiáng)化社會(huì)組織在規(guī)范行政審批中的作用，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)在整個(gè)治理體系中的作用[13]，逐步實(shí)現(xiàn)由“劃槳”到“掌舵”的轉(zhuǎn)變。

3．加大政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)力度，與社會(huì)主體協(xié)同發(fā)展。社會(huì)組織是重要的審批事項(xiàng)承接者，要不斷拓展政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的領(lǐng)域，擴(kuò)大購(gòu)買規(guī)模，促進(jìn)購(gòu)買流程的社會(huì)化、公平性、競(jìng)爭(zhēng)性，為社會(huì)組織的穩(wěn)步發(fā)展提供足夠的資金支持。

(三)進(jìn)一步拓展合作治理方式

1．推進(jìn)信息交流平臺(tái)的互聯(lián)互通。立足全流程改革審批機(jī)制，加快搭建省、市、區(qū)(市)、鎮(zhèn)(街)、村(居)五級(jí)網(wǎng)上辦事平臺(tái)及其各部門統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的、政民共享的公共信息平臺(tái)，為政民、政社之間提供更便捷的交流平臺(tái)。

2．拓展公眾、社會(huì)組織、政府之間的合作渠道。建立健全本地中介組織庫、評(píng)標(biāo)專家?guī)?，?duì)涉及審批事項(xiàng)的前置中介服務(wù)事務(wù)，當(dāng)事人可自行選擇中介機(jī)構(gòu)代理完成，也可委托審批機(jī)關(guān)采用招標(biāo)選擇中介組織通過締結(jié)合同來完成。審批機(jī)關(guān)可在考核其完成質(zhì)量、時(shí)限、收費(fèi)等合同預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，給予獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼或減免稅收。[14]

3．深化政府審批部門間的合作。對(duì)尚未進(jìn)駐行政服務(wù)中心的審批部門進(jìn)一步做好耐心細(xì)致的協(xié)調(diào)溝通工作，對(duì)尚未進(jìn)駐的審批事項(xiàng)進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的清理，盡可能實(shí)現(xiàn)全部進(jìn)駐；各審批部門成立審批服務(wù)科(室)，集中行使部門審批職能，由審批服務(wù)科進(jìn)駐行政審批服務(wù)中心，以提高并聯(lián)審批效率；也可設(shè)置行政審批局，全面整合本級(jí)政府的行政審批職能，實(shí)現(xiàn)“一顆印章管審批”，大幅提高行政審批效率。

(四)進(jìn)一步優(yōu)化治理的互動(dòng)過程

1．強(qiáng)化各級(jí)政府之間的上下聯(lián)動(dòng)工作。上下能否有效銜接聯(lián)動(dòng)，直接影響審批效率。各級(jí)政府須做好上下銜接工作，尤其是上級(jí)政府下放審批事項(xiàng)的承接協(xié)調(diào)和下放給下級(jí)政府審批事項(xiàng)的交接溝通；做好聯(lián)動(dòng)審批工作，除了做好市、區(qū)上下聯(lián)動(dòng)審批的協(xié)調(diào)工作外，還須重視需報(bào)省以上政府聯(lián)動(dòng)審批的協(xié)調(diào)工作。

2．推進(jìn)公眾和社會(huì)組織參與行政審批的監(jiān)督與改革。加大行政審批相關(guān)制度和審批過程中的信息公開力度，尤其與公眾利益相關(guān)的審批標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，必須聽證和社會(huì)公示，充分保障公眾和社會(huì)組織的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；必須拓寬公眾和社會(huì)組織參與審批服務(wù)改革相關(guān)過程的渠道和方式，讓其充分享受民主參與權(quán)和建議權(quán)。

注釋：

① 本文所使用的案例材料主要來自于J市政府辦、機(jī)構(gòu)編制委、行政服務(wù)中心、民政局等相關(guān)部門2016年上半年的總結(jié)報(bào)告和相關(guān)材料，以及J市人大常委會(huì)的《J市行政審批制度改革的調(diào)研報(bào)告》。

[1] 陳學(xué)慧．寧可政府“疼”，換來市場(chǎng)“爽”[N]．經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2015-03-20(09)．

[2] 日照市審改辦．行政審批制度改革的誤區(qū)與對(duì)策[J]．機(jī)構(gòu)與行政，2015(01)：17-19．

[3] 竺乾威．新公共治理：新的治理模式？[J]．中國(guó)行政管理，2016(07)：132-139．

[4] 麻寶斌，等．公共治理理論與實(shí)踐[M]．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013．

[5] OSBORNE S P. The New Public Governance：a Suitable Case for Treatment?[M]//The New Public Governance?.London: Routledge，2010：6-7.

[6] 尤根·哈貝馬斯．公域的結(jié)構(gòu)性變化[M]//鄧正來，J．C．亞歷山大．國(guó)家與市民社會(huì).童世駿，譯．北京：中央編譯出版社，2002．121-172．

[7] 朱新力，石肖雪．程序理性視角下的行政審批制度改革[J]．中國(guó)行政管理，2013(05)：31-35．

[8] 葉正國(guó)．我國(guó)行政審批改革的組織悖論及其法律規(guī)制[J]．云南社會(huì)科學(xué)，2014(05)：128-132．

[9] 譚志福．公益孵化器：正確的診斷與錯(cuò)誤的藥方——兼論地方政府在社會(huì)組織培育中的角色[J]．中國(guó)行政管理，2014(08)：62-66．

[10] 楊雄，程福財(cái)．當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織培育和監(jiān)管的問題與對(duì)策[J]．毛澤東鄧小平理論研究，2014(04)：20-26.

[11] 王瀾明．深化行政審批制度改革應(yīng)“減”“放”“改”“管”一起做[J]．中國(guó)行政管理，2014(01)：6-8．

[12] 王青斌．論需批準(zhǔn)行政行為的主體認(rèn)定[J]．華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2011(04)：11-18．

[13] 張定安．全面推進(jìn)地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)和行政審批制度改革的對(duì)策建議[J]．中國(guó)行政管理，2014(08)：16-21．

[14] 王建華．深化行政審批制度改革的困境與出路——以四川為例[J]．西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2013(12)：84-89．

[責(zé)任編輯 文 俊]

2017-03-04 基金項(xiàng)目：本文為2012年度廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“地方行政審批服務(wù)的整合機(jī)制研究”(批準(zhǔn)號(hào)：GD12XZZ06)、2013年度教育部人文社科青年基金項(xiàng)目“地方政務(wù)服務(wù)中心的運(yùn)作機(jī)制研究”(批準(zhǔn)號(hào)：13YJC810016)的部分成果。

胡炎平(1974—)，男，湖南雙峰人，碩士，講師，主要從事地方治理研究。

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1009-1513(2017)03-0052-05