◎韓晶

中國環(huán)境保護公眾參與模式的深度反思

◎韓晶

公眾參與環(huán)境保護成為提升環(huán)保效率的重要方向，雖然中國環(huán)境保護公眾參與制度化建設(shè)已經(jīng)推行10年之久，但是由于中國公眾參與環(huán)境保護模式的局限，導致環(huán)境保護公眾參與制度細化、規(guī)范性嚴重不足，加之公眾環(huán)境意識不足，所以公眾參與環(huán)境保護仍然形式重于實質(zhì)。本文分析了公眾參與環(huán)境保護的兩種主要模式，探討了公眾參與環(huán)境保護的特殊性，剖析了決定公眾參與環(huán)境保護效果的主要因素，最后對中國公眾參與環(huán)境保護的要旨進行了建構(gòu)。

環(huán)境問題不但技術(shù)復雜，且面臨多重利益分配沖突，不同利益主體之間缺乏相互信任。從發(fā)達國家環(huán)境保護的發(fā)展歷程和環(huán)境政策演變的趨勢來看，公眾參與不僅是市場和政府進行環(huán)境治理的有益補充，而且對于平衡各方利益，提高環(huán)境治理效果具有重要作用，因此公眾參與環(huán)境保護成為提升環(huán)保效率的重要方向。中國“公眾參與”環(huán)境保護制度化開端于2006年，至今已經(jīng)第11個年頭，但是中國公眾參與環(huán)境保護相當大的程度上仍停留在形式上，公眾參與環(huán)境保護的效果尚未充分發(fā)揮，關(guān)鍵就在于目前中國公眾參與環(huán)境保護的模式選擇問題。

一、公眾參與環(huán)境治理的兩種主要模式

公眾參與環(huán)境治理有兩種主要模式：一是政府主導下的公眾參與生態(tài)環(huán)境治理；二是以市場為基礎(chǔ)的公眾自發(fā)參與生態(tài)環(huán)境治理。前者是傳統(tǒng)不可靠參與模式，而后者是現(xiàn)代可靠參與模式。

傳統(tǒng)的政府主導的公眾參與模式偏重于被動式參與，以會議形式為主。當政府及管理部門對環(huán)境污染和損害行為進行規(guī)制時，往往在規(guī)制即將制定完成才向公眾公開，公眾可以選擇同意或者不同意，但是對于即將完成的環(huán)境規(guī)制而言，作用已經(jīng)并不明顯。由于公眾處在環(huán)境管理系統(tǒng)最外層，幾乎是被邊緣化的狀態(tài)，所以這種環(huán)境治理公眾參與的積極性并不高。而且這種參與模式由于形式重于內(nèi)容，所以往往在具體公眾參與制度細化上存在較大的不足，公眾較難真正獲得參與環(huán)境保護的權(quán)利。因此傳統(tǒng)的公眾參與模式下，公眾參與環(huán)境保護的效果較為有限。

現(xiàn)代公眾參與環(huán)境治理模式偏重于自發(fā)性的特征，形式更為多樣。由于環(huán)境問題與每個公眾切身利益密切相關(guān)，當公眾的環(huán)境權(quán)有可能被侵害時，即使沒有政府的主動引導，公眾也會自發(fā)的參與到環(huán)境治理中去。這種模式中，公眾參與環(huán)境保護是自始至終的，公眾與環(huán)境保護的距離很近，公眾可以獲得更充分的有關(guān)環(huán)境的信息，其在參與決策時可以提供更有價值的建議，同時可以減少糾錯成本，相比于傳統(tǒng)公眾參與模式，現(xiàn)代公眾參與環(huán)境治理的模式效率更明顯。

當然，在現(xiàn)代公眾參與模式下，無論是對環(huán)境管理者還是公眾，都提出了更高的要求，管理者除了需具有必要的環(huán)境知識和原有的管理技能外，還需要具備溝通、協(xié)調(diào)方面的能力和包容性的特質(zhì)，能更好的傾聽公眾的建議；而公眾也必須具有一定的環(huán)境知識、環(huán)保意識及參政議政能力，才能真正發(fā)揮公眾參與的作用。

從世界范圍來看，經(jīng)過近50年來的不斷實踐，公眾參與環(huán)境管理正從傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代模式轉(zhuǎn)型。但由于我國公眾參與環(huán)境保護的時間比較短，目前我國公眾參與環(huán)境保護仍以傳統(tǒng)參與模式為主。

二、公眾參與環(huán)境保護的特殊性

公眾參與社會治理具有非正式性、自發(fā)性、分散性和不確定性的特征，公眾參與環(huán)境保護也體現(xiàn)出了這些方面的特征。

公眾參與環(huán)境治理具有非正式性和自發(fā)性的特征。傳統(tǒng)公眾參與環(huán)境治理模式是政府主導的，政府組織公眾參與環(huán)境保護，具有一定的正式特征。而現(xiàn)代廣為流傳的公眾參與方式是公眾自發(fā)組織的，雖然政府需要為公眾參與環(huán)境治理搭建各種橋梁，提供各種參與便利，但是公眾參與從立意到推動環(huán)境規(guī)制的正式頒布，都具有非正式的特征。

公眾參與環(huán)境治理具有分散性的特征。一方面，環(huán)境污染的監(jiān)督者除了地方政府之外，公眾的力量也是非常重要的。環(huán)境污染直接損害了公眾的生存環(huán)境，傷害了公眾的環(huán)境權(quán)，降低了公眾生活質(zhì)量。因此作為理性人的公眾有動力對環(huán)境污染問題進行監(jiān)督、或與政府合作促進環(huán)境保護規(guī)制的出臺。但是，公眾由不同的利益主體組成，分散性的、弱組織性的參與環(huán)境保護，與財大氣粗的利益集團形成鮮明的對比，因此公眾雖然眾多，但分散性決定了其在利益集團面前往往仍處在弱勢位置。

公眾參與環(huán)境治理具有不確定性的特征。公眾也是環(huán)境規(guī)制懲罰機制的承擔者。一般來說污染是由企業(yè)排放的，但是企業(yè)本身也是由公眾組成的。當環(huán)境規(guī)制帶來的懲罰成本由企業(yè)轉(zhuǎn)嫁到企業(yè)內(nèi)部員工身上時，其作為企業(yè)員工的個人理性與整個公眾社會的集體理性發(fā)生沖突。畢竟轉(zhuǎn)嫁的環(huán)境成本由全社會承擔，而得到的收益由企業(yè)內(nèi)部員工獲得。這時候，部分公眾作為環(huán)境監(jiān)督者的意識開始弱化，個人理性與集體理性并不一致。并且由于公眾個體差異很大，公眾之間的環(huán)境訴求可能并不一致，往往很難按照一個聲音說話，公眾參與環(huán)境治理效果的顯現(xiàn)往往極為漫長、困難甚至不可能，參與者將意識到他們會不可避免地做出妥協(xié)并接受一個次理想化的方案。因此，公眾參與環(huán)境保護的效果經(jīng)常是不確定的。

由此可知，公眾既有積極參與環(huán)境保護的動力，也有消極環(huán)境保護的激勵，這就決定了他們參與環(huán)境保護的行為和對環(huán)境規(guī)制的影響是重要而復雜的。

三、決定公眾參與環(huán)境保護效果的主要因素

當前，大多數(shù)國家都鼓勵公民參與環(huán)境保護，許多國家更以立法的形式確定公眾參與環(huán)境保護的合法性和必要性。但由于各國公眾參與環(huán)境保護模式選擇差異、制度設(shè)計不同，加之公民環(huán)境意識的差異，不同國家公眾參與環(huán)境保護的效果存在較大的不同。

1.公民環(huán)境權(quán)的制度化

西方發(fā)達國家，有關(guān)環(huán)境保護立法體系較為完整。美國、德國等國家通過憲法和環(huán)境基本法來確立公民的環(huán)境權(quán)，這是保障公眾參與或公眾權(quán)利的最具決定性的方式。比如美國在 1969 年制定的《國家環(huán)境政策法》中就包括“環(huán)境影響評價制度”，這是人類第一次以法律的形式確立了“公眾參與”環(huán)境保護的制度。在此之后，1970 年美國制定的《清潔空氣法》（CAA）、1972年制定的《清潔水法》（CWA），直至后來的《資源保護與恢復法》（RCRA）和《綜合環(huán)境應對、賠償與責任法》（CERCLA）均在每一個環(huán)境決策、標準制定以及許可證管理制度之中細化了公眾參與制度，并且授權(quán)公民可以就“公眾參與”提起“公民訴訟”或者“司法審查”。

德國政府從上世紀70年代開始環(huán)境立法工作，伴隨著環(huán)境保護政策的系統(tǒng)化，公眾參與也同時興起并逐步制度化、法律化。公眾參與的條款首先出現(xiàn)在《聯(lián)邦不利環(huán)境影響防治法 》、《原子能法 》、《垃圾法》、《水法》以及與較大型建設(shè)項目相關(guān)的一些法律規(guī)定中。德國的各種公眾參與規(guī)定具體詳細，有效減少和避免了法律上的漏洞以及執(zhí)行中的隨意性。

相比于發(fā)達國家，發(fā)展中國家公民環(huán)境權(quán)的制度化建設(shè)仍然差強人意。例如中國，中國在相當長一段時間探討“公眾參與”是否應當成為行政法或環(huán)境法的基本原則，而真正將“公眾參與”環(huán)境保護制度化則是近10年來的成果。2006 年原國家環(huán)保總局公布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，對公眾參與的基本原則、一般要求和組織形式等做出了較為詳盡的規(guī)定；2014 年中國新修訂的《環(huán)境保護法》正式確立公眾參與法律制度。與發(fā)達國家相比，中國公眾參與明顯起步較晚。即使中國的“公眾參與”在極短的時間內(nèi)走過了從單純的“信息公開”到“環(huán)境公益訴訟”的跨越式發(fā)展道路，并且已頒布、實施的環(huán)境保護公眾參與的相關(guān)制度、政策、規(guī)定等也為數(shù)眾多，但在具體實踐中遇到的問題在立法中仍存在一些空白，已生效的規(guī)定在實際執(zhí)行中也存在操作困難，仍較為籠統(tǒng)，缺乏系統(tǒng)、細化、可行的制度規(guī)范。事實上，不但需要立法確定公眾參與環(huán)境保護的權(quán)利，更重要的是公眾能真正獲得參與環(huán)境保護的權(quán)利。中國環(huán)保部在2015年出臺了《環(huán)境保護公眾參與辦法》，但是直到目前，中國公眾參與環(huán)境保護的效果顯現(xiàn)仍然不明顯。

2.公民的環(huán)境意識

發(fā)達國家在工業(yè)化過程中，普遍經(jīng)歷過環(huán)境危機，多數(shù)國家經(jīng)過20-30年的環(huán)境治理，環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)大為好轉(zhuǎn)。曾經(jīng)的環(huán)境危機警示著發(fā)達國家將環(huán)境保護放在與經(jīng)濟增長并行甚至優(yōu)先的位置上。大多數(shù)發(fā)達國家的環(huán)保教育從幼兒園就已經(jīng)開始，環(huán)境保護意識深入民眾，公民有更大的熱情積極參與環(huán)境保護。比如，在德國，一年級的小學生入學時，會領(lǐng)到一冊環(huán)保記事本，用于孩子記述自己的環(huán)?；顒印－h(huán)保記事本每一頁左上角都印有精美的風光照片，潛移默化的告訴孩子，要熱愛大自然，自覺保護環(huán)境。從小接受環(huán)境教育，促進發(fā)達國家民眾養(yǎng)成了愛護環(huán)境、注重環(huán)保、自覺維護公共衛(wèi)生的良好習慣。

由于有著強烈的環(huán)境意識，公眾參與環(huán)境保護成為內(nèi)在的需要，而不是外在的形式，因此，公眾自發(fā)進行環(huán)境保護。比如，大多數(shù)發(fā)達國家都實行了垃圾分類，而且分類投放方式比較復雜。日本的垃圾大致分為七類，而7大類中，每類還有細分小類1比如一個香煙盒，其間的紙盒、外包的塑料薄膜、封口處的那圈鋁箔。這個香煙盒就要分三類：外包是塑料，盒子是紙，鋁箔是金屬，所以這件東西就要分三類丟棄。，日本幾乎做到了垃圾百分之百回收。日本資源節(jié)約利用，環(huán)境保護走在全球的前列，依賴的是全民對環(huán)境的敬畏、真摯的感情和高度的民眾的自覺性，而不僅僅是先進的技術(shù)和發(fā)達的科技。

北京從2001年開始實行垃圾分類，但是近二十年過去了，垃圾分類率不足30%。雖然與垃圾分類制度、設(shè)施有關(guān)，但是更與公眾漠視自身的環(huán)境保護主體性，環(huán)境意識不強，環(huán)境參與度不夠，關(guān)注自家小環(huán)境過多，關(guān)注外界大環(huán)境過少有關(guān)。

3.公眾參與的主體

環(huán)境保護作為一項代際公共品，其供給難度遠超一般公共品。需要全社會各種力量共同行動，更好的進行環(huán)境保護。

發(fā)達國家環(huán)境保護參與主體比較廣泛，以環(huán)評為例，美國的環(huán)評參與主體覆蓋范圍極廣，上至政府，下至百姓，只要對擬議的環(huán)評項目感興趣，無論是個人、機構(gòu)還是團體，均可參與環(huán)評過程。中國環(huán)評參與的主體主要為三類，即：受建設(shè)項目直接影響的單位和個人、項目所在地的人大代表和政協(xié)委員及有關(guān)專家。與美國相比，中國環(huán)境保護的參與主體范圍還略顯狹窄，特別是中國的公眾參與是由建設(shè)單位或委托的環(huán)評機構(gòu)組織進行，這樣往往造成參與的人員或團體被有意篩選，“公眾”并不具備代表性。

發(fā)達國家還充分發(fā)揮新聞媒體對環(huán)境保護的監(jiān)督作用。德國的大眾媒體擁有完全獨立的權(quán)利，不受政府和其他組織的干擾，因而可以對對環(huán)保問題進行深度跟蹤和采訪。盡管政府可以向媒體提供有關(guān)的環(huán)保信息，但是媒體是否采用以及如何采用均由媒體決定，政府無權(quán)干涉。即使企業(yè)的廣告投入是媒體日常運作經(jīng)費重要來源，但是，作為中立的媒體仍然對于企業(yè)環(huán)境污染問題公開絕不手軟，充分履行環(huán)境監(jiān)督者的責任。比如，《西德意志匯報》對魯爾河發(fā)生的PTF污染事件進行了連續(xù)報道，并對政府、企業(yè)、專家和讀者各方的反應進行全方位跟蹤報道，直到相關(guān)責任人受到處罰。

而且，上個世紀70年代以后，環(huán)保運動的盛行，發(fā)達國家的環(huán)保非政府組織數(shù)量眾多且力量龐大。這些環(huán)保非政府組織具有代表居民意愿的法定權(quán)利，能在一定程度上彌補公眾個體參與的分散性和弱勢性的短板，用一個聲音參與政府的環(huán)保政策制定和企業(yè)的環(huán)保規(guī)劃。同時，這些非政府組織也積極通過寫信提建議或抗議的方式提醒和督促政府采取更好的環(huán)境保護措施。德國的很多環(huán)保法律也正是在這些環(huán)保非政府組織的提醒和監(jiān)督中問世的，大量政府的公共行為也正是在這些環(huán)保非政府組織的提醒監(jiān)督中作出正確的調(diào)整。如，漢堡市在車輛不斷增加的情況，為了提高汽車的出行效率，準備減少綠地，擴建公路?？僧?shù)亟?jīng)常有環(huán)保組織和個人上街抗議汽車數(shù)量的增加擠占和污染了他們的生活空間，影響了他們的環(huán)境權(quán)。公眾的力量最后迫使政府改變思路，把公路建得越來越窄，綠化區(qū)域越來越大。狹窄的道路也促使人們逐步改變出行方式，公共交通和自行車等綠色出行方式在德國交通體系中的重要性日益突出。

4.公眾參與的過程

前文提過，環(huán)保的公眾參與包括傳統(tǒng)的公眾參與和現(xiàn)代的公眾參與。多數(shù)發(fā)達國家的公眾參與偏重于現(xiàn)代化的公眾參與方式，公眾參與貫穿于環(huán)境保護的始終。比如，編制環(huán)境影響報告書（EIS）是美國實施環(huán)評制度的核心內(nèi)容，根據(jù)美國《國家環(huán)境政策法實施條例》（CEQ條例）的規(guī)定，在EIS編制的整個過程中（即從項目審查到確定評價范圍，再到準備EIS草案，直至形成EIS最終文本），都要將充分征求和考量公眾意見貫徹其中。在項目審查階段，聯(lián)邦主管機關(guān)一旦決定進行環(huán)評，就需要在范疇界定之前通過聯(lián)邦公報刊登相關(guān)情況通告，并允許有興趣的公眾對該機構(gòu)發(fā)表意見。在確定評價范圍階段，牽頭機構(gòu)還需舉辦一次或多次討論會，以公開方式?jīng)Q定議題范圍，發(fā)現(xiàn)和圈定重要問題。此外，作為范疇界定的一部分，CEQ條例還規(guī)定，在范圍界定會議上，聯(lián)邦主管機關(guān)還要邀請利益相關(guān)者參與以征詢其意見。在EIS草案編制完畢后，負責機構(gòu)要征求相關(guān)方面的意見，并向申請人發(fā)送EIS草案接受其評論，美國國家環(huán)保局還要就EIS的充分性發(fā)表意見，同時EIS草案復印本還要隨后送交任何有需要之個人、團體和機構(gòu)。而對于做出決定前的環(huán)境影響評價報告的參與，CEQ條例規(guī)定聯(lián)邦機構(gòu)應對外征詢公眾對最終環(huán)評報告的意見，而且在任何情況下，其他機構(gòu)和個人都可以在90天內(nèi)對最終的環(huán)評報告主動提出意見?！肮_和評論”是美國公眾參與環(huán)評過程的最大特點?；谶@種法定的公開和評論程序，社會各方都可參與到對環(huán)境有影響的聯(lián)邦行動重大決策中，也正是在環(huán)評的過程中充分收集和吸收了公眾的意見建議，才使得EIS能夠?qū)M議行動的環(huán)境影響予以充分報告和反映，從而為政府決策提供全面客觀準確的科學依據(jù)。

中國的公眾對建設(shè)項目環(huán)評的參與主要體現(xiàn)在兩個階段的信息公開及環(huán)評報告書的報送審批階段，并非貫穿環(huán)評的整個過程。特別是兩次信息公開，目前主要通過網(wǎng)站發(fā)布，也配合在項目所在地發(fā)布擬建項目公示，而公示內(nèi)容往往過于簡單，項目建設(shè)單位和評價機構(gòu)往往避重就輕，對項目可能產(chǎn)生的污染和潛在影響不置兩可，加之公眾對于環(huán)境保護認知能力有限，漠視和從眾居多，公眾參與環(huán)境保護的效果可能大打折扣。????????

5.公眾參與的方式

美國公眾參與環(huán)境保護的方式多種多樣，以公眾參與環(huán)評為例，美國公眾參與環(huán)評的方式包括：公告；一般公開說明會；非正式小型聚會；公眾審查委員會；聽證會；咨詢委員會；發(fā)行手冊簡訊；郵寄名單；民意調(diào)查；小組研究；全民表決；設(shè)立公眾通訊站；記者會邀請意見；發(fā)信邀請意見；回答公眾提問；座談會；社區(qū)工作組，等等。他們在選擇公眾參與方式的實踐過程中，往往根據(jù)不同的環(huán)評個案，以及根據(jù)環(huán)評的不同階段進行組合選擇，通過豐富的參與方式實現(xiàn)有效參與的目的。

相比于美國，中國的公眾參與方式較為有限，建設(shè)單位或環(huán)評機構(gòu)通過報紙、網(wǎng)絡(luò)、現(xiàn)場張貼完成信息公開后，在法定的時間范疇收集公眾意見，隨后將統(tǒng)計結(jié)果及形成的文字意見匯總，作為EIA 報告中的必要內(nèi)容; 除此之外根據(jù)項目的差異與受影響公眾范圍的不同，問卷調(diào)查、座談會、論證會、專家意見、聽證會等，也是公眾參與的備選方式。正如前文所言，這種傳統(tǒng)的公眾參與環(huán)境保護的方式以“會議為主。

中國《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》對聽證會、座談會及論證會的組織情況進行了規(guī)定。但是對于本來就不多的公眾參與方式——聽證會、座談會和論證會來說，該《辦法》并未明確規(guī)定具體的前置條件2作為環(huán)評程序中一項非常正式的公眾參與方式，什么情況下應發(fā)動聽證會，美國對這一前置條件做了嚴格且明確的規(guī)定，即只要公眾對擬議行為存在實質(zhì)性爭議，或者對聽證感興趣時，相關(guān)的主管機構(gòu)或部門就應當主持召開聽證會。，即哪種情形下應該舉行聽證會、座談會，哪種情形下應該舉行論證會，沒有明確的界定和規(guī)定，公眾參與制度的細化嚴重不足，建設(shè)單位或環(huán)評機構(gòu)權(quán)利過于強大。環(huán)評實踐中，建設(shè)單位或環(huán)評機構(gòu)往往沒有主動選擇組織召開聽證會、座談會或論證會來聽取公眾意見的動力，公眾通過聽證會、座談會和論證會參與環(huán)評的機制可能并不暢通。

當聽證會、座談會、論證會等公眾參與環(huán)評的方式并未得到充分而有效的保障后，公眾參與的其它途徑就是問卷調(diào)查和咨詢專家意見了。因為環(huán)評專家與上市公司的獨立董事具備一定的相似性，雖然屬于專業(yè)人士，也是公眾，但是專家可能會被利益集團俘獲，他們的聲音未必能代表大多數(shù)公眾的利益，因此專家意見有時候也不那么客觀可信。

至于問卷調(diào)查這一參與方式，制度設(shè)計細化不夠，問卷設(shè)計的科學性、問卷統(tǒng)計的嚴謹性、問卷調(diào)查的廣泛性等方面都存在問題。而目前相關(guān)法律法規(guī)或規(guī)定對這些都沒有相應的考量標準?！皢柧碚{(diào)查”更多的時候是在完成法律法規(guī)對公眾參與要求的一個規(guī)定動作，至于參與的效果如何，并無保障。

可見，由于上述原因，雖然中國環(huán)境保護公眾參與已經(jīng)開始跨越性前進，但是由于環(huán)境保護制度細化、規(guī)范性嚴重不足，加之公眾環(huán)境意識不足，所以公眾參與環(huán)境保護仍然形式重于實質(zhì)。

四、未來中國公眾參與環(huán)境保護制度建設(shè)的要旨?

今年兩會期間，環(huán)保部部長陳吉寧提出，環(huán)境保護需要我們大家共同參與，唯有共治才有共享。

環(huán)境問題非常復雜，不同的利益集團有著不同的利益訴求。在環(huán)境保護這種公共產(chǎn)品的供給方面，市場可能會失靈，而政府由于信息不完全對稱，認知能力所限及可能的尋租行為也會導致失靈。所以環(huán)境保護公眾參與是政府和市場治理的有益補充。以市場導向為基礎(chǔ)的公眾參與環(huán)境治理模式明顯優(yōu)越于政府主導的環(huán)境治理公眾參與模式，所以，中國需要積極推動環(huán)境治理公眾參與模式由政府主導向市場主導轉(zhuǎn)型，在這過程中，一方面，不但需要立法確定公眾參與環(huán)境保護的權(quán)利，更重要的是公眾能真正獲得參與環(huán)境保護的權(quán)利。政府需要做的是為公眾參與培育良好的制度環(huán)境，提供順暢的參與渠道，拓展公眾參與環(huán)境保護的廣度和深度，鼓勵多層次、多渠道、多主體的公眾參與，這是公眾參與環(huán)境治理效果的重要保證。另一方面，需要著力培育公民的環(huán)境意識、提高公眾的環(huán)境認知能力、喚起公眾自發(fā)參與環(huán)境治理，這是保證公眾參與效果的關(guān)鍵。未來中國環(huán)保效果的提升應該也必將體現(xiàn)出更多公眾的貢獻。

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（責任編輯 張亮）

● 韓晶，北京師范大學經(jīng)濟與資源管理研究院教授、博士生導師

本文是教育部哲學社會科學研究重大課題攻關(guān)項目《可持續(xù)發(fā)展中的綠色設(shè)計研究》（16JZD014）階段性成果；北京師范大學自主科研基金“中國工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的測度與影響因素研究——基于空間面板數(shù)據(jù)的分析”階段性成果。