武靜 蔡佳序

(1.黑龍江生態(tài)工程職業(yè)學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150025；2.黑河市司法局，黑龍江 黑河 164300)

綠色發(fā)展理念下我國(guó)環(huán)境立法的缺陷與完善路徑

武靜1蔡佳序2

(1.黑龍江生態(tài)工程職業(yè)學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150025；2.黑河市司法局，黑龍江 黑河 164300)

綠色發(fā)展理念是正確處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的新型發(fā)展理念。在環(huán)境立法中落實(shí)綠色發(fā)展理念，是可持續(xù)發(fā)展理念在中國(guó)實(shí)現(xiàn)本土化的法治化過程與手段。以我國(guó)環(huán)境立法體系為切入點(diǎn)，從宏觀層面概括分析我國(guó)環(huán)境立法存在的主要問題，指出我國(guó)環(huán)境立法必須以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，在立法中要充分體現(xiàn)綠色發(fā)展理念，加強(qiáng)生態(tài)立法體系建設(shè)，完善環(huán)境法律制度，從而確保綠色發(fā)展的順利實(shí)施。

綠色發(fā)展；環(huán)境立法

黨的十八屆五中全會(huì)將綠色發(fā)展確定為五大發(fā)展理念之一，綠色發(fā)展理念成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面實(shí)施依法治國(guó)，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)時(shí)期的新型發(fā)展方式。當(dāng)前，我國(guó)各地區(qū)面臨著不同性質(zhì)的環(huán)境污染和資源枯竭的問題，并由此導(dǎo)致了不同程度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境。環(huán)境立法是環(huán)境法治建設(shè)的基礎(chǔ)，也是環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境司法的基本依據(jù)。將綠色發(fā)展理念納入法治軌道，是解決當(dāng)前發(fā)展困境的重要手段和當(dāng)務(wù)之急。

1 綠色發(fā)展理念概述

綠色發(fā)展理念是以可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)發(fā)展起來的，可持續(xù)發(fā)展是既要滿足當(dāng)代人的發(fā)展需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成威脅和危害的發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展是協(xié)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)之間關(guān)系的發(fā)展理念。綠色發(fā)展理念是在可持續(xù)發(fā)展理念的基礎(chǔ)上，與時(shí)俱進(jìn)，以新型化、本土化、具體化為路徑，以中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況為依托，逐漸形成的一種新型發(fā)展理念，其本質(zhì)是可持續(xù)發(fā)展[1]。

現(xiàn)階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的矛盾已經(jīng)成為嚴(yán)重制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的瓶頸。綠色發(fā)展要求我們必須正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保之間的關(guān)系，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供一條既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又能有效保護(hù)環(huán)境的路徑，在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間尋求新的平衡點(diǎn)。

2 綠色發(fā)展理念下我國(guó)環(huán)境立法的缺陷

2.1 立法目的未充分體現(xiàn)綠色發(fā)展理念的要求

《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境法領(lǐng)域具有類似于基本法的地位，對(duì)其他環(huán)境法律起統(tǒng)領(lǐng)作用。新《環(huán)境保護(hù)法》頒布之前，原《環(huán)境保護(hù)法》的立法目的都是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的①。新《環(huán)境保護(hù)法》頒布之后，立法目的中增加了“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的表述，并將“促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”改為“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”。大部分專家學(xué)者認(rèn)為，此立法目的已充分體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展理念。徐祥民認(rèn)為，生態(tài)文明建設(shè)只是次級(jí)目的，其落腳點(diǎn)仍然在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展上。雖然表述中帶有“可持續(xù)”字樣，但經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展同人與自然的可持續(xù)發(fā)展相比，對(duì)環(huán)境保護(hù)的要求是不同的，在以“發(fā)展”為主流的經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，“可持續(xù)”的要求很容易被忽視[2]。對(duì)此筆者表示贊同。我國(guó)其他環(huán)境保護(hù)單行法大多頒布較早，而綠色發(fā)展理念相對(duì)形成較晚，其立法目的也未能體現(xiàn)綠色發(fā)展理念的要求。例如，《森林法》是上個(gè)世紀(jì)末修訂的，《森林法》第一條規(guī)定：“為了保護(hù)、培育和合理利用森林資源，加快國(guó)土綠化，發(fā)揮森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境和提供林產(chǎn)品的作用，適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)和人民生活的需要，特制定本法?！庇纱丝梢姡渡址ā妨⒎康娜匀灰源龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主，沒有體現(xiàn)森林可持續(xù)發(fā)展的理念[3]。

2.2 重視污染治理，忽視生態(tài)保護(hù)

我國(guó)的環(huán)境立法大多是在上個(gè)世紀(jì)八、九十年代。長(zhǎng)期以來，環(huán)境立法以環(huán)境污染防治為主，忽視生態(tài)保護(hù)。在當(dāng)時(shí)特殊的歷史時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要以東部沿海地區(qū)為主，導(dǎo)致東部沿海地區(qū)工業(yè)污染嚴(yán)重；而以生態(tài)資源為主的地區(qū)工業(yè)落后，環(huán)境污染相對(duì)少，發(fā)展經(jīng)濟(jì)只能依靠資源的消耗。因此，長(zhǎng)期以來我國(guó)環(huán)境立法的重點(diǎn)是保護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，形成以污染防治為主的環(huán)境立法體系，由此，環(huán)境法甚至被一度稱為“污染防治法”。我國(guó)生態(tài)保護(hù)方面的立法起步較晚，生態(tài)立法相對(duì)不完善，立法空白較多[4]。新《環(huán)境保護(hù)法》第十九條規(guī)定：“開發(fā)利用自然資源，必須采取措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！钡?，我國(guó)目前尚缺少綜合性的生態(tài)資源基本法，相關(guān)的資源保護(hù)僅依靠《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》等單行法來完成。并且大多數(shù)生態(tài)法律仍然具有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡，生態(tài)保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。

2.3 環(huán)境法律制度不完善

我國(guó)環(huán)境法律制度按照性質(zhì)可以劃分為事前預(yù)防制度、事中管控制度和事后救濟(jì)制度，制度框架已經(jīng)基本搭建完成②。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和綠色發(fā)展理念的確立，我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境法律制度已不適應(yīng)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)的要求[5]。概括地說，我國(guó)的環(huán)境法律制度在事前、事中、事后三個(gè)階段存在著一些共性的問題，如法律制度缺失、法律制度不完善、內(nèi)容缺少系統(tǒng)性、主體缺乏獨(dú)立性、公眾參與程度低，以及與其他制度銜接性較弱等。例如，事前預(yù)防階段的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在《環(huán)境保護(hù)法》與《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定上存在沖突。按照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條規(guī)定，未批新建的企業(yè)可以限期補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)，但是《環(huán)境保護(hù)法》第十九條對(duì)此情形卻是加以禁止的；在事中管控階段，環(huán)境執(zhí)法體制的混亂，導(dǎo)致多頭管理、交叉管理現(xiàn)象突出，一旦出現(xiàn)環(huán)境問題，部門之間則互相推諉，不利于執(zhí)法的進(jìn)行；在事后救濟(jì)階段，由于環(huán)境行政公益訴訟制度的缺失，使得政府的環(huán)境違法行為無法得到有效制約。類似上述種種的制度缺陷，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了我國(guó)綠色發(fā)展的進(jìn)程。

3 綠色發(fā)展理念下我國(guó)環(huán)境立法的完善路徑

3.1 充分落實(shí)綠色發(fā)展立法理念

我國(guó)的環(huán)境法治發(fā)展至今，已有長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是環(huán)境立法作為環(huán)境法治的重要組成部分和環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境司法的基本依據(jù)，必須充分落實(shí)綠色發(fā)展理念?！董h(huán)境保護(hù)法》是環(huán)境法律體系的核心，因此，首先要明確《環(huán)境保護(hù)法》的立法目的。根據(jù)表達(dá)習(xí)慣，其立法目的可以表述為：為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)人與自然和諧，制定本法。這樣的表達(dá)既可以反映環(huán)境法的本質(zhì)特點(diǎn)，又能夠充分體現(xiàn)綠色發(fā)展的理念。同時(shí)，其他環(huán)境立法也要以人與自然和諧為立法目的，體現(xiàn)綠色發(fā)展理念的要求[6]。在立法目的上落實(shí)綠色發(fā)展的理念，可以保障各項(xiàng)法律的基本原則、基本制度等方面不偏離方向。

其次，綠色發(fā)展進(jìn)程中要求形成政府、企業(yè)、公眾三方主體共治的模式，因此，各主體要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維。長(zhǎng)期以來，我國(guó)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，政府的職能都是“管理”，而綠色發(fā)展理念要求政府的執(zhí)政理念由“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼薄Ｒ虼?，在環(huán)境立法中要注意加強(qiáng)環(huán)境治理模式，由過去單一的管理型立法理念轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、企業(yè)、公眾共同治理的立法模式。

3.2 加強(qiáng)生態(tài)立法體系建設(shè)

加強(qiáng)生態(tài)領(lǐng)域的立法工作，可以使生態(tài)文明建設(shè)工作有法可依、依法進(jìn)行，盡快走向制度化、法制化軌道。首先，填補(bǔ)生態(tài)立法空白。在具有基本法地位的《環(huán)境保護(hù)法》的原則指導(dǎo)下，制定綜合性的生態(tài)資源保護(hù)基本法，為各項(xiàng)生態(tài)資源單行立法確立統(tǒng)一原則和基本制度。其次，加強(qiáng)現(xiàn)有各項(xiàng)生態(tài)資源單行法的建設(shè)，如生態(tài)補(bǔ)償立法等，形成以“資源保護(hù)法”為基礎(chǔ)，各生態(tài)單行法并存的相互統(tǒng)一、彼此有效銜接的生態(tài)資源法律體系。立法中要注意提高我國(guó)生態(tài)領(lǐng)域立法的針對(duì)性。比如，加強(qiáng)全國(guó)具有典型意義的湖泊、水系、森林、防災(zāi)減災(zāi)等立法，特別是要重視跨省級(jí)行政區(qū)域的湖泊、水系、森林的立法。

3.3 完善環(huán)境法律制度，促進(jìn)綠色發(fā)展

以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)的環(huán)境法律制度建設(shè)，要求以統(tǒng)籌規(guī)劃的觀點(diǎn)推進(jìn)綠色發(fā)展的要求，將政府、企業(yè)、公眾三方同時(shí)納入調(diào)整范圍，形成事前預(yù)防、事中管控、事后救濟(jì)三個(gè)階段相互配合的環(huán)境法律保護(hù)體系。在我國(guó)目前已經(jīng)存在的環(huán)境法律制度中，存在著諸多共性的問題，按照重要程度劃分，要從以下幾方面進(jìn)行完善：首先，修改各項(xiàng)法律中彼此沖突的規(guī)定，形成各環(huán)境單行法與環(huán)境保護(hù)法相統(tǒng)一、彼此協(xié)調(diào)的環(huán)境法律制度；其次，完善環(huán)境執(zhí)法體制，建立綠色環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，樹立綠色執(zhí)法理念，保障環(huán)境法律的高效落實(shí)；再次，逐步填補(bǔ)環(huán)境法律制度空白。例如，完善環(huán)保綠色認(rèn)證制度、環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)保產(chǎn)業(yè)配套制度、完善環(huán)保產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的違約責(zé)任、侵權(quán)責(zé)任、生態(tài)補(bǔ)償?shù)雀黜?xiàng)綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)配套制度，促進(jìn)綠色農(nóng)業(yè)、綠色工業(yè)、綠色旅游業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。完善環(huán)境公益訴訟制度，促進(jìn)政府履行環(huán)境責(zé)任，督促企業(yè)落實(shí)環(huán)境義務(wù)，保障公眾廣泛參與。

總之，綠色發(fā)展理念是對(duì)可持續(xù)發(fā)展理念的繼承和發(fā)展，是中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展期的新型發(fā)展理念。將綠色發(fā)展理念納入法治化進(jìn)程，完善環(huán)境立法體系，是依法治國(guó)的根本要求，也是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展的必然選擇。規(guī)劃和完善宏觀層面的環(huán)境立法體系，能夠?yàn)槲⒂^層面上的環(huán)境立法工作提供正確的準(zhǔn)則和方向。

注釋：

①1979年《環(huán)境保護(hù)法》(試行)第二條：中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法的任務(wù)，是保證在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中，合理地利用自然環(huán)境，防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞，為人民造成清潔適宜的生活和勞動(dòng)環(huán)境，保護(hù)人民健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1989年《環(huán)境保護(hù)法》第一條：為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，制定本法。

②事前預(yù)防階段，是為避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生環(huán)境危害而設(shè)置的制度，如環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等；事中管控階段，是監(jiān)督排污單位和個(gè)人環(huán)境行為的制度，如排污收費(fèi)制度等；事后救濟(jì)階段，是對(duì)污染行為及其后果進(jìn)行處理處置的制度，如限期治理制度等。

[1]竺效，丁霖.綠色發(fā)展理念與環(huán)境立法創(chuàng)新[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2016(2).

[2]徐祥民.從立法目的看我國(guó)環(huán)境法的進(jìn)一步完善[J].晉陽學(xué)刊，2014(6).

[3]吳靚.論我國(guó)森林法的完善——以中外森林法律制度的對(duì)比為視角[J].東方企業(yè)文化，2013(6).

[4]張梓太，郭少青.結(jié)構(gòu)性陷阱：中國(guó)環(huán)境法不能承受之重[J].環(huán)境法學(xué)研究，2013(3).

[5]盧曉雨.可持續(xù)發(fā)展與我國(guó)環(huán)境立法的完善[J].法制博覽，2016(9).

[6]李猛.綠色產(chǎn)業(yè)法律問題研究[D].重慶：重慶大學(xué)，2009.

責(zé)任編輯：盧宏業(yè)

The Defects and the Perfecting Way of Environment Legislation in our Country under the Concept of Green Development

WU Jing1,CAI Jia-xu2

(1.Heilongjiang Vocational Institute of Ecological Engineering， Harbin 150025, China；2.Judicial Department of Heihe City, Heihe 164300, China)

Green development conceptis a new type of Development philosophyaimed at handling the relation between of environmental protection and economic development. Practiced this concept in environment legislation is the process of legalization and means for sustainable development localization in China. We analyzed points of our environment legislation system from the macroscopic level as the breakthrough point. Then, pointed out green development concept must be the the guiding ideology for environment legislation. At the same time, in order to make sure that green development can go on wheels, we should fully implement the concept in legislation and perfect ecological legislation system and environmental legal systems.

Green development；Environment legislation

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.03.027

2017-03-19

武靜(1978—)，女，黑龍江伊春人，法學(xué)碩士，講師。研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

D922.68

A

1674-6341(2017)03-0077-03