候丹丹

(蘭州理工大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730050)

公民提起環(huán)境公益訴訟的原告資格探析

候丹丹

(蘭州理工大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730050)

當(dāng)前我國(guó)正在致力于構(gòu)建生態(tài)文明社會(huì)，對(duì)環(huán)境問(wèn)題非常重視。在環(huán)境形勢(shì)異常嚴(yán)峻的情況下，公益訴訟成為保護(hù)環(huán)境的一個(gè)重要手段。在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保組織作為原告提起的環(huán)境公益訴訟案件漸漸興起，但以公民個(gè)人作為原告的案件少之又少。采用實(shí)證分析和比較分析的方法，分析公民作為環(huán)境公益訴訟案件原告的必要性和可行性，分析其所面臨的困境，結(jié)合國(guó)外有益的經(jīng)驗(yàn)，為公民提起環(huán)境公益訴訟的制度設(shè)計(jì)提出設(shè)想。

公民;環(huán)境公益訴訟;原告資格

1 賦予公民提起環(huán)境公益訴訟原告資格的必要性

1.1 保護(hù)生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需求

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人們?cè)诟惺艿缴钏教岣叩耐瑫r(shí)，也深刻地感受到了環(huán)境的變化。當(dāng)天空被霧霾籠罩、河水被污染、森林大面積減少、極端天氣頻繁出現(xiàn)的時(shí)候，人們深刻認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境已經(jīng)惡化，并且嚴(yán)重影響了人們的生存和發(fā)展。在這樣嚴(yán)峻的形勢(shì)之下，為了保持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)公民的合法利益，保護(hù)環(huán)境已經(jīng)成為當(dāng)前一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。司法救濟(jì)不僅是保護(hù)個(gè)人權(quán)益的一個(gè)重要手段，同時(shí)也是保護(hù)公共利益的一條重要途徑。因此，賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，不僅能夠?yàn)楦纳骗h(huán)境作貢獻(xiàn)，而且能在一定程度上提升人們的環(huán)保意識(shí)。

1.2 彌補(bǔ)現(xiàn)存訴訟主體不足的需要

在司法實(shí)踐中，我國(guó)環(huán)境公益訴訟的案件大多數(shù)是由檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保組織提起的，尤其是在2017年7月1日檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟被正式列入《民事訴訟法》和《行政訴訟法》以后，公益訴訟在很大程度上打擊了一些企業(yè)的環(huán)境違法行為。但是，國(guó)家機(jī)關(guān)和環(huán)保組織在保護(hù)環(huán)境過(guò)程中也有其不足之處。對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)而言，由于人力有限，對(duì)一些環(huán)境違法行為不能進(jìn)行全面的監(jiān)督；除此之外，由于地方保護(hù)主義盛行，很容易出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境違法行為放縱不管的情況，因此，環(huán)境的保護(hù)不能單純依靠國(guó)家機(jī)關(guān)。對(duì)環(huán)保組織而言，《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條對(duì)原告資格的限定，使能夠提起公益訴訟的組織數(shù)量大幅度減少，加之公益訴訟需要很強(qiáng)的專業(yè)技能以及雄厚的資金作為支撐，環(huán)保組織面臨著心有余而力不足的窘?jīng)r。因此，保護(hù)環(huán)境需要每一名公民的參與，這樣不僅有利于擴(kuò)大監(jiān)督的范圍，及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的現(xiàn)象，而且能夠完善公眾參與制度，促進(jìn)環(huán)境司法的公正。

1.3 構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在要求

當(dāng)生態(tài)環(huán)境惡化時(shí)，公民是最直接的受害群體。而在公民尋求救濟(jì)方式維護(hù)自己利益時(shí)，就容易引發(fā)群體性事件。由環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的群體性事件在我國(guó)呈逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，一些典型的事件也引起了社會(huì)的高度關(guān)注，這些群體性事件發(fā)生后，如果不進(jìn)行合理的引導(dǎo)，就可能升級(jí)為暴力性事件，造成不可控制的局面，從而導(dǎo)致社會(huì)秩序混亂，不利于我國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建。因此，在環(huán)境問(wèn)題上，必須賦予公民原告資格，讓其通過(guò)公益訴訟的形式來(lái)監(jiān)督違法行為，通過(guò)司法途徑解決由環(huán)境引發(fā)的各種矛盾與沖突，防止群體性事件的發(fā)生。

2 賦予公民提起環(huán)境公益訴訟原告資格的可行性

2.1 公民提起環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)

公民提起環(huán)境公益訴訟最基本的理論依據(jù)是環(huán)境權(quán)理論。隨著社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，人們的生活水平有了很大的提高，所享有的權(quán)利不再局限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而是在不斷地延伸與擴(kuò)大，在環(huán)境領(lǐng)域體現(xiàn)為環(huán)境權(quán)的產(chǎn)生和發(fā)展。環(huán)境權(quán)主要是在20世紀(jì)60年代提出來(lái)的，在各個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境遭受到了嚴(yán)重的破壞和污染，環(huán)境領(lǐng)域的專家開(kāi)始重視環(huán)境問(wèn)題，將環(huán)境權(quán)視為公民的基本權(quán)利，只是各國(guó)對(duì)環(huán)境權(quán)的內(nèi)容規(guī)定有所不同。我國(guó)理論界對(duì)環(huán)境權(quán)的探討開(kāi)始于20世紀(jì)80年代，認(rèn)為環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的核心問(wèn)題，環(huán)境權(quán)主要是指公民具有在健康良好的環(huán)境中生存與發(fā)展的權(quán)利。在此基礎(chǔ)之上，賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，實(shí)質(zhì)上是對(duì)公民環(huán)境權(quán)的延伸與發(fā)展。

2.2 公民法律意識(shí)和環(huán)保意識(shí)增強(qiáng)

在當(dāng)前我國(guó)實(shí)行依法治國(guó)戰(zhàn)略的大背景之下，公民的法治意識(shí)不斷增強(qiáng)。當(dāng)面對(duì)利益受到損害的情況時(shí)，越來(lái)越多的人選擇通過(guò)司法途徑來(lái)解決問(wèn)題。同時(shí)，隨著“五位一體”戰(zhàn)略布局的深入推進(jìn)，人們的環(huán)保意識(shí)也逐漸增強(qiáng)，對(duì)環(huán)境保護(hù)方面的問(wèn)題更加關(guān)注和重視。人們深刻地意識(shí)到，如果環(huán)境公共利益遭受損害，個(gè)人利益也會(huì)隨之遭受損害。因此，在此基礎(chǔ)之上，在環(huán)境公益訴訟中賦予公民原告資格是可行的。它不僅能夠保護(hù)公民自身的合法權(quán)益，而且能夠在一定程度上推動(dòng)公民保護(hù)環(huán)境的積極性，為建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)營(yíng)造一種良好的氛圍。在司法實(shí)踐中，我國(guó)也出現(xiàn)了公民提起環(huán)境公益訴訟的案件——2012年蔡長(zhǎng)海起訴龍興光污染河流案。該案件的審理不僅突破了《民事訴訟法》對(duì)公民提起環(huán)境公益訴訟的限制，而且促進(jìn)了公益訴訟制度和理論的發(fā)展。

2.3 國(guó)外相關(guān)制度可以借鑒

在國(guó)外，無(wú)論是大陸法系還是英美法系，公民作為原告提起環(huán)境公益訴訟都較為普遍。美國(guó)作為環(huán)境公益訴訟發(fā)展最早、最快的國(guó)家，不僅在成文法上規(guī)定了公民訴訟，而且在判例法上逐步放寬了限定原告資格的標(biāo)準(zhǔn)，為公民提起環(huán)境訴訟提供了良好的條件。除此之外，美國(guó)還為公民訴訟設(shè)置了相關(guān)的配套制度，使環(huán)境公益訴訟制度更加完善。除了美國(guó)，其他國(guó)家也以不同的形式規(guī)定了公民提起環(huán)境公益訴訟的制度。如：瑞典在環(huán)境法領(lǐng)域規(guī)定的個(gè)人訴訟請(qǐng)求制度、印度規(guī)定的書(shū)信管轄權(quán)制度都不同程度地發(fā)揮了公民在環(huán)境公益訴訟方面的作用。國(guó)外相關(guān)制度的發(fā)展，為我國(guó)公民提起環(huán)境公益訴訟提供了有益的經(jīng)驗(yàn)，能夠促使我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度不斷發(fā)展與完善。

3 賦予公民提起環(huán)境公益訴訟原告資格的現(xiàn)實(shí)困境

3.1 缺乏法律上的依據(jù)

2015年以來(lái)，我國(guó)環(huán)境公益訴訟得到了快速的發(fā)展，主要表現(xiàn)就是在立法上予以不斷完善。我國(guó)法律上對(duì)環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定主要限定在社會(huì)組織和國(guó)家機(jī)關(guān)范圍內(nèi)，如：《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定了社會(huì)組織、有關(guān)機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的原告資格，《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定了社會(huì)組織作為原告資格的條件，《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的原告資格。

從立法上可以看出，我國(guó)并未在法律上明確規(guī)定公民的原告資格。立法上的缺失導(dǎo)致公民無(wú)法進(jìn)入環(huán)境公益訴訟的司法程序，從而在司法實(shí)踐中公民提起環(huán)境公益訴訟的結(jié)果是不予立案或者駁回起訴，很大程度上打擊了公民參與環(huán)境保護(hù)的積極性。同時(shí)，當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織怠于提起公益訴訟時(shí)，環(huán)境公共利益又沒(méi)有辦法得到維護(hù)，與我國(guó)保護(hù)環(huán)境的立法初衷相違背。因此，有必要在立法上對(duì)公民的原告資格予以確認(rèn)，讓公民參與到環(huán)境公益訴訟中來(lái)。

3.2 專業(yè)技術(shù)方面的限制

由于環(huán)境污染問(wèn)題比較復(fù)雜，環(huán)境公益訴訟與一般的訴訟案件相比具有較強(qiáng)的專業(yè)性，需要起訴主體擁有一定的專業(yè)技術(shù)能力，否則會(huì)面臨取證、舉證困難等問(wèn)題，這對(duì)于公民提起環(huán)境公益訴訟而言是一大障礙。具體表現(xiàn)為：

首先，在面對(duì)環(huán)境污染案件時(shí)，原告必須了解案件所涉及的相關(guān)環(huán)境知識(shí)，并且需要進(jìn)行證據(jù)收集和對(duì)相關(guān)物品鑒定，這對(duì)公民的專業(yè)水平有較高的要求，但是，一般公民不具備這樣的專業(yè)能力，因此這也就成為了公民怠于提起環(huán)境公益訴訟的原因之一。其次，在訴訟過(guò)程中，由于專業(yè)技術(shù)能力的限制，公民在調(diào)查取證方面比較困難，并且相比經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的企業(yè)以及專業(yè)技術(shù)較高的國(guó)家機(jī)關(guān)，公民處于非常弱勢(shì)的地位，這就導(dǎo)致公民面臨著敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 訴訟成本過(guò)高

環(huán)境公益訴訟一旦提出，不僅要消耗很長(zhǎng)的時(shí)間，而且需要投入很大的訴訟成本。目前我國(guó)對(duì)公益訴訟的訴訟費(fèi)用承擔(dān)沒(méi)有專門(mén)的規(guī)定，在適用方面仍然適用關(guān)于普通私益訴訟的規(guī)定，原告在提起訴訟后要繳納案件受理費(fèi)，在訴訟過(guò)程中還需要承擔(dān)鑒定費(fèi)以及其他費(fèi)用，這對(duì)于公民個(gè)人而言是難以承受的。

除此之外，由于公益訴訟的公益性，以及我國(guó)沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，公民在環(huán)境公益訴訟中并不能得到任何的收益。因此，在這種投入高無(wú)收益的情況下，公民對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的積極性大大降低，即使想提出公益訴訟也心有余而力不足。

4 賦予公民提起環(huán)境公益訴訟原告資格的制度設(shè)計(jì)

4.1 完善公民原告資格的相關(guān)立法

一項(xiàng)制度的形成必須以相關(guān)的法律規(guī)定為依據(jù)，要想讓公民能夠積極地提起環(huán)境公益訴訟，就必須在法律上對(duì)公民的原告資格予以確認(rèn)，讓公民的原告資格法定化。

首先，應(yīng)該在《憲法》中明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)?！稇椃ā纷鳛槲覈?guó)的根本大法，是一切法律制度最根本的依據(jù)，因此在《憲法》中明確規(guī)定環(huán)境權(quán)為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，不僅可以引起公民對(duì)環(huán)境權(quán)的重視，而且為法律規(guī)定其他具體的環(huán)境權(quán)利提供了最根本的依據(jù)。

其次，應(yīng)該在《環(huán)境保護(hù)法》中明確賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的原告資格。《環(huán)境保護(hù)法》在2015年修訂時(shí)，專門(mén)增加了對(duì)社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，使我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度得到了進(jìn)一步的發(fā)展。但是僅僅賦予社會(huì)組織原告資格是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)當(dāng)將原告資格擴(kuò)大到公民個(gè)人，形成一套完整的環(huán)境公益訴訟主體制度，這樣才能夠讓公益訴訟在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域完全發(fā)揮作用。

最后，應(yīng)當(dāng)在訴訟法方面對(duì)公民的原告資格予以確認(rèn)。我國(guó)的《民事訴訟法》雖然規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟，但是只是規(guī)定了社會(huì)組織和有關(guān)機(jī)關(guān)的原告資格，而《行政訴訟法》中也只是規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，并未規(guī)定公民的原告資格，并且對(duì)公民的起訴資格規(guī)定為必須與案件有直接利害關(guān)系，這就使公民無(wú)法通過(guò)提起公益訴訟進(jìn)入司法程序。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在訴訟法層面對(duì)公民的起訴資格予以確認(rèn)，明確公民的起訴范圍，讓公民提起的環(huán)境公益訴訟案件能夠順利進(jìn)行。

4.2 采用舉證責(zé)任倒置的原則

證據(jù)是決定一個(gè)案件成敗的關(guān)鍵因素，當(dāng)事人提出的證據(jù)越多越充分，則勝訴的可能性越大，環(huán)境公益訴訟案件也不例外。環(huán)境公益訴訟的案件比一般的司法案件要復(fù)雜，耗時(shí)長(zhǎng)且對(duì)專業(yè)技術(shù)水平的要求較高。如果在舉證責(zé)任方面采用一般民事案件中的“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則，對(duì)公民而言是非常困難的，在訴訟中幾乎沒(méi)辦法與被告相抗衡。因此，針對(duì)公民提起環(huán)境公益訴訟的案件，應(yīng)當(dāng)采用舉證責(zé)任倒置的原則，作為原告的公民僅僅需要承擔(dān)初步的證明責(zé)任，證明環(huán)境公共利益受到了損害，而將最主要的證明責(zé)任交給被告來(lái)承擔(dān)，這樣就平衡了原告與被告的訴訟地位，讓原告有信心提起環(huán)境公益訴訟案件，最終達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。

4.3 設(shè)立防止公民濫訴的制度

雖然目前我國(guó)公民提起環(huán)境公益訴訟的意愿不是很高，但是當(dāng)公民提起環(huán)境公益訴訟所面臨的障礙逐步消除、公民的環(huán)保意識(shí)不斷增強(qiáng)時(shí)，環(huán)境公益訴訟案件就會(huì)大幅度增加，同時(shí)難免會(huì)有濫訴現(xiàn)象的發(fā)生，這也是我國(guó)到目前為止未在立法上賦予公民原告資格的原因之一。因此，在賦予公民原告資格的同時(shí)，可以設(shè)立一些程序來(lái)防止濫訴現(xiàn)象的發(fā)生。

首先，可以設(shè)置訴前通知程序。規(guī)定公民在提起訴訟前應(yīng)當(dāng)通知被告，要求被告停止違法行為或者履行職責(zé)，如果被告在合理期限內(nèi)糾正了自己的行為，則不能提起訴訟；反之，如果被告在合理期限內(nèi)未糾正自己的行為，公民則可以提起環(huán)境公益訴訟。根據(jù)國(guó)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)的規(guī)定，訴訟通知期限一般規(guī)定為60日。其次，由于環(huán)境案件涉及的范圍較廣、人數(shù)較多，為避免產(chǎn)生針對(duì)同一案件重復(fù)起訴的現(xiàn)象，可以規(guī)定團(tuán)體訴訟，這樣既可以節(jié)約司法資源，還可以避免群體性事件的發(fā)生。

4.4 建立訴訟激勵(lì)機(jī)制

目前，在我國(guó)的司法實(shí)踐中，環(huán)境公益訴訟案件大多數(shù)都由社會(huì)組織和國(guó)家機(jī)關(guān)提起，公民提起環(huán)境公益訴訟的積極性并不是很高，除了上述所說(shuō)的專業(yè)技術(shù)能力等限制外，還受到我國(guó)公民排斥訴訟傳統(tǒng)思想的影響，因此需要采取一定的措施來(lái)激勵(lì)公民提起環(huán)境公益訴訟。

首先，在訴訟費(fèi)用方面，在適用“敗訴方承擔(dān)”原則的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)規(guī)定當(dāng)公民作為原告時(shí)減繳或者免繳訴訟費(fèi)用，減輕公民的負(fù)擔(dān)，保證案件能夠順利進(jìn)行。其次，在減免訴訟費(fèi)用的基礎(chǔ)上，設(shè)置環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金，為公民提供援助，當(dāng)原告敗訴時(shí)，訴訟中產(chǎn)生的費(fèi)用可以由專項(xiàng)基金支付。最后，還應(yīng)當(dāng)設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)制度，當(dāng)公民為保護(hù)環(huán)境公共利益提起公益訴訟勝訴后，給予公民一定的資金獎(jiǎng)勵(lì)，以此激勵(lì)公民重視環(huán)境保護(hù)意識(shí)，為維護(hù)環(huán)境公共利益貢獻(xiàn)自己的一份力量。

5 結(jié)語(yǔ)

隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入，保護(hù)生態(tài)環(huán)境不再只應(yīng)單純依靠國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，而是需要人民群眾的參與，壯大保護(hù)環(huán)境主體的力量。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)適應(yīng)時(shí)代的需要，在立法上賦予公民原告資格，設(shè)置相應(yīng)的配套制度，提高公民的環(huán)境保護(hù)責(zé)任感。從目前我國(guó)正式賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟原告資格的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的原告資格也指日可待。

注釋：

①蔡守秋.從環(huán)境權(quán)到國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)和環(huán)境公益訴訟[J].現(xiàn)代法學(xué)，2009(9).

②趙蘇，周寧.環(huán)境保護(hù)法關(guān)于公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟問(wèn)題研究[J].甘肅警察職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2016(2).

③陳亮.美國(guó)環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則研究[M].北京：中國(guó)檢察出版社，2010.

[1]趙蘇，周寧.環(huán)境保護(hù)法關(guān)于公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟問(wèn)題研究[J].甘肅警察職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2016(2).

[2]蔡守秋.從環(huán)境權(quán)到國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)和環(huán)境公益訴訟[J].現(xiàn)代法學(xué)，2009(9).

[3]孫洪坤.環(huán)境公益訴訟的原告資格探究[J].河北科技師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(1).

[4]舒保國(guó).公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的原告資格研究[D].蘭州：蘭州大學(xué)，2016.

[5]陳亮.美國(guó)環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則研究[M].北京：中國(guó)檢察出版社，2010.

責(zé)任編輯：盧宏業(yè)

ResearchoftheCitizens’PlaintiffQualificationofEnvironmentalPublicInterestLitigation

HOU Dan-dan

(Lanzhou University of Technology, Lanzhou 730050, China)

At present, China is committed to the construction of an ecological civilization,and attaches great importance to environmental issues.In the severe circumstances of the environment, public interest litigation has become an important means of protecting the environment.In judicial practice, procuratorial organs and environmental protection organizationsbrought environmental public interest litigation casesas the plaintiff gradually rise, and the cases of individual citizens as plaintiffs are very few.Therefore,use empirical analysis and comparative analysis method,analysis of the necessity and feasibility of the citizen as the plaintiff of environmental public interest litigation,put forward the dilemma faced by it,combining useful experience from other countriesfor citizens to raise environmental public interest litigation system design.

Citizen;Environmental public interestlitigation; Plaintiff qualification

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.06.001

D925.1;X328

A

1674-6341(2017)06-0001-03

2017-08-14

候丹丹(1992—)，女，山西臨汾人，碩士研究生。研究方向：環(huán)境法。