劉耀輝，董宏偉

（1.湖南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，湖南株洲412007；2.江蘇省通信管理局，江蘇南京210003）

論國家給付義務(wù)的履行方式

劉耀輝1，董宏偉2

（1.湖南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，湖南株洲412007；2.江蘇省通信管理局，江蘇南京210003）

民生建設(shè)的效果與國家給付的內(nèi)容和力度有關(guān)，也受給付方式制約。在全面深化改革進(jìn)程中，國家給付義務(wù)履行應(yīng)在嚴(yán)格遵守權(quán)利保障原則、輔助性原則與發(fā)展原則的前提下，處理好政府和市場的關(guān)系，堅(jiān)持適當(dāng)?shù)恼o付確保民生保障效果，促進(jìn)市場化給付以提高民生保障效率。

國家給付義務(wù)； 權(quán)利保障； 輔助性原則； 政府購買

“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。”“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)?！盵1]在黨和政府的高度重視下，民生建設(shè)逐漸成為與經(jīng)濟(jì)建設(shè)比肩的主流話語。自十七大報(bào)告明確提出加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)以來，國家在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等民生領(lǐng)域持續(xù)發(fā)力。2017年的“國家賬本”中，全國財(cái)政支出占比，教育、社保、醫(yī)衛(wèi)毫無懸念地成為“前三甲”，盡顯民生情懷①。

然而，民生建設(shè)的效果與國家給付的內(nèi)容和力度有關(guān)，也受給付方式的制約。國家對民生的給付不僅份額大，而且增長明顯②。醫(yī)療、教育、住房等民生問題卻仍然是當(dāng)前社會矛盾的焦點(diǎn)所在。以醫(yī)療為例，雖然醫(yī)?；旧蠈?shí)現(xiàn)全覆蓋，報(bào)銷比例不斷增加，但在醫(yī)療費(fèi)用快速增長的消解下，“看病貴”、“看病難”尚未得到有效緩解。民生保障方式一直存在政府與市場之爭。政府應(yīng)承擔(dān)民生建設(shè)的主導(dǎo)責(zé)任，但為提高公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，改變政府主導(dǎo)型的給付機(jī)制已成為多數(shù)理論。而實(shí)踐中，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國家對社會生活的全面給付的影響，民生建設(shè)中政府直接供給仍占主導(dǎo)地位。譬如醫(yī)療服務(wù)方面，截至2016年年末，民營醫(yī)院在數(shù)量上占醫(yī)院總數(shù)約56%，但診療服務(wù)量僅占服務(wù)總量的22%③。普遍認(rèn)為，政府主導(dǎo)的民生服務(wù)給付機(jī)制容易產(chǎn)生成本高、質(zhì)量差、效率低等問題，應(yīng)推行民生服務(wù)給付的市場化和民營化。但現(xiàn)有相關(guān)研究集中于宏觀的理論闡述或具體個(gè)案分析，對具體政府角色和市場化給付方式仍缺乏系統(tǒng)論述。

本文認(rèn)為，為實(shí)現(xiàn)國家給付目的，國家給付義務(wù)履行應(yīng)在嚴(yán)格遵守權(quán)利保障原則、輔助性原則與發(fā)展原則的前提下，處理好政府和市場的關(guān)系，堅(jiān)持政府給付確保民生保障效果，促進(jìn)市場化給付以提高民生保障效率。

一、國家給付義務(wù)履行的基本原則

（一）權(quán)利保障原則

權(quán)利保障原則以權(quán)利本位為基礎(chǔ)，權(quán)利本位理論是為個(gè)體權(quán)利保障而構(gòu)建[2]。履行國家給付義務(wù)保障基本生存，實(shí)質(zhì)上是國家以增進(jìn)利益的形式介入個(gè)人生活維護(hù)以維護(hù)人的尊嚴(yán)，體現(xiàn)了國家權(quán)力來源并服務(wù)于公民權(quán)利的權(quán)利本位內(nèi)涵。

權(quán)利保障原則強(qiáng)調(diào)國家給付義務(wù)及其履行的基本價(jià)值追求就是保障公民權(quán)利。權(quán)利本位原理存在于憲法關(guān)系中，公民權(quán)利是目的，國家權(quán)力是手段。從基本權(quán)利防御權(quán)功能視角而言，公民權(quán)利保障是憲法基本原則之一，作為根本大法的憲法對公民基本權(quán)利加以確認(rèn)和保障，成為近代憲法的重要內(nèi)容和鮮明主旨。憲法的基本內(nèi)容是保障公民權(quán)利，限制國家權(quán)力，“憲政的本質(zhì)就是用憲法和法律來限制政府專橫的權(quán)力保障公民的基本權(quán)利”[3]。在制度安排上國家機(jī)關(guān)職權(quán)的確立和行使應(yīng)以基本權(quán)利為界限，以確保公民權(quán)利免受國家權(quán)力的非法侵入與傷害。而從基本權(quán)利受益權(quán)功能視角而言，權(quán)利保障原則還要求國家采取積極措施，依據(jù)具體情況介入市場失利者的個(gè)人生活，以保障其基本生存。

國家給付義務(wù)履行基于“生存保障”理念展開，權(quán)利保障原則進(jìn)一步要求國家給付重心從“生存保障事業(yè)”轉(zhuǎn)向“生存權(quán)利保障”。新中國成立以來政府歷來重視民生給付，但傳統(tǒng)的國家給付以發(fā)展生存保障事業(yè)為目標(biāo)。發(fā)展生存保障事業(yè)是由我國社會主義制度及其優(yōu)越性決定的，民生保障事業(yè)是社會主義事業(yè)的重要組成部分，旨在促進(jìn)公民享有實(shí)質(zhì)平等權(quán)利，區(qū)別于資本主義宣揚(yáng)的法律上的自由、平等。從國家給付實(shí)踐看，在致力發(fā)展生存保障事業(yè)的同時(shí)，鮮有從法律上明確生存權(quán)利和注重生存權(quán)利司法救濟(jì)，給付對象往往處于被動接受狀態(tài)。權(quán)利保障原則下的國家給付義務(wù)履行，應(yīng)將發(fā)展國家給付事業(yè)的理念轉(zhuǎn)化為個(gè)體權(quán)利保障理念，在國家給付提供者和國家給付利用者之間，提供者不能僅從整體狀況和大局利益的角度履行國家給付義務(wù)，必須回應(yīng)利用者的實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)需求，利用者能自由決定接受給付的內(nèi)容、時(shí)間和費(fèi)用等。

（二）輔助性原則

輔助是指給那些陷入生活困境中的人們提供支持、救濟(jì)和幫助。國家給付勢必介入個(gè)人生活，國家給付義務(wù)履行應(yīng)遵循憲法意義上的輔助性原則。

憲法意義上的輔助性原則，主要在于限定國家對個(gè)人生活介入的條件及程度，具有如下幾方面內(nèi)涵：第一，國家介入是最后的選擇，只有窮盡其他途徑，才啟動國家介入。按照輔助原則的理念，在個(gè)人層面能解決的問題，就應(yīng)由個(gè)人來解決，而不應(yīng)交由社會或者國家來處理；在社會層面能夠解決的問題，就應(yīng)由社會來解決，而不應(yīng)交由國家來處理[4]。個(gè)人、社會、國家乃至國家內(nèi)部各級政府之間形成遞升的輔助關(guān)系[5]。第二，國家介入需具有目的性和有效性。從輔助原則看，在特定公眾和組織無法自主實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)時(shí)，高一層級的組織應(yīng)該介入，但僅限于出于保護(hù)他們的目的，并且，高一層級組織只能處理那些低一層級的組織無法獨(dú)立處理而高一層級的組織又能更好完成的事務(wù)[6]。第三，國家有條件介入個(gè)人生活困境，其原因在于個(gè)人對國家的防御性及國家能力的有限性。

國家給付義務(wù)履行必須堅(jiān)持輔助性原則，不僅出于對有限國家確保個(gè)人自由空間和提升國家權(quán)力效率的輔助性原則內(nèi)涵的考量，而且包含對實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)概括。國家給付義務(wù)履行針對個(gè)人生存風(fēng)險(xiǎn)，通過對市場競爭失敗者的具體個(gè)體進(jìn)行生活扶持，確保每個(gè)社會成員生活安全，從而為生存權(quán)提供普遍性保障。但國家給付并非越多越好，應(yīng)當(dāng)控制在適度的范圍和程度之內(nèi)。否則，不僅造成財(cái)政壓力，而且會對社會形成反向刺激。國家給付水平過高，就可能縱容懶惰心理和不勞而獲思想，挫傷工作積極性，培養(yǎng)“懶漢”，最終導(dǎo)致積累匱乏，抑制企業(yè)投資和居民儲蓄的意愿，影響經(jīng)濟(jì)效率和社會正常秩序。福利國家當(dāng)前面臨的問題，與其選民政治下福利項(xiàng)目的非理性擴(kuò)張、過度透支未來財(cái)力的行為不無關(guān)系。所以，應(yīng)給國家給付義務(wù)履行設(shè)置必要的條件并控制在可以承受的范圍之內(nèi)，避免過度保障，注重國家給付效率。

（三）發(fā)展原則

國家給付義務(wù)依賴于國家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其給付范圍和給付水平必須與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)。發(fā)展原則，既包括個(gè)人發(fā)展，也包括社會發(fā)展，而這一發(fā)展原則的前提基礎(chǔ)就是安全、公平、正義與共享。國家給付義務(wù)履行中應(yīng)堅(jiān)持的發(fā)展原則至少包括以下兩方面的內(nèi)容：

國家給付義務(wù)履行，旨在維護(hù)和促進(jìn)的個(gè)人和社會的發(fā)展。為失敗的個(gè)體提供發(fā)展能力，積蓄發(fā)展?jié)摿?，促進(jìn)其走出生活困境，掃除個(gè)人發(fā)展障礙。對于社會而言，國家給付義務(wù)的履行為社會提供一道安全屏障，既避免了失敗者鋌而走險(xiǎn)威脅社會安全，也提供了一套社會緩沖機(jī)制，為社會發(fā)展提供保障。同時(shí)，國家給付義務(wù)地履行基于人權(quán)無差別地為社會大眾提供安全網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，確保社會弱勢者亦能分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。因此，國家給付義務(wù)履行所遵循的發(fā)展，必須堅(jiān)持社會公平優(yōu)先而非經(jīng)濟(jì)效率優(yōu)先。國家給付義務(wù)履行追求的效率，首先是制度本身的社會效益以及運(yùn)行效率，而非經(jīng)濟(jì)效率。國家給付義務(wù)及其履行，其目的及主要任務(wù)就在于矯正追求效率的市場必然導(dǎo)致的公平不足問題。因此，國家給付義務(wù)履行雖然依賴于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但不可能也不應(yīng)當(dāng)局限于市場機(jī)制解決經(jīng)濟(jì)效率問題，在國家給付中應(yīng)對符合資格者平等對待、同等保障。

國家給付義務(wù)履行所遵循的發(fā)展原則，還包括國家給付義務(wù)的履行要不斷適應(yīng)社會變遷。雖然國家給付義務(wù)以平等保障基本生存權(quán)為己任，但隨著社會情勢的變化基本生存威脅和基本生存保障需求群體也會不斷轉(zhuǎn)移變化。為確保國家給付的準(zhǔn)確性和效率性，需要因社會情勢的變遷適時(shí)調(diào)整給付范圍、程度，確立給付重點(diǎn)，調(diào)整給付策略。不僅在不同時(shí)期塑造國家給付義務(wù)內(nèi)容的社會給付需求不一，即使在同一時(shí)期的不同國家或地區(qū)，基于各國在政治、經(jīng)濟(jì)、自然、文化、歷史背景等方面的差異，其所要求的國家給付義務(wù)亦不一樣。

二、確保民生保障效果的政府給付

以國家財(cái)政為基礎(chǔ)，履行國家給付義務(wù)確保社會弱者的基本生活，實(shí)質(zhì)上是資源配置的一種方式。政府和市場作為基本的資源配置機(jī)制，在國家給付義務(wù)履行過程中，其地位和作用關(guān)系隨著時(shí)代變遷而變化。在我國，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府是生存給付唯一提供者，幾乎將所有民生需求納入給付范圍，在造成沉重財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，國家給付質(zhì)量也飽受詬病。改革開放以后，在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的過程中，政府逐漸將民生保障拋向市場，從一家“包辦”走向“減負(fù)”、“撒手”，使得醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等基本民生需求失去兜底保障，“看病貴”、“上學(xué)貴”、“養(yǎng)老無著”等民生問題突出。

（一）政府的角色定位

民生保障的市場給付機(jī)制，能發(fā)揮政府給付并不具備的一些優(yōu)勢，提供給付效率，但絕不可能成為政府給付的替代機(jī)制。市場給付機(jī)制本身具有兩面性，正如歐文·休斯所言：“市場化為公共服務(wù)帶來了希望，但是也隨之帶來了困難，不應(yīng)把它看成是一種包治百病的靈丹妙藥?！盵7]因此，自由市場這只看不見的手，盡管有它不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持進(jìn)步樂觀態(tài)度的社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[8]。目前，理論和實(shí)務(wù)界對市場機(jī)制仍然持謹(jǐn)慎態(tài)度，例如，有觀點(diǎn)指出市場基本教義錯(cuò)誤解釋市場運(yùn)作方式，讓市場扮演一個(gè)過度重要的角色，無意中對開放社會構(gòu)成危險(xiǎn)[8]19。而全球資本主義最大的缺陷之一，是容許市場機(jī)制和利潤動機(jī)滲透到原來不應(yīng)該出現(xiàn)的活動范圍之內(nèi)[9]。實(shí)踐中市場機(jī)制在提高效率和改善質(zhì)量的同時(shí)，也滋生了權(quán)力腐敗、破壞公平、損害權(quán)利等諸多風(fēng)險(xiǎn)。

隨著政府角色從“給付主體”到“保障給付的主體”變遷，政府保障民生的責(zé)任亦從全面給付轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ辖o付。正如德國學(xué)者指出，現(xiàn)代國家即使將民生保障給付任務(wù)的履行責(zé)任移轉(zhuǎn)給私人，僅意味著國家責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨Ｕ县?zé)任”與“網(wǎng)羅責(zé)任”，國家并非從相關(guān)的任務(wù)領(lǐng)域中完全撤離[10]。在民生保障的某些領(lǐng)域，吸收市場機(jī)制參與或?qū)崿F(xiàn)政府給付，并不意味著政府給付義務(wù)免除，而是政府給付義務(wù)履行方式的轉(zhuǎn)變。正如戴維·奧斯本認(rèn)為：“政府移交的是服務(wù)項(xiàng)目的提供，而不是服務(wù)責(zé)任。”[11]在基本生存保障中，政府供給轉(zhuǎn)向市場供給，不僅不能轉(zhuǎn)移政府的保障責(zé)任，而且為抑制市場風(fēng)險(xiǎn)，國家保證民生供給的責(zé)任反而更重了，因?yàn)椤胺?wù)能夠外包，但是治理卻不能夠?！盵7]522

國家給付義務(wù)履行應(yīng)明晰民生保障供給者和生產(chǎn)者二者不同的角色定位。公共服務(wù)的生產(chǎn)是指將各種有形（如資金和設(shè)備等）和無形（制度和政策）的資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)過程[12]。政府是國家意志的執(zhí)行者和代表，隨著現(xiàn)代社會國家給付需求的迅速擴(kuò)張和多元化發(fā)展，政府實(shí)際上已經(jīng)無力作為民生保障產(chǎn)品和服務(wù)生產(chǎn)者。因此，為確保有效供給，政府應(yīng)更多地承擔(dān)供給者而非生產(chǎn)者的角色，即政府應(yīng)主要在保障給付的范圍、方式、程序、內(nèi)容以及保障給付的監(jiān)督評估方面做出努力，以保證保障產(chǎn)品及程序能滿足社會的需求。而在具體產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域退出，可放手通過市場機(jī)制提供，使國家給付義務(wù)的履行成為一種通過市場自由競爭方式實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)活動。國家對從事涉及人民生存照顧的私經(jīng)濟(jì)活動，通過引導(dǎo)、管制以及監(jiān)督等各種措施，以確保人民生存所需的相關(guān)物資與服務(wù)得以同由自己提供一般，亦能夠由私企業(yè)普及、無差別待遇、價(jià)格合理，且質(zhì)與量兼顧地提供[13]。

（二）政府給付的具體內(nèi)容

明確政府的供給者角色，政府從全能型保障角色轉(zhuǎn)變成保障供給的提供者與治理者，有助于讓政府從繁重的生產(chǎn)任務(wù)中抽身出來，發(fā)揮好政府的作用。政府作用和功能在范圍上的有限化發(fā)展趨勢，不僅不會削弱政府的保障力度，反而將有利于政府給付效力的強(qiáng)化。民生保障中的政府給付應(yīng)集中在如下方面：

第一，財(cái)政投入。國家給付義務(wù)履行建立在財(cái)政投入基礎(chǔ)之上。政府財(cái)政支出對文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等與民生需求供給具有決定性的作用。首先，給付產(chǎn)品本身即是社會資源，必須由財(cái)政負(fù)責(zé)?，F(xiàn)代社會的生產(chǎn)和生活方式，使個(gè)體面臨的社會風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，政府給付保障的需求范圍在不斷擴(kuò)大，水準(zhǔn)與質(zhì)量要求也越來越高，給付壓力越來越大。其次，國家給付義務(wù)的履行是針對特定對象的基本生存保障，除給付產(chǎn)品提供之外，尚需大量組織和人員具體經(jīng)辦，由此產(chǎn)生的經(jīng)辦費(fèi)用必須由財(cái)政承擔(dān)。近年來，我國民生投入的穩(wěn)步提升，為國家給付義務(wù)履行提供了堅(jiān)強(qiáng)后盾。然而，“分級自治”、“垂直管理”的財(cái)政給付模式，導(dǎo)致地方政府公共服務(wù)的財(cái)政支出與其所承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任嚴(yán)重不匹配，成為制約國家給付的現(xiàn)實(shí)問題。

第二，組織與制度給付。組織與制度給付屬于程序給付范疇，并不直接滿足給付對象的基本生存需要，但對給付對象獲得產(chǎn)品給付具有重要保障意義。

在組織給付方面。為確保國家給付義務(wù)履行，國家必須建立一套組織管理以及具體經(jīng)辦的組織機(jī)構(gòu)體系。既包括行使民生保障管理職權(quán)的各級行政主體，也包括法律法規(guī)規(guī)定的各種協(xié)助或與國家給付義務(wù)履行相關(guān)的各種社會組織。在國家給付義務(wù)履行中，政府承擔(dān)著政策規(guī)劃、目標(biāo)制定、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)擬定，以及說服、執(zhí)行、評估、修正等廣泛的活動。我國現(xiàn)行國家給付義務(wù)的履行，主要依靠政府系統(tǒng)，給付組織也主要是政府組織。從實(shí)踐看，一方面，給付行政下行政職能擴(kuò)張導(dǎo)致行政人員的增加和行政機(jī)構(gòu)的膨脹，效率低下；另一方面，在市場機(jī)制下國家給付義務(wù)履行將更多地依賴市場，勢必推動政府職能轉(zhuǎn)變、組織調(diào)整。

在制度給付方面。當(dāng)前我國民生保障制度，還遠(yuǎn)不能為民眾提供有效的保障?，F(xiàn)有的民生保障制度大多建立在城鄉(xiāng)割據(jù)的二元戶籍基礎(chǔ)之上，普遍存在公平問題，而制度之間銜接產(chǎn)生的斷裂問題更加值得關(guān)注。相關(guān)研究認(rèn)為制度是指“由人制定的規(guī)則。他們抑制著人際交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機(jī)會主義行為”[14]。只有在科學(xué)合理的制度框架內(nèi)，國家給付義務(wù)履行才能取得令人滿意的成效。然而，當(dāng)前我國政府還遠(yuǎn)沒有成為一個(gè)有效的制度供給者。

第三，產(chǎn)品給付。國家給付產(chǎn)品具有多種形式，政府直接給付的產(chǎn)品主要包括最簡單和最難的兩種極端形態(tài)。基于政府客觀能力限制，我們將政府在民生保障給付中定位為提供者而非生產(chǎn)者，即主要負(fù)責(zé)為給付產(chǎn)品提供經(jīng)濟(jì)保障。在給付產(chǎn)品中，現(xiàn)金給付是最簡單的，并不在技術(shù)或者人力上給給付行為帶來麻煩，且由政府直接給付不僅便利而且更加安全可靠，因此凡是以現(xiàn)金形式給付的民生保障，都可以由政府直接負(fù)責(zé)。除現(xiàn)金給付之外，具有技術(shù)要求的服務(wù)產(chǎn)品給付，不僅超出政府的能力范圍，而一味由政府主持公營公辦以確保服務(wù)提供，勢必將導(dǎo)致機(jī)構(gòu)龐大和官僚體制壟斷的弊端，可通過政府購買民營產(chǎn)品的形式以確保給付效率和效果。但對于部分技術(shù)要求或者風(fēng)險(xiǎn)特別高的給付產(chǎn)品，社會力量不愿生產(chǎn)或不能生產(chǎn)的，也只能由政府直接負(fù)責(zé)。

三、促進(jìn)民生保障效率的市場化給付

（一）公私協(xié)力

公私協(xié)力通常也被稱之為公私合伙關(guān)系、公私合作關(guān)系以及行政參與合作等，指公部門與私部門為達(dá)成特定行政目標(biāo)或執(zhí)行行政任務(wù)，而形成的一種合作關(guān)系。公司協(xié)力為私部門公共事務(wù)提供了機(jī)會，打破了政府對公共事務(wù)的壟斷。1990年代后，各國為求組織瘦身、削減行政成本、提升行政效率，莫不銳力進(jìn)行政府改造，試圖引進(jìn)民間活力與市場競爭原理，行政任務(wù)的執(zhí)行漸次“由官至民”[15]。

公私協(xié)力體現(xiàn)政府管控能力和模式的發(fā)展，從單中心的“統(tǒng)治”模式向多中心的“治理”模式的擅變。多中心治理論者認(rèn)為，對公共事務(wù)管理，應(yīng)在許多形式上獨(dú)立，而實(shí)質(zhì)上存在合作性或契約性。該理論打破了政府與社會二元對立格局下權(quán)威政府單向管控社會的傳統(tǒng)觀念，形成了一個(gè)政府與社會主體共同參與處理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的多中心治理網(wǎng)絡(luò)。據(jù)此，政府將企業(yè)、社會組織、公民等都納入公共服務(wù)體系，充分發(fā)揮各種力量之間優(yōu)勢互補(bǔ)、競爭合作，有效地改善公共服務(wù)質(zhì)量。在民生保障給付中，政府不再憑借高權(quán)單獨(dú)實(shí)施民生保障供給，政府與私組織之間在保障產(chǎn)品給付、財(cái)政撥付中形成合作伙伴關(guān)系。此處得使用的行政行為包括行政契約，亦得以官民間君子協(xié)定、官民間協(xié)商、共同理解、諳商、容忍等“非制式化之程序”④。

在國家給付義務(wù)履行中，公私協(xié)力多存在于提供“產(chǎn)品”或“服務(wù)”的給付行政范疇。通過公私協(xié)力，可以更好地滿足社會成員對給付產(chǎn)品的需求，政府既可以利用私營機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)能力彌補(bǔ)自身生產(chǎn)能力的不足，又能通過市場競爭和強(qiáng)化監(jiān)管提高給付產(chǎn)品的質(zhì)量。同時(shí)，公私部門自身亦可以在公私協(xié)力中受益，對政府而言可利用私營機(jī)構(gòu)的運(yùn)營效率和競爭壓力，提高公用事業(yè)部門的生產(chǎn)和技術(shù)效率，而私營機(jī)構(gòu)則可以通過開拓公共服務(wù)市場獲得更多的營利機(jī)會，并從合作管理中獲得自我發(fā)展的穩(wěn)定的法律環(huán)境。如此，在政府和私人機(jī)構(gòu)之間通過公私協(xié)力，還可在長期的合作中形成穩(wěn)定的“納什均衡”。

在公私協(xié)力的形式方面，理論和實(shí)務(wù)中尚未形成一致共識。依臺灣地區(qū)現(xiàn)行法制規(guī)定，公私協(xié)力大致可分為“委托行使公權(quán)力”、“行政助手”及“專業(yè)判斷”三種形態(tài)⑤。

（二） 民營化

民營化是指民營企業(yè)與社會組織等社會力量通過合同承包、特許經(jīng)營、憑單等形式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，即民間資本在公共事業(yè)領(lǐng)域的介入，將市場機(jī)制引入傳統(tǒng)上由政府壟斷經(jīng)營的公共事業(yè)。簡言之，即將公共服務(wù)委托給在競爭市場中運(yùn)營的私營公司和個(gè)人?！案嗟匾蕾嚸耖g機(jī)構(gòu)，更少地依賴政府來滿足公眾的需求……在產(chǎn)品/服務(wù)的生產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)擁有方面減少政府作用，增加社會其他機(jī)構(gòu)作用的行動?！盵16]民營化在規(guī)制緩和大背景下得以大力推行，但是民營化絕不意味著政府的徹底歸隱，民營化絕非簡單的“私有化了之”，只是相對之前，更多依靠民間力量，更少依賴政府滿足公眾需求[17]。自從20世紀(jì)末，撒切爾夫人在英國推行民營化改革之后，民營化迅速發(fā)展。而在新公共管理運(yùn)動的推波助瀾之下短短的十幾年時(shí)間內(nèi)，民營化獲得國際社會的普遍認(rèn)可。

民營化有效地彌補(bǔ)了政府公共服務(wù)供給能力的不足，更好地履行提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的職能，其積極作用具體體現(xiàn)在如下方面：第一，削減國家給付成本。民營化打破了政府的單一產(chǎn)權(quán)和獨(dú)家壟斷，在民生保障產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域引入競爭機(jī)制，降低了保障產(chǎn)品的供給成本。第二，吸納民間力量參與民生保障給付，拓寬了社會保障事業(yè)的融投資渠道，減輕了民生保障基礎(chǔ)建設(shè)財(cái)政投資壓力。第三，拓展了公共服務(wù)供給渠道，增強(qiáng)了公共服務(wù)供給能力，促進(jìn)了公共服務(wù)社會需求的滿足，有效保障和維護(hù)了民眾相關(guān)權(quán)利。第四，促推國家給付制度創(chuàng)新。

從國家給付義務(wù)履行方式而言，政府作為單一給付主體的給付制度和模式存在多種弊端，而保障給付的生產(chǎn)民營化供給，將是落實(shí)政府作為給付提供者定位的具體方式。從觀念上看，雖然前期的民營化改革在一定程度上造成了國有資產(chǎn)流失、公益性淡化等不良社會反應(yīng)，但民營化本身并不是問題的關(guān)鍵?！懊駹I化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會信念，即政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當(dāng)角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會?！盵16]350

（三）政府購買

在國家給付的市場化供給機(jī)制中，民營化是公私協(xié)力的表現(xiàn)形式之一，政府購買則是民營化的題中應(yīng)有之意或者說是結(jié)果。國家給付是國家對市場失敗者實(shí)施的基本生存產(chǎn)品供給，民營化指國家以提供者的身份向民營化的生產(chǎn)者購買生存產(chǎn)品滿足失敗者基本需求的國家給付方式。在全面深化改革的過程中，我國已經(jīng)在國家戰(zhàn)略層面提出政府購買公共服務(wù)的改革任務(wù)[18]。

政府購買方略意味著給付產(chǎn)品供給越來越多地依賴市場和社會力量的生產(chǎn)功能，而將行政體系的力量集中在籌資和質(zhì)量監(jiān)管上。作為一種市場化改革的工具，政府購買公共服務(wù)的優(yōu)勢在于使公共組織形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，緩解供給需求矛盾，規(guī)避高額勞動力成本，以激勵(lì)手段實(shí)現(xiàn)有效競爭，從而克服官僚制的無效率[18]。政府購買正是以促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、降低服務(wù)成本和提高服務(wù)效率等實(shí)踐優(yōu)勢，在西方國家政府改革中備受推崇。在我國，政府購買最先被應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，目前公共服務(wù)領(lǐng)域的政府購買保持了良好的發(fā)展態(tài)勢。

政府購買模式改變了傳統(tǒng)國家給付關(guān)系及公共服務(wù)遞送過程。傳統(tǒng)的國家給付是發(fā)生在政府部門及其行政人員和給付對象之間的行政給付關(guān)系。政府實(shí)施購買關(guān)系則在政府、產(chǎn)品生產(chǎn)商、給付對象三者之間展開，在行政給付關(guān)系之外還增加了行政合同關(guān)系（給付產(chǎn)品生產(chǎn)者和政府部門之間）、服務(wù)合同關(guān)系（給付對象與產(chǎn)品生產(chǎn)者之間）。傳統(tǒng)的公共服務(wù)遞送是在行政體制內(nèi)部完成的，公民把民生保障需求輸入政治系統(tǒng)，政治系統(tǒng)整合公共需求后向行政機(jī)構(gòu)輸入決策和命令，行政機(jī)構(gòu)根據(jù)政治系統(tǒng)的決策和命令向公民提供民生保障服務(wù)并聽取公民的反饋意見，進(jìn)而改善服務(wù)[19]。而在政府購買模式下，政府以公民的利益代言人和服務(wù)購買者的身份向市場提出給付產(chǎn)品購買需求，利用市場機(jī)制和加強(qiáng)市場監(jiān)管保障、提升產(chǎn)品質(zhì)量，卻不再直接生產(chǎn)全部生存保障產(chǎn)品。

注釋：

①全國財(cái)政花在教育上的錢預(yù)算為2.94萬億元，占總支出的15.1%，成為第一大支出。2017年中央安排城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)1432億元。全國財(cái)政花在社保和就業(yè)上的支出預(yù)計(jì)超過2.2萬億元，占總支出11.6%。全國財(cái)政用于醫(yī)療衛(wèi)生和計(jì)劃生育支出預(yù)算約為1.4萬億元，占財(cái)政總支出的7.2%。為讓更多人住有所居，財(cái)政將再支持建600萬套棚改房；脫貧攻堅(jiān)“不讓一個(gè)困難群眾掉隊(duì)”，中央將補(bǔ)助地方861億元。參見韓潔、季明、郁瓊源、程士華：《從“國家賬本”看2017年國計(jì)民生》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2017-03/06/c_1120578890.htm。

②從具體支出預(yù)算來看，社會保障和就業(yè)支出預(yù)算數(shù)比2016年執(zhí)行數(shù)增加101.28億元，增長11.4%。醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出預(yù)算數(shù)比2016年執(zhí)行數(shù)增加45.88億元，增長50.3%。教育支出預(yù)算數(shù)比2016年執(zhí)行數(shù)增加72.15億元，增長5%。參見李金磊：《2017中央財(cái)政預(yù)算怎么花？民生領(lǐng)域支出增加》，http：//www.chinanews.com/gn/2017/03-30/8186935.shtml

③截至2016年年末，全國共有醫(yī)院2.9萬個(gè)，其中公立醫(yī)院1.3萬個(gè)，民營醫(yī)院1.6萬個(gè)，后者占醫(yī)院總數(shù)約56%，但診療服務(wù)量僅占服務(wù)總量的22%。參見李唐寧：《民營醫(yī)院數(shù)量超公立醫(yī)院 多而不強(qiáng)》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2017年6月28日。

④參見黃錦堂：《行政契約法主要適用問題研究》，載《行政契約與新行政法》（臺灣行政法學(xué)會2001年學(xué)術(shù)研討會論文集），第45頁。

⑤其中，委托行使公權(quán)力指行政機(jī)關(guān)得依法規(guī)將其權(quán)限之一部分，委托民間團(tuán)體或個(gè)人辦理，其為經(jīng)公行政授予公權(quán)力之私人，須以其本身名義獨(dú)立完成受委托之行政任務(wù)。行政助手又稱行政輔助人，即私人因事先存在的契約關(guān)系而協(xié)助行政事務(wù)，由于并非獨(dú)立從事行政活動，亦不直接與第三人發(fā)生法律關(guān)系，應(yīng)不該當(dāng)國家賠償責(zé)任。至于專業(yè)判斷部分，參照“司法院”第462號解釋，例如各大學(xué)校、院、系（所）教師評審委員會關(guān)于教師升等評審之權(quán)限，系屬法律在特定范圍內(nèi)授予公權(quán)力之行使，其對于教師升等通過與否之決定，與“教育部”學(xué)術(shù)審議委員會對教師升等資格所為之最后審定，于教師之資格等身份上之權(quán)益有重大影響，均應(yīng)為“訴愿法”與“行政訴訟法”上之行政處分，但教評會并非得為行政處分之行政機(jī)關(guān)，僅能視為大學(xué)之行政處分。

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On theW ay of Performance of State's Payment Obligation

LIU Yao-hui1，DONG Hong-wei2
（1.Law School of Hunan University of Technology，Zhuzhou，Hunan 412007；2.Jiangsu Provincial Communications Administration，Nanjing，Jiangsu 210003）

The effectof the people's livelihood construction is related to the content and intensity of the state's payment，and is subject to the paymentmethod.In the process of deepening the reform，the performance of state's payment obligations should strictly abide by the principle of protection of rights，the principle of supporting principles and the principle of development under the premise.To deal with the relationship between government and the market，first of all，we should adhere to the appropriate government to ensure the protection of the people's livelihood，followed by the promotion ofmarket-oriented payment to improve the livelihood of the people to protect efficiency.

state's paymentobligation；rights protection；auxiliary principle；government purchase

D922.1

A

1671－9743（2017）08－0063－05

2017-06-30

教育部人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目“國家給付義務(wù)研究——社會權(quán)保障的方向視角”（12YJC820066）；國家社科基金項(xiàng)目“基本醫(yī)療服務(wù)國家給付義務(wù)研究”（13CFX106）；湖南省社科基金項(xiàng)目“國家保障和改善民生的義務(wù)研究”（11YBA094）。

劉耀輝，1980年生，男，湖南隆回人，副教授，博士，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)；

董宏偉，1986年生，男，安徽蕪湖人，博士，研究方向：行政法學(xué)。