劉蘇明

（安徽師范大學法學院，安徽 蕪湖 241000）

政府權力清單的行政法意義研究

劉蘇明

（安徽師范大學法學院，安徽 蕪湖 241000）

通過研究政府權力清單的行政法意義，探求國家行政權力在實際操作中所應當受到的限制，及其法律意義和價值等一系列社會問題，在總結以往實踐經驗的基礎上，改進制度，完善法律，提高法治水平，讓法律更好地為人民服務，逐步實現法治社會的偉大構想。

政府；權力清單；行政法；法治

一、權力清單的基本含義與意義

所謂權力清單，就是要以一種書面的形式，明確、詳細、具體地指出權力的歸屬、運行的過程中的細節(jié)以及行使完畢以后的監(jiān)督等工作的內容。其目的就是要使權力的運行公開、透明，每一步都于法有據，堅決杜絕暗箱操作、故意將權力神秘化、乃至違法亂紀的行為。

（一）保障公民的知情權

權力清單的最直接作用就是要讓老百姓知道哪些是屬于政府的權力，哪些是屬于公民的義務，這有利于維護行政權力與利益的效率，也有助于提高公民的法治意識。只有在了解權力的基礎上，才能正確地履行權利，公民要想正確、有效地履行自己的權利，就必須要通過適當的途徑以及合法的程序履行。

比如，假期出游越來越成為公民歡度佳節(jié)的選擇之一，但是因為旅游而引發(fā)的社會乃至法律糾紛也是越來越凸出。山西省旅游局公布29項行政權力清單，對旅行社、導游、領隊等市場主體以及導游證、領隊證核發(fā)、丙級旅游規(guī)劃設計單位資質評定、旅游服務質量爭議調解和對市級旅游行政管理方面具體行政行為不服的行政復議等方面都做出了具體的規(guī)定，給市民的出游帶來了極大的方便，讓游客在領略秀麗風景的同時，能享受到等值的社會服務，也可以避免許多因為不知情、不理解而導致的社會矛盾。

（二）劃定權力邊界

權力清單對于政府而言最直接的意義就是劃分權力的邊界。權力的邊界不夠清楚所導致的直接影響就是各種“潛規(guī)則”的可能存在。隨著市場經濟的發(fā)展和改革開放的局面進一步擴大，政府與市場，“有形的手”與“無形的手”之間的博弈也是愈演愈烈，權力邊界不清不楚，行政權力的無限延伸，就可能會遏制市場的創(chuàng)造活力，滋生各種違規(guī)違法經營行為。

權力清單作為一個新興名詞與“行政審批制度的改革”緊密相連，都是通過權力的明確，增強執(zhí)行的效力。比如江蘇省南通市就利用“權力清單”建立起完善的行政審批制度，全面取消非行政許可審批這一類別，積極做到“清單之外無審批”以響應“法無授權不可為”這一基本原則的號召。通過試點優(yōu)化流程，利用前置程序使權力的運行躲不開群眾的監(jiān)督，進而提高辦事效率，創(chuàng)造利于發(fā)展的良好環(huán)境。

（三）服務于社會監(jiān)督

只有在清晰明確的權力之下，權力監(jiān)督才有存在的意義。

比如廣西防城港市質監(jiān)局權力清單于2016年6月26日于該市政府網站公示，接受社會監(jiān)督。將各項行政職權的名稱、法定依據和行使主體按照行政許可、行政處罰等進行分類，還公布在該局網站和辦證窗口，建立責任清單和行政職權運行流程圖，明確每個環(huán)節(jié)的承辦機構。

二、權力清單行政法意義的范疇

首先，從靜態(tài)的意義上說，權力清單在明確行政權力的對象與方式的背景下，從行政組織的方面，規(guī)定了行政主體及其關聯方式，并至少從內部方面規(guī)定了行政職權的分配與調整，這是對于我國現行行政法治的一大補充；其次，從動態(tài)的意義上說，權力清單在規(guī)定行政行為的同時，也就明確了行政職權與行政相對人的一一對應的關系，行政職權通過行政主體的運用，也就使得行政權力得到了進一步的實施。所以，權力清單的行政法的意義，還是無法脫離行政法的基本分類，即“行政組織法”與“行政行為法”，或者說，從“靜態(tài)”與“動態(tài)”的角度分析，即是“體”與“用”的結合，具體來說，則有以下幾項。

（一）用權力清單來明確行政法的主體資格

行政法主體資格的明確是解決行政權力模糊的首要問題，也是最基本、最實用的問題，現實生活中許多行政權力歸屬于不同的行政主體共同實施，這在一定程度上就難以避免地增加了“用權”的難度，也讓權力的監(jiān)督變得可望而不可及①關保英：《行政權力清單的行政法構造》,《鄭州大學學報》2014年第6期。。最明顯的例子就是《行政處罰法》在頒行伊始就遭到了社會輿論的質疑，后來逐漸形成了較為成熟的“處罰主體資格上榜制度”才慢慢平息了風波，現在看來，這一制度與“權力清單”相比，是具有很大相似度的一種權力主體的明確方式。

面對近期出現的“農民工執(zhí)法”“臨時工執(zhí)法”等非法主體執(zhí)法的現象，“權力清單”發(fā)揮著不可替代的作用，這一不容爭議的制度，明確打壓了諸如此類社會問題的表面現象之下所隱藏的“不法的犯罪意圖”。對于這種實質上的“權力濫用”“徇私枉法”，雖然以具有普通社會身份的主體加以實施，但背后的“權力主體”必然是需要以明確且強有力的法規(guī)制度來加以規(guī)范和監(jiān)督的。

（二）用權力清單來明確行政權力的概念

“行政權”往往是與“立法權”“司法權”相并列而存在的，這是“三權分立”學說的基本內容，也是國家權力劃分的一種基本方式。當然這只是對“行政權”的一種相對抽象的定義，或者說只是從制權機關這一方面的分類，對于行政權以及許多其他角度的具體劃分，具體的行政法、憲法等法律規(guī)范，也都結合了法律實際，對“行政權”的變化做出了相對應的規(guī)定。

例如《憲法》對國家最高行政機關國務院以及地方行政機關各級政府都規(guī)定了不同的行政權力，以適應不同的行政實踐對行政權力的需求。①與此同時，不同的行政權力的執(zhí)行機關也都規(guī)定了不同方式和程度的執(zhí)行程序，對于行政許可、行政處罰、行政強制、行政裁決等不同階段的具體規(guī)定，也是權力清單的主要內容。

（三）用權力清單來明確行政法的內容

權力清單所明確的是行政法的微觀的內容，所謂“清單”，就是一種羅列，就是在主體內容不夠明確或者極為復雜等有羅列的需要的時候，所做的一種清理和整理。所以，權力清單可能不要求全面，但它一定要求具體，可以只列出宏觀內容的一個微觀的部分，但一定要做到清楚、明白，只有這樣，清單才能發(fā)揮它應有的作用。

在羅列相應的權力清單之時，要考慮許多實際的、與權力相關的因素，例如：地域、時效、情節(jié)、當事人等等，這些因素都切切實實地影響著行政權力的實際情況，影響著權力的行使，也影響著權力的監(jiān)督。許多行政部門根據自身的實際情況，制定適合自身適用與發(fā)展的地方行政法規(guī)，這也是行政權力技術化的另一種證明，只有列出切合實際水平的權力清單，才能促進行政權力的正確、適當地運行。

所以，對于權力清單的行政法意義的范疇來說，主要是從行政法的定義、分類、實際運行等諸多方面加以研究，結合權力清單的內容和特征，得出權力清單在行政法方面的意義，這對于體現權力清單的價值也是十分有益的。

三、權力清單的行政法意義的價值

權力清單并不能簡單地按照字面意思來理解，若僅僅是單純地把它理解為一種“權宜之計”，則會湮沒它對于行政權力的意義所在，必須將權力清單賦予一種行政法上的意義，它才能真正地對行政實踐起到實際的作用，而這種實踐的方法，可以是多種多樣的。

（一）實體職能

任何一種職能都是實體職能與程序職能的結合，如果單純地從理論研究角度，那就是實體職能居于主要地位。但也不可能純粹地只是從實體的角度出發(fā)，這就要聯系實際，提升研究水平。

明確職能是為了避免行政越權、行政推諉等現象的存在，這些也是現實的行政實踐中最廣泛的問題所在。當然，實踐畢竟不如理論那樣可以盡如人意，聽從人的安排，理論只能起到導向的作用，在實踐中，有很多行政權力都是互相重合乃至重復的，適用的領域不同，自然會出現這種情況。權力的重合并不是問題，問題是出了問題誰來負責，要明確權力的歸屬，也是為了明確責任的歸咎問題，所以說，職能的明確是權力清單核心的內容。

（二）靈活地域

首先，我國行政區(qū)域的劃分是不存在任何問題的，雖未以法律的形式加以明確的規(guī)定，但總體上來說，還是適合我國的國情的。但是，實踐是不以地域為界限的，跨區(qū)域的行政行為是為了適應于不同地區(qū)的特征，但也會對行政監(jiān)督帶來不便，其實所謂的便與不便，都是要以行政法制為基礎的，只要是切合實際的良法善之，加之恰當的使用，總會是便利的。

法律雖然有其固有的程式，但也應當要有輕重緩急之分，就像法律要與情理相結合一樣。在不違背法律的具體規(guī)范的情況之下，只要是符合法律精神的靈活的適應，都是可以接受的。但是，像“暴力執(zhí)法”“釣魚執(zhí)法”等不符合法律規(guī)定，有悖于法律精神的行政行為，當然是應當嚴令禁止的。對于社會實踐中的一些敏感地帶，要及時地加以更新，用具體化的權力清單，解決普遍的社會問題。

（三）幅度與自由裁量

權力清單的存在就表明了行政權力的規(guī)范并不是那么嚴絲合縫的，這與嚴謹的法律精神也并不是相違背的，任何規(guī)范的適用都是需要靈活的應變能力的，只有這樣，才能做到以實際為標準。行政法典與規(guī)范對于行政權力的規(guī)定都是有上限和下限的，只有在這樣一個合適的范圍之內，行政權力才能得到最大限度的適用。

與自由裁量相對應的概念可以表述為“羈束性的行為”，它才是保證行政權力的有效實施的關鍵。作為一種不可裁量的權力行為，它更多的是體現在程序法的某些方面。權力清單的作用就是要把自由裁量和行政羈束有機地結合在一起，使得每一種具體的實際情況都能得到與之相適應的合理安排，對于行政法治來說，它們中的任何一方都是不可偏廢的。無論是適用于行政機關還是立法機關的權力清單，都是要從權力的實際出發(fā)，以靈活的方式，更有效地體現行政法的實際價值。

四、權力清單制度的反思與改進

（一）合法性

權力清單制度的基本要求之一就是要做到“依清單行政”，這與行政權力所要求的“依法行政”顯然是存在出入的。雖然權力清單也是按照法律的規(guī)定制定出來的，但是如果一味地依清單為標準行事，難免會有違背法律的時候，而且這種違背還是有依據、有支撐的，很明顯，這是不利于行政法治的一項要求。

（二）合理性

對于權力清單的合理性的質疑主要來源于實踐中的權力清單的標準不統一的現象，雖說不同地域和行政級別存在差異，但是在行政實踐中，清單所列權力數量相差數十倍的現象頻頻出現，這就不能簡簡單單地歸咎于普通的差異了。不同標準的本質是源于不同的理解，再進一步的深究，就暴露出行政法制對于權力規(guī)定的不完善等問題，以至于清單的合理性也是備受質疑，若非設立法外職權，就是形同虛設，沒有實際意義。

（三）有效性

有效性是建立在合法性、合理性的基礎之上的，因為前面二者的基礎不夠，自然就造成了權力清單的效力大打折扣。首先是法律制度本身的問題，法律的原則性與抽象性使得權力清單規(guī)定的權力的邊界顯得模糊不定，其次會影響公眾對權力的理解與把握，也會影響權力清單制度的便民效力。

（四）改進

權力清單制度的改進要以權力的完善為基礎，關鍵在于制定統一的標準，既要考慮合理差異，又要顧全大局，發(fā)揮整體與部分的結合作用。此外，還要明確一點，那就是權力清單只能解決制度方面的問題，至于實效究竟能達到多少，還要依靠政府的執(zhí)行力等多個方面的因素。所以，必須將權力清單制度與行政法規(guī)聯系起來，與規(guī)范性的法律文件結合起來，嚴格遵循法律的適用規(guī)則，堅持貫徹法治的精神與信念，要時時刻刻不忘法治，依法行政，依法用權。

The significance of government's power list for administrative law

LIU Suming

Studying the significance of government's power list,this paper explored the restraints to be obeyed when operating national administrative power,its lawful significance and value.This paper proposed that the previous experience be summarized,the institutions be improved,and the laws be perfected for enhancing the level of law rule,serving people better,and realizing the great idea of governing society by law.

government;power list;administrative law;law

D920

A

1009-9530（2017）01-0019-03

2016-11-08

劉蘇明（1993-），女，安徽師范大學法學院碩士研究生。