張哲飛，戚建剛

(中南財經(jīng)政法大學(xué) a.法學(xué)院； b.法治發(fā)展與司法改革中心研究院， 武漢 430073)

公務(wù)員免責(zé)制度的規(guī)范分析

張哲飛a，戚建剛b

(中南財經(jīng)政法大學(xué) a.法學(xué)院； b.法治發(fā)展與司法改革中心研究院， 武漢 430073)

規(guī)范文本的陸續(xù)出臺，標志著我國公務(wù)員免責(zé)制度的骨架已初步形成。從公務(wù)員免責(zé)行政實踐來看，初成的公務(wù)員免責(zé)制度的正當(dāng)性與合法律性均飽受質(zhì)疑，一方面，制度規(guī)范并不契合行政法的基本價值、原則；另一方面，制度建構(gòu)與實施缺乏上位法依據(jù)或與上位法相抵觸問題。根據(jù)公法的“權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)”理論得出，公務(wù)員免責(zé)制度框架必須平衡公務(wù)員免責(zé)權(quán)利與違法或不當(dāng)行為擔(dān)責(zé)間的關(guān)系，從公務(wù)員免責(zé)的主體、行為與責(zé)任結(jié)構(gòu)入手，科學(xué)設(shè)定公務(wù)員免責(zé)的申請主體、審查主體、免責(zé)程序與免責(zé)事由等制度要素。

公務(wù)員；免責(zé)；權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)；制度框架；免責(zé)事由

一、問題的提出

科技進步與經(jīng)濟全球化的發(fā)展，使現(xiàn)代社會呈現(xiàn)出高度的風(fēng)險性和不確定性，這給習(xí)慣于“面向確定性決策”的行政機關(guān)帶來諸多困難和挑戰(zhàn)?；诖耍瑖鴦?wù)院總理李克強在2016年度政府工作報告中提出建立容錯機制，鼓勵公務(wù)員改革創(chuàng)新，激勵公務(wù)員積極行政，針對公務(wù)員在改革創(chuàng)新中，主觀上夙夜在公、恪盡職守，客觀上由于不可抗力、難以預(yù)見等因素，未達到預(yù)期效果、造成不良影響和損失的行為或失誤可予容錯免責(zé)。半年來，全國部分省市已陸續(xù)出臺相應(yīng)規(guī)范性文件，結(jié)合原有問責(zé)制度規(guī)范中涉及免責(zé)之規(guī)定，我國公務(wù)員免責(zé)制度的骨架已初步形成。公務(wù)員免責(zé)制度的重要性無須贅述*依據(jù)《行政訴訟法》第13條規(guī)定，對于內(nèi)部行政法律關(guān)系發(fā)生的爭議，一般由行政機關(guān)本系統(tǒng)處理，不能提起行政訴訟，依循公務(wù)員免責(zé)制度就成為公務(wù)員主體權(quán)利保障的唯一途徑。，然而，理論界與立法機關(guān)對公務(wù)員免責(zé)制度的重視程度仍遠遠不夠。一方面，理論界極少有直面公務(wù)員免責(zé)的研究，少數(shù)學(xué)者在研究行政問責(zé)或行政官員問責(zé)時附帶提及免責(zé)，也強調(diào)免責(zé)事由的重要性，但既未做進一步探討，也未從法律或制度層面予以建構(gòu)*如有學(xué)者提及行政官員問責(zé)要遵循權(quán)責(zé)相當(dāng)原則，參見任峰：《食品安全中的政府問責(zé)機制芻議》，載于《云南大學(xué)學(xué)報(法學(xué)版)》2011年第5期，第39—43頁。也有學(xué)者從文本分析關(guān)涉公務(wù)員免責(zé)制度研究與實踐的薄弱現(xiàn)狀，參見余凌云：《對我國行政問責(zé)制度之省思》，載于《法商研究》2013年第3期。。更有個別關(guān)涉行政免責(zé)的研究把公務(wù)員免責(zé)與行政機關(guān)免責(zé)混同，視公務(wù)員責(zé)任為行政機關(guān)責(zé)任的組成部分[1]。另一方面，現(xiàn)行調(diào)整公務(wù)員容錯免責(zé)的規(guī)范文本內(nèi)容與結(jié)構(gòu)粗疏，許多規(guī)定存在合法性危機。體系粗疏、結(jié)構(gòu)失衡的公務(wù)員免責(zé)制度將難以有效運作，任意容錯、違法免責(zé)也將損害公務(wù)員免責(zé)制度的合法性、權(quán)威性與適用性，甚至影響法治政府的建設(shè)進程?，F(xiàn)代民主法治思潮呼吁行政主體應(yīng)在法律設(shè)定的規(guī)則和框架內(nèi)活動，卻往往忽視了行政法制的初始目的，即保證行使公權(quán)力的活動之“正當(dāng)性”。正如有學(xué)者講到的，行政法治應(yīng)從原來圍繞行政“合法律性”而發(fā)展起來的框架與技術(shù)，回歸到關(guān)注行政的正當(dāng)化問題[2]。為發(fā)揮公務(wù)員容錯免責(zé)制度在鼓勵公務(wù)員改革創(chuàng)新、積極行政中的作用，規(guī)范行政免責(zé)權(quán)力的合法行使，確有必要反思現(xiàn)行調(diào)整公務(wù)員免責(zé)之規(guī)范，運用公法法域的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)論加以剖析，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)科學(xué)、合法的公務(wù)員免責(zé)制度。

二、公務(wù)員免責(zé)制度的正當(dāng)性與合法律性審視

從實質(zhì)而言，公務(wù)員免責(zé)即公務(wù)員責(zé)任的免除、不予承擔(dān)，其所指的責(zé)任，是行政法上的責(zé)任概念，包含行政法律責(zé)任、行政紀律責(zé)任、政治責(zé)任，以及專業(yè)(技術(shù))責(zé)任等。從形式邏輯而言，公務(wù)員免責(zé)制度是與行政官員問責(zé)或公務(wù)員問責(zé)制度相對應(yīng)的法律制度。公務(wù)員免責(zé)可以通過兩種途徑，分別是審查免責(zé)和申訴免責(zé)。審查免責(zé)是指在問責(zé)進行中，問責(zé)機關(guān)發(fā)現(xiàn)公務(wù)員的行政決策或行為符合法定免責(zé)條件而對其做出免于責(zé)任承擔(dān)決定的過程。申訴免責(zé)是指問責(zé)決定做出后，公務(wù)員認為其行為符合法定免責(zé)事由，在一定期間內(nèi)依照特定法律程序向原問責(zé)機關(guān)或其他法定主體申請免于責(zé)任承擔(dān)的過程。為方便理解，筆者對公務(wù)員免責(zé)制度做一個簡單界定：公務(wù)員免責(zé)制度是指有權(quán)機關(guān)對公務(wù)員在履行法定職權(quán)的過程中，給國家利益、公共利益和公民合法的個人利益造成損失的行為，依據(jù)法律規(guī)定和法定程序免于責(zé)任承擔(dān)的法律制度，主要由申請主體、審查主體、免責(zé)程序與免責(zé)事由等制度要素構(gòu)成。

為深入研究公務(wù)員免責(zé)制度，筆者通過總結(jié)涉及調(diào)整公務(wù)員免責(zé)的代表性規(guī)范文本*這些規(guī)范文本包括：《湖北省行政問責(zé)辦法》《吉林省行政問責(zé)辦法》《北京市行政問責(zé)辦法》；四川省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于充分調(diào)動干部積極性激勵改革創(chuàng)新干事創(chuàng)業(yè)的意見(試行)》；《湖北省食品安全問責(zé)辦法(試行)》；濟南市《關(guān)于支持黨員干部干事創(chuàng)業(yè)建立容錯免責(zé)機制的實施辦法(試行)》；杭州市《關(guān)于建立黨員干部改革創(chuàng)新容錯免責(zé)機制的實施辦法》；紹興市《關(guān)于建立健全黨員干部容錯免責(zé)機制的實施辦法(試行)》；以及少數(shù)無法查詢?nèi)牡W(wǎng)絡(luò)索引可查找部分內(nèi)容的其他省市規(guī)范文本。發(fā)現(xiàn)，調(diào)整問責(zé)的規(guī)范文本側(cè)重于規(guī)定問責(zé)主體、客體與問責(zé)事由等內(nèi)容，粗略規(guī)定作為“一體兩面”的免責(zé)主體、客體與問責(zé)的阻卻事由等內(nèi)容，而調(diào)整容錯免責(zé)的規(guī)范文本存在缺乏上位法依據(jù)、與上位法抵觸、結(jié)構(gòu)粗疏、內(nèi)容過于原則等問題；其具體規(guī)范一般內(nèi)含于問責(zé)法制之中，天然地繼承了行政問責(zé)法制的諸多弊端，諸如法律位階不高、問責(zé)對象模糊、主體缺位、程序失范等[3]。從法理角度分析、審視諸多規(guī)范文本形成的公務(wù)員免責(zé)制度的正當(dāng)性與合法律性問題可以發(fā)現(xiàn)以下問題。

(一)正當(dāng)性問題

公正、無偏私、問責(zé)、理性等是行政法乃至公法的基本價值[4]，行政法治的正當(dāng)性價值追求也通過依法行政、行政公正、尊重和保障人權(quán)等基本原則予以體現(xiàn)[5]。從權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)分析，公務(wù)員主體某些權(quán)利(或人權(quán))的克減已成共識，“公權(quán)力負有公共利益增益之義務(wù)，此義務(wù)亦應(yīng)成為運作公權(quán)力的組織成員實現(xiàn)個人利益的前提條件”[6]。藉由“合理、客觀義務(wù)標準上的區(qū)別對待不構(gòu)成對非歧視原則的違反”[7]，公務(wù)員免責(zé)制度的公正性與正當(dāng)性應(yīng)當(dāng)基于剖析公務(wù)員主體權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的特殊性，過嚴或過寬免責(zé)都將違背行政法的基本價值與原則。從制度結(jié)構(gòu)而言，包括中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》在內(nèi)的諸多涉及容錯免責(zé)的規(guī)范文本之正當(dāng)性均飽受質(zhì)疑，并不契合行政法的基本價值與原則。如杭州市《關(guān)于建立黨員干部改革創(chuàng)新容錯免責(zé)機制的實施辦法》規(guī)定，符合六種情形的可免予追究有關(guān)人員的責(zé)任，具體包括：“法律、法規(guī)沒有明令禁止的；符合中央和省市黨委、政府決策部署的；為改革創(chuàng)新和發(fā)展大局敢于擔(dān)當(dāng)、勇于作為的；經(jīng)過民主決策程序的；沒有為自己、他人或單位謀取私利的；積極主動采取措施消除影響或挽回損失的”。行政法的問責(zé)與理性價值要求公務(wù)員理性決策并就決策負相應(yīng)法律責(zé)任，行政法基本原則要求公務(wù)員依法行政(決策)。經(jīng)過民主決策程序的行政行為發(fā)生損害后果的可以免責(zé)，違反“問責(zé)價值”與“依法行政原則”；法律、法規(guī)沒有明令禁止導(dǎo)致?lián)p害后果發(fā)生即可免責(zé)，也違背“理性價值”與“依法行政原則”*依法行政原則不僅要求行政機關(guān)依法的明文規(guī)定行政，還應(yīng)當(dāng)依法的原理、原則行政。參見姜明安：《行政法與行政訴訟法(第六版)》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2015年出版，第66—69頁。。公務(wù)員免責(zé)制定設(shè)定的免責(zé)范圍過寬、標準過松必然導(dǎo)致其制度的正當(dāng)性問題。

(二)合法律性問題

制度設(shè)計是否存在上位法依據(jù)或與上位法相抵觸將直接決定制度規(guī)范的適用性，影響具體制度的實施。從整體而言，公務(wù)員免責(zé)制度是公務(wù)員責(zé)任制度的內(nèi)在構(gòu)成與延伸，可以直接適用責(zé)任審查制度中的許多程序性與實體性規(guī)則。但是，調(diào)整免責(zé)的核心與關(guān)鍵應(yīng)是免責(zé)事由，而這些規(guī)范無法運用責(zé)任制度中的其他實體規(guī)則相替代。因此，僅從現(xiàn)行調(diào)整公務(wù)員免責(zé)，特別是免責(zé)事由的法規(guī)范的法律位階來看，現(xiàn)行規(guī)范文本位階較低，多為地方性法規(guī)、部門(地方政府)規(guī)章，缺乏上位法依據(jù)或與上位法相抵觸，阻礙了實務(wù)部門在審查具體事實時對其直接適用或作為審查依據(jù)。以《湖北省食品安全問責(zé)辦法(征求意見稿)》為例，該辦法第十五條*該辦法第十五條第4、5、6、7、8、9款均超出《湖北省行政問責(zé)辦法》的規(guī)定范圍，具體條款見湖北省政府網(wǎng)站和湖北省食品藥品監(jiān)督管理局網(wǎng)站。規(guī)定了公務(wù)員免責(zé)的九種情形。但是，該條的部分款項超出了《湖北省行政問責(zé)辦法》第十七條之規(guī)定，直接與上位法相抵觸。此外，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》也未規(guī)定，“情況緊急但盡到合理義務(wù)”的公務(wù)員可以免責(zé)，該條款缺乏上位法依據(jù)。公務(wù)員免責(zé)制度的正當(dāng)性與合法性問題必然導(dǎo)致免責(zé)規(guī)定的適用困境，實踐層面也會產(chǎn)生各種光怪陸離的現(xiàn)象，如“違法免責(zé)”“被問責(zé)官員的悄然復(fù)出”“從重處罰的斷崖式降級”等。

美國公法學(xué)者Waldron認為，法治的基本特征在于政府行政權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)被約束至特定的公共規(guī)范制度框架內(nèi)，而不是個人判斷、喜好或主觀思維[8]?；谏鲜鍪聦崳瑹o論是從規(guī)范與約束政府免責(zé)權(quán)力行使的法治需要，還是公務(wù)員追求自身合法權(quán)利的正當(dāng)欲求，都要求學(xué)術(shù)界重視公務(wù)員免責(zé)制度的基礎(chǔ)理論問題，剖析公務(wù)員免責(zé)的權(quán)責(zé)機構(gòu)，建構(gòu)合法、合理的公務(wù)員免責(zé)制度框架。

三、公務(wù)員免責(zé)制度的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)剖析

在不同法律制度中，有關(guān)各類主體權(quán)利、義務(wù)的規(guī)范在質(zhì)與量各異，導(dǎo)致權(quán)利與義務(wù)會形成不同的排列與組合，從而構(gòu)成該法律制度的“權(quán)義結(jié)構(gòu)”。公法領(lǐng)域更多使用“權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)”來表述行政主體的職權(quán)與職責(zé)。無論是“權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)”與“利義結(jié)構(gòu)”的稱謂，完全是為了研究過程中的表述和區(qū)分上的便利，同時，也是區(qū)分公私主體的法律屬性的需要*張守義.“權(quán)義結(jié)構(gòu)”之經(jīng)濟法分析[EB/OL].中國法學(xué)會經(jīng)濟法學(xué)研究會2003年年會論文集錄.2016-07-08.http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_30098.shtml.本文認為，從系統(tǒng)論的觀點來看，不同部門法的“權(quán)義結(jié)構(gòu)”，會導(dǎo)致其特定功能的生成，無論是職權(quán)與權(quán)利，抑或職責(zé)與義務(wù)，都會通過不同的組合，形成特定的結(jié)構(gòu)，對于它們在總體上形成的“權(quán)義結(jié)構(gòu)”，應(yīng)當(dāng)全面、系統(tǒng)地去考察。。根據(jù)主體理論、行為理論與責(zé)任理論，可以將公務(wù)員免責(zé)制度的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)分為主體結(jié)構(gòu)、行為結(jié)構(gòu)，以及責(zé)任結(jié)構(gòu)，分別對應(yīng)免責(zé)申請與審查主體、免責(zé)程序以及免責(zé)事由。從公務(wù)員身份的雙重屬性來看，當(dāng)公務(wù)員作為行政主體之一部時，主要面對“職權(quán)”與“職責(zé)”問題；當(dāng)公務(wù)員作特殊的私主體時，需要法律予以調(diào)整的是“權(quán)利”與“義務(wù)”。前文講到，公務(wù)員主體在行使公權(quán)力的同時“負有公共利益增益之義務(wù)”，那么，根據(jù)權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的平衡理論，公務(wù)員主體負有被“問責(zé)”之責(zé)任的同時，也應(yīng)當(dāng)享有合法、明確的免責(zé)權(quán)利。由此，為實現(xiàn)公務(wù)員免責(zé)制度合法性與正當(dāng)性之統(tǒng)一，必須針對性地剖析其獨有的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)。

根據(jù)權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)理論，厘清與公務(wù)員問責(zé)糾錯對應(yīng)的免責(zé)權(quán)利之范圍，是研究公務(wù)員免責(zé)制度的前提。國外學(xué)者將公務(wù)員的責(zé)任類型做如下界定[9]：未履行憲法法等規(guī)定導(dǎo)致的行政法律責(zé)任；政府及其內(nèi)部監(jiān)管機構(gòu)進行監(jiān)管導(dǎo)致的行政紀律責(zé)任；外部社會組織、公民等監(jiān)督導(dǎo)致的政治責(zé)任；公務(wù)員基于專業(yè)規(guī)定和隊伍能力要求而可能導(dǎo)致的專業(yè)(技術(shù))責(zé)任。而在公務(wù)員免責(zé)制度中，免責(zé)事由是確定免責(zé)權(quán)利范圍的重要標準，也是衡量公務(wù)員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任或是免于承擔(dān)責(zé)任的重要考量。總結(jié)涉及免責(zé)事由規(guī)定的現(xiàn)行法規(guī)范文本發(fā)現(xiàn)，免責(zé)事由主要包括以下九項內(nèi)容：情節(jié)輕微并主動改正；法律競合或法律法規(guī)未明確禁止；情況緊急但盡到合理義務(wù)；已履行法律法規(guī)確定職責(zé)；主觀無過錯；相對人或第三人過錯導(dǎo)致公共利益損失；主動糾錯且未造成嚴重后果；向上級提出異議但被要求執(zhí)行；向上級提出執(zhí)法建議但未被采納。從行政法視域而言，如何把握公務(wù)員免責(zé)權(quán)利與公務(wù)員違法或不當(dāng)行為擔(dān)責(zé)間的平衡，需要從具體免責(zé)事由規(guī)定的具體情形出發(fā)。依據(jù)法理對現(xiàn)存法規(guī)范的代表性條款進行分析得知：

第一，“情況緊急但盡到合理義務(wù)”的可否免責(zé)。這一條款調(diào)整緊急狀態(tài)下的公務(wù)員免責(zé)權(quán)利的事由問題。依據(jù)風(fēng)險規(guī)制理論，風(fēng)險規(guī)制過程的不確定性、主觀性與全球網(wǎng)絡(luò)之挑戰(zhàn)，風(fēng)險的“最后10%”*所謂“最后10%”指的是行政機關(guān)在規(guī)制最后10%的風(fēng)險時，往往要承受不成比例的付出，技術(shù)與資源的有限、成本的高昂等因素決定了將風(fēng)險消除至“零風(fēng)險”水平不具備可行性。參見[美]史蒂芬·布雷耶：《打破惡性循環(huán)——政府如何有效規(guī)制風(fēng)險》，宋華琳譯，法律出版社2009年版，第5頁。揭示了行政資源有限性與民眾公共安全訴求之間的距離，風(fēng)險可能使規(guī)制主體“深陷偶然性和不確定性的織網(wǎng)之中”[10]。而在風(fēng)險規(guī)制過程中，行政法的應(yīng)急原則*關(guān)于行政應(yīng)急原則的闡述，參見戚建剛：《風(fēng)險規(guī)制的興起與行政法的新發(fā)展》，載于《當(dāng)代法學(xué)》2014年第6期。要求行政機關(guān)及時決策、快速響應(yīng)以及迅速行動，也必然帶來決策或行為失當(dāng)?shù)娘L(fēng)險，因為調(diào)整緊急狀態(tài)的法律法規(guī)本就賦予行政機關(guān)超越常態(tài)的行政權(quán)力與自由裁量權(quán)。但擴張的行政權(quán)力與超越常態(tài)的行政自由裁量權(quán)并不意味著行政決策人或行為人“盡到合理義務(wù)”就可以免責(zé)。前文講到相對于普通人，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的法律義務(wù)(職責(zé))，“盡到合理義務(wù)”適用于普通人的免責(zé)而不應(yīng)適用于公務(wù)員。此外，“盡到合理義務(wù)”的表述更多適用于平等主體間的法律關(guān)系，而在公法領(lǐng)域，法律關(guān)系的雙方是行政機關(guān)與相對人，更多是職權(quán)(職責(zé))與義務(wù)(權(quán)利)關(guān)系，相對人權(quán)利對應(yīng)的應(yīng)是行政決策人或行為人的法定職責(zé)。

第二，“法律競合或法律法規(guī)未明確禁止”可否免責(zé)。關(guān)于法律競合的處理依據(jù)法的效力位階理論已有定論，此種情形不能成為公務(wù)員免責(zé)的事由無須多言，需要著重討論的是“法律法規(guī)未明確禁止”可否免責(zé)的問題。行政法上的“平衡論”強調(diào)行政權(quán)力與公民權(quán)利的平衡，但主張“平衡論”的學(xué)者也認為“就當(dāng)前我國行政法的理論和實踐而言，平衡論更強調(diào)對行政權(quán)力的監(jiān)督”[11]，基于對行政權(quán)力的控制監(jiān)督理論界對行政權(quán)力提出“法無規(guī)定不可為”的要求。從這一邏輯而言，常態(tài)下的公務(wù)員免責(zé)權(quán)利不能對抗因“法律法規(guī)未明確禁止”，其做出行政決策或行為導(dǎo)致?lián)p害后果的法律責(zé)任。然而，對于任何問題都應(yīng)當(dāng)辯證看待，風(fēng)險社會以及社會轉(zhuǎn)型期帶來的諸多問題導(dǎo)致當(dāng)前我國突發(fā)事件頻發(fā)，種類繁多、形態(tài)各異的突發(fā)事件極有可能無法可依，但確需行政決策或行為予以應(yīng)對。貝克認為，風(fēng)險“像一根使我們可以不斷去探究整個建構(gòu)方案，以及整個文明結(jié)構(gòu)上的每一塊使文明自陷危境的水泥斑點的探針”[12]。此時，基于“法益衡量”應(yīng)當(dāng)鼓勵公務(wù)員果斷決策、積極行為，公務(wù)員也應(yīng)享有較之常態(tài)下更為理性與寬容的免責(zé)權(quán)利。

第三，“主觀無過錯”可否免責(zé)。根據(jù)Ch.艾森曼提出的“利益責(zé)任的關(guān)聯(lián)”理論[13]，當(dāng)人民開展有利于自己的活動時，可能產(chǎn)生損害他人的風(fēng)險，若真正損及他人，便應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。這一觀點成為法國行政法中政府無過錯責(zé)任的理論來源，并逐漸被我國行政法吸納。此外，受新公共管理思潮的影響，行政官員問責(zé)制度更加注重結(jié)果導(dǎo)向，“問責(zé)重點從行政過程問責(zé)轉(zhuǎn)向更為重要的行政結(jié)果問責(zé)”[14]，換句話說，行政官員的決策或行為的結(jié)果成為責(zé)任歸結(jié)的重點。有鑒于此，在考量公務(wù)員免責(zé)權(quán)利范圍是，“主觀無過錯”能否成為責(zé)任阻卻事由應(yīng)當(dāng)謹慎乃至否定看待。一方面公務(wù)員主體承擔(dān)維護國家安全與社會穩(wěn)定職責(zé)，在履行職責(zé)時應(yīng)當(dāng)更為審慎；另一方面，正是由于這一職責(zé)的重要性，理應(yīng)對應(yīng)更為嚴格的責(zé)任，以警示的方式防止危害發(fā)生。

第四，“相對人或第三人過錯導(dǎo)致公共利益損失”可否免責(zé)。此條款的理論來源是侵權(quán)法上過錯責(zé)任，該理論前提是“理性第三人”注意義務(wù)，這一義務(wù)“要求一個社會中的人，對他人的利益、權(quán)利等負有謹慎、小心義務(wù)，避免對他人構(gòu)成傷害”[15]。但從公法領(lǐng)域分析，行政決策人或行為人依其主體特殊性天然地負有“正確行政執(zhí)法”的職責(zé)，單純由于相對人或第三人過錯導(dǎo)致的公共利益損失并不能成為公務(wù)員免責(zé)之事由。換句話說，公務(wù)員免責(zé)除了公共利益損失結(jié)果是由相對人或第三人過錯造成外，公務(wù)員必須嚴格依法履職方能免責(zé)。例如，食品安全事故全部過錯都歸結(jié)于食品生產(chǎn)經(jīng)營者，也不能否認食品安全監(jiān)管部門未嚴格履行“日常監(jiān)管”職責(zé)，如果食品安全事故是由于日常監(jiān)管不到位而導(dǎo)致的，即使因食品生產(chǎn)經(jīng)營者的原因誘發(fā)食品安全事故，食品安全監(jiān)管部門在事故發(fā)生后“及時處理”的，也不應(yīng)享有免責(zé)權(quán)利。

第五，滿足其他規(guī)則可否免責(zé)。著名公共管理學(xué)者波文斯曾將公共問責(zé)的功能歸納為四點：民主控制，提高公共治理的完善程度；提高組織及個人績效；提高公共治理的合法性；在災(zāi)難、慘敗和失敗的情景下，提供公共宣泄的途徑[16]。因此，規(guī)范文本涉及的“向上級提出異議但被要求執(zhí)行”“主動糾錯且未造成嚴重后果”“向上級提出執(zhí)法建議但未被采納”“已履行法律法規(guī)確定職責(zé)”等條款，也應(yīng)當(dāng)審慎認定其是否滿足公務(wù)員免責(zé)之充要，即考量公務(wù)員行為是否在正當(dāng)性與合法律性之間取得恰當(dāng)平衡。此外，“嚴格依法履職”是憲法法律賦予行政機關(guān)的行政機關(guān)的法定職責(zé)，也是其主體屬性的核心內(nèi)容，“提出異議”“未被采納”是否可以成為公務(wù)員免責(zé)權(quán)利的事由有待商榷。

四、公務(wù)員免責(zé)制度的重構(gòu)

政府的“自我革命”始終要發(fā)生在既有的制度生態(tài)之中，而組織重構(gòu)具有“局部揚棄性+改良漸進性”的特征[17]。通過剖析公務(wù)員免責(zé)制度的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，可以明晰公務(wù)員群體的權(quán)利與責(zé)任及兩者間的動態(tài)對應(yīng)關(guān)系，改變長期以來針對公務(wù)員的“重責(zé)任而輕權(quán)利”的失衡局面，實現(xiàn)公務(wù)員職權(quán)(權(quán)利)與職責(zé)(責(zé)任)相對應(yīng)。依據(jù)行政法治的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)理論，公務(wù)員免責(zé)制度框架之搭建應(yīng)當(dāng)從主體結(jié)構(gòu)、行為結(jié)構(gòu)與責(zé)任結(jié)構(gòu)出發(fā)，具體包括公務(wù)員免責(zé)的申請主體、審查主體、免責(zé)程序與免責(zé)事由。

(一)免責(zé)申請主體

公務(wù)員免責(zé)制度的申請主體是公務(wù)員*關(guān)于公務(wù)員的主體界定，參見《公務(wù)員范圍規(guī)定》。，包括行政領(lǐng)導(dǎo)人員和普通公務(wù)員。當(dāng)前我國的公務(wù)員問責(zé)制關(guān)注行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任承擔(dān)，現(xiàn)行的法規(guī)規(guī)章也主要針對公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)人員。但從實踐來看，任何一起重大突發(fā)事件的責(zé)任承擔(dān)主體，必然包括普通公務(wù)員。如天津大爆炸事故給予黨紀政紀處分的123名責(zé)任人員中，省部級5人、廳局級22人、縣處級22人、科級及以下25人，其他予以誡勉談話或批評教育的責(zé)任人員48名[18]，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員占一半以上比例。因此，從整體上講，公務(wù)員免責(zé)制度的申請主體應(yīng)當(dāng)包括所有公務(wù)員。然而，需要注意免責(zé)申請主體要素的三個特殊問題。一是免責(zé)申請主體包括黨委領(lǐng)導(dǎo)干部，但不包括依循黨內(nèi)紀律問責(zé)的主體。因為“一旦跨出了行政機關(guān)，純粹依循黨內(nèi)路徑，追究黨委機構(gòu)、黨委領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)決策責(zé)任”[19]，便也超出了傳統(tǒng)公務(wù)員免責(zé)制度的研究范疇。不過，國家監(jiān)察體制改革為統(tǒng)一、全面的公務(wù)員免責(zé)制度建構(gòu)提供了體制基礎(chǔ)，只要符合“行使公權(quán)力的公職人員”條件，且因職務(wù)行為被監(jiān)察委審查，即享有免責(zé)申請權(quán)。二是在審查問責(zé)中，問責(zé)機關(guān)同時也是審查機關(guān)，問責(zé)程序與免責(zé)程序同時進行，不存在申請問題，自然也不存在免責(zé)申請主體問題。三是在特定情形下，免責(zé)申請主體可能不是行政行為人(或決策人)本人，而是行政行為人(或決策人)的近親屬或與行政行為有直接利害關(guān)系的第三人。特定情形包括，行為人(或決策人)被問責(zé)前后死亡的；由于主客觀原因不提出免責(zé)申請的；等等。

(二)免責(zé)審查主體

公務(wù)員免責(zé)制度的審查主體根據(jù)問責(zé)主體的不同而有所差異，應(yīng)當(dāng)針對不同情形予以確定。當(dāng)前我國免責(zé)審查主體主要是公務(wù)員問責(zé)機關(guān)本身，實踐中，問責(zé)主體主要是被問責(zé)公務(wù)員所在原機關(guān)的垂直上級機關(guān)、本級人民政府的公務(wù)員管理機關(guān)、行政監(jiān)察機關(guān)等，呈現(xiàn)出問責(zé)主體模糊混亂、權(quán)力機關(guān)邊緣化、問責(zé)權(quán)力交叉行使等表征。這就造成了免責(zé)審查主體的中立性與公正性受疑。首先，免責(zé)審查主體多為公務(wù)員所在機關(guān)的原機關(guān)或垂直上級機關(guān)，有時可能是本級政府的公務(wù)員管理機關(guān)、行政監(jiān)察機關(guān)，無論是前者，抑或后者，都同屬行政系統(tǒng)內(nèi)部，不具有中立性。內(nèi)部審查通常比外部審查效率高、速度快，因為具體實施某種行政活動的人能夠直接接觸到應(yīng)予認定的案件事實，由這種工作方式和特性武裝起來的行政機器具有最好的條件[20]。但是，內(nèi)部審查通常不會公開審查過程，僅通報結(jié)果，對免責(zé)結(jié)果的公正性將產(chǎn)生較大影響。其次，國家監(jiān)察體制改革于2016年11月初在北京、山西、浙江三地試點，監(jiān)察委的出現(xiàn)將終結(jié)目前我國公務(wù)員免責(zé)審查主體散亂、交叉的現(xiàn)狀，成為公務(wù)員免責(zé)審查的集中權(quán)威主體。最后，作為國家權(quán)力機關(guān)，各級大人在免責(zé)中發(fā)揮的作用極其微弱，更多只是簡單地履行程序。為追求公正價值與效率價值的平衡，可以將人大納入免責(zé)審查主體，一方面在審查免責(zé)與申訴免責(zé)中繼續(xù)發(fā)揮行政系統(tǒng)內(nèi)部效率高、速度快的優(yōu)勢；另一方面，當(dāng)公務(wù)員對免責(zé)結(jié)果不服時，可以向本級人大提出免責(zé)申請，由本級人大做出中立裁決。

(三)免責(zé)程序

程序法定是公務(wù)員免責(zé)制度建構(gòu)的基礎(chǔ)?，F(xiàn)行公務(wù)員審查免責(zé)的程序一般與問責(zé)程序同時進行，即使如此，規(guī)范文本的規(guī)定也較為原則和模糊。著名行政法學(xué)者姜明安認為，行政程序具有三個功能[21]：第一，既不過于束縛行政決策或行為，又可避免行政決策或行為的恣意、濫權(quán)；第二，有利于改進行政機關(guān)內(nèi)部運作機制，避免傳統(tǒng)法治“以權(quán)力制約權(quán)力”，提高行政效率；第三，有利于事前、事中糾錯,盡量避免給行政相對人和社會公眾造成不可挽回的損失。無論是審查免責(zé)，抑或申請免責(zé)，均需遵循一定的法律程序，既有利于保障公務(wù)員免責(zé)制度的普適性與穩(wěn)定性，又可以在一定程度上保證免責(zé)結(jié)果的可預(yù)期性與權(quán)威性。一方面在審查免責(zé)中，問責(zé)主體通過問責(zé)程序確定對相關(guān)責(zé)任人是否免責(zé)。此時，無須重新設(shè)定新的法律程序予以調(diào)整。但有原則也有例外，為了實現(xiàn)個案正義，也不應(yīng)完全排除依職權(quán)主動發(fā)起的問責(zé)后的免責(zé)審查，當(dāng)有權(quán)機關(guān)本身是問責(zé)主體時，可以主動通過糾錯程序?qū)ι暾埲颂岢雒庳?zé)審查。另一方面，在申訴免責(zé)中，公務(wù)員向申述審查機關(guān)提出申訴應(yīng)當(dāng)依照法定的形式、法定期限，申述審查機關(guān)處于被動地位，依申述人的申訴方能開啟受理、審查、做出裁判等活動。

(四)免責(zé)事由

公務(wù)員免責(zé)事由關(guān)乎公務(wù)員免責(zé)制度權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)中公務(wù)員免責(zé)權(quán)利的具體范圍，進而影響整個制度框架的科學(xué)性、合法性與正當(dāng)性。在分析現(xiàn)行規(guī)范文本對免責(zé)事由規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合公務(wù)員免責(zé)制度的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)剖析，借鑒刑事免責(zé)與民事免責(zé)中的構(gòu)成要件，可以認為公法領(lǐng)域、特別是公務(wù)員免責(zé)制度領(lǐng)域內(nèi)的免責(zé)事由，應(yīng)當(dāng)考量行政決策或行為的主觀方面、客觀面以及主客觀方面之間的關(guān)系。首先，行政決策或行為的主觀方面是公務(wù)員是否嚴格依法履職?！皣栏瘛笔切袨橄薅ㄔ~，也有可能出現(xiàn)未“嚴格”依法履職卻予以免責(zé)的情形，這是基于考量行政決策或行為的客觀構(gòu)成以及主客觀方面間的因果聯(lián)系。這里的法主要指“實定法”，但在實定法缺乏的情況下，公務(wù)員免責(zé)事由也要求行政決策或行為符合“自然法”或“理念法”。其次，行政決策或行為的客觀方面是行政決策或行為是否造成損害(失)結(jié)果。量化的損害結(jié)果是設(shè)定免責(zé)事由的重要客觀標準。最后，主客觀方面之間的關(guān)系是行政決策或行為與損害結(jié)果間是否存在因果聯(lián)系。一般情形下，“有無因果聯(lián)系”考量的是直接因果聯(lián)系，但在政治責(zé)任與道德責(zé)任審查中，則要考量間接因果聯(lián)系。因為政治責(zé)任十分抽象，主要針對領(lǐng)導(dǎo)干部，其追究主要依據(jù)公務(wù)員決策或行為是否對國家利益、公共利益和公民合法權(quán)益負責(zé)。只要本轄區(qū)內(nèi)或者本部門內(nèi)出現(xiàn)重大損害結(jié)果(不包括意外事件或不可抗力導(dǎo)致的損害結(jié)果)，而又在其職責(zé)權(quán)限內(nèi)，即認定有因果關(guān)系。

總結(jié)如下，公務(wù)員免責(zé)制度的免責(zé)事由應(yīng)當(dāng)一分為二地設(shè)定，即考量決策或行為所處的社會狀態(tài)與法律秩序是否正常。在正常社會狀態(tài)與法律秩序下，免責(zé)事由應(yīng)滿足三個條件：一是“嚴格依法履職”；二是“確因不可抗力”；三是“行為與損害結(jié)果間無因果聯(lián)系”。所謂“嚴格依法履職”是指行政決策人或行為人嚴格依照法律、法規(guī)、規(guī)章與規(guī)范性文件履行職責(zé)，該標準的審查實行嚴格的“法無規(guī)定即禁止”。例如，美國1996年制定的《信息自由法》(FOIA)規(guī)定行政部門只能基于解決公眾疑慮和法定公開兩項理由公開涉及他人合法隱私和安全利益的信息，即信息公開的法定免責(zé)事由必須被狹義解釋[22]?！皼Q策或行為與損害結(jié)果間無因果聯(lián)系”是指損害結(jié)果的發(fā)生不是因公務(wù)員依法履職造成的。“確因不可抗力”是指損害結(jié)果來源于客觀因素，包括意外事件和不可抗力。

在非正常社會狀態(tài)與法律秩序下，可以借鑒和引入刑法學(xué)的期待可能性理論，該理論認為責(zé)任認定的核心應(yīng)當(dāng)由主管判斷轉(zhuǎn)向注重“行為當(dāng)時可否期待行為人實施合法行為的規(guī)范判斷”[23]，這也體現(xiàn)了非常態(tài)秩序下法律的“人文關(guān)懷”。而在公務(wù)員免責(zé)制度領(lǐng)域，非常態(tài)社會秩序下可以考慮適用超法規(guī)的期待可能性事由，從規(guī)范判斷層面給予公務(wù)員免責(zé)權(quán)利以更大的范圍。因為應(yīng)對突發(fā)事件的決策或行為與一般常態(tài)下不同，需要果敢、當(dāng)機立斷，很難通過從容不迫的程序來做抉擇。對結(jié)果的不理想也要有更多的包容，要追責(zé)的反而是遲疑不決、當(dāng)斷不斷。因此，在突發(fā)事件應(yīng)對過程中，免責(zé)事由應(yīng)滿足兩個條件：一是“嚴格依法履職”，需要說明的是，突發(fā)事件情形下公務(wù)員決策或行為依據(jù)的法也不同于常態(tài)的法，而是非常態(tài)下的法律規(guī)范，如《中華人民共和國戒嚴法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等。二是“行為與危害結(jié)果間無因果聯(lián)系”。這里的因果聯(lián)系應(yīng)當(dāng)是直接因果聯(lián)系，只要公務(wù)員的決策或行為主觀出于應(yīng)對突發(fā)事件，客觀上嚴格依據(jù)法律，即使存在一般過失導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果的發(fā)生，也可以予以免責(zé)。

五、結(jié)語

在關(guān)注行政機關(guān)依法行政，呼吁政府治理法治化的浪潮下，研究公務(wù)員免責(zé)制度似乎走在與主流相悖的道路上。然而，公務(wù)員主體的特殊性不僅表現(xiàn)在其是行政主體的個部，還在于其特殊的身份屬性，無論是依據(jù)自然法的公正原則，還是行政法治的“正當(dāng)性”原則要求，公務(wù)員在履行法定職責(zé)的同時，也應(yīng)享有對應(yīng)的、正當(dāng)?shù)呢?zé)任豁免制度。本文試圖通過權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)剖析，為公務(wù)員免責(zé)制度提供一種反思性的分析框架和研究進路。希望公務(wù)員免責(zé)權(quán)利及免責(zé)制度整體可以成為學(xué)界研究的新興領(lǐng)域，也歡迎更多地質(zhì)疑和批評。

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〔責(zé)任編輯：王華薇〕

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2017-03-13

國家社科基金項目“共治型食品安全風(fēng)險規(guī)制”(15FFX016)、2016年中南財經(jīng)政法大學(xué)博士研究生科研創(chuàng)新項目“行政執(zhí)法中的免責(zé)制度研究”(2016Y0603)階段性成果

張哲飛(1990—)，男，河南安陽人，助理研究員，博士研究生，從事風(fēng)險行政法學(xué)、行政法基礎(chǔ)理論研究；戚建剛(1976—)，男，浙江杭州人，教授，博士研究生導(dǎo)師，從事行政法學(xué)研究。