邢 盤 洲

(江蘇警官學(xué)院 公安管理系，南京 210031)

我國地方政府效能提升的問題及路徑探析

邢 盤 洲

(江蘇警官學(xué)院 公安管理系，南京 210031)

政府效能是指政府機(jī)關(guān)及其行政人員依法行政，完成政府職能規(guī)范的目標(biāo)與任務(wù)程度的綜合評價(jià)體系，西方國家稱之為“公共生產(chǎn)力”或“公共組織績效”。政府效能不同于政府效率，其重視供給產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)效，注重公共管理或公共政策產(chǎn)生的效果，目標(biāo)指向性較強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)的是工具理性和價(jià)值理性之融合。加強(qiáng)政府效能建設(shè)是深化地方行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是新形勢下推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要遵循和必然要求。

國家；社會(huì)；政府效能；政府創(chuàng)新

政府效能是政府機(jī)關(guān)履職盡責(zé)、表證其能力、實(shí)現(xiàn)其愿景，最終實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)所達(dá)成的效率、效果和效益的系統(tǒng)體現(xiàn)。自20世紀(jì)70年代以來，為了解決公共財(cái)政危機(jī)、降低行政成本、提高公共服務(wù)質(zhì)量，歐美國家紛紛開展新公共管理運(yùn)動(dòng)，大力推行行政體制改革和績效評估，通過引入市場競爭機(jī)制，有效提升了政府效能[1]。美國政治學(xué)家亨廷頓認(rèn)為：“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度。有的國家政通人和，具有合法性、組織性、有效性和穩(wěn)定性，另一些國家在政治上則缺乏這些素質(zhì)”[2]1。

事實(shí)上，一國政府效能的高低，一定程度上也反映了該國現(xiàn)代化水平。政府效能建設(shè)將能力建設(shè)和績效改進(jìn)有機(jī)糅合、系統(tǒng)提升，體現(xiàn)的是效率性與經(jīng)濟(jì)性的統(tǒng)一、公平性與效果性的統(tǒng)一。政府機(jī)關(guān)通過不斷貫徹發(fā)展新理念，加強(qiáng)以體制變革、機(jī)制轉(zhuǎn)換等為內(nèi)容的綜合性能力建設(shè)和績效改進(jìn)活動(dòng)，全面提高政府效能。隨著社會(huì)變遷、科技進(jìn)步及治理環(huán)境的出新，國內(nèi)外學(xué)者圍繞政府效能提升紛紛提出各自的主張：有人認(rèn)為建設(shè)效能政府首要問題是廓清“效能政府”之意涵；也有人認(rèn)為效能政府構(gòu)建重在政府管理制度及措施的落實(shí)；還有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)合理借鑒國內(nèi)外先進(jìn)政府在效能提升方面的科學(xué)做法；等等。這些研究對于我國地方政府進(jìn)行效能建設(shè)無疑具有重要的參考價(jià)值。

一、政府效能提升的必要性

政府效能是對政府機(jī)關(guān)諸多管理活動(dòng)成效的立體檢視。為改善政府形象，提高美譽(yù)度，現(xiàn)代政府發(fā)展一直致力于政府效能之提升。在政府行政事務(wù)日益繁雜、各種社會(huì)矛盾頻發(fā)的背景下，如何有效提高政府處突應(yīng)對能力，提升服務(wù)質(zhì)效，增強(qiáng)和提高社會(huì)對政府機(jī)關(guān)的公信力及滿意度，成為當(dāng)前政府部門繞不開的話題。隨著民主化、法治化進(jìn)程的加快，公眾參與政治生活的意識(shí)日益強(qiáng)烈，提升政府效能的現(xiàn)實(shí)意義愈益重要，概言之，主要有四個(gè)方面：

1.校驗(yàn)政府職能，規(guī)范政府行為。政府效能在諸多環(huán)節(jié)反映了政府履行職責(zé)的流程與政府職能的實(shí)現(xiàn)程度。政府效能建設(shè)，以現(xiàn)行政府職能運(yùn)行為基礎(chǔ)，在建設(shè)過程中發(fā)現(xiàn)問題，問題導(dǎo)向下，又促成政府職能發(fā)生變革。政府效能優(yōu)劣在一定程度上也是對政府職能定位與配置是否科學(xué)合理的校驗(yàn)。在推進(jìn)政府效能提升過程中，通過政府機(jī)關(guān)績效評估、社會(huì)監(jiān)督等環(huán)節(jié)，綜合檢討政府機(jī)關(guān)是否能夠系統(tǒng)、優(yōu)質(zhì)高效履行其職責(zé)，系統(tǒng)規(guī)范政府行為。唯有如此，才能促成政府機(jī)關(guān)實(shí)體轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)職能配置科學(xué)化，從而提高公共服務(wù)和公共管理水平，擺脫公共管理的質(zhì)量困境。

2.改進(jìn)工作作風(fēng)，提高制度執(zhí)行力?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”背景下，利益格局和社會(huì)結(jié)構(gòu)面臨重組，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)艱巨，一些新興領(lǐng)域新的矛盾不期而至，事關(guān)重大民生問題的群體性事件時(shí)有發(fā)生。突破這些瓶頸，需要政府在立法、行政、司法等層面做出倍加的努力，改進(jìn)工作作風(fēng)，實(shí)現(xiàn)政府的華麗轉(zhuǎn)身，在新公共管理領(lǐng)域以全新的面貌和精氣神出場。“制度是用來信任和執(zhí)行的，不是用來迷信和‘買單’的”[3]。為此，促進(jìn)政府效能提升，促使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和快速增長所產(chǎn)生的正效應(yīng)最大限度地輻射至社會(huì)各個(gè)階層，最大限度地在社會(huì)各領(lǐng)域體現(xiàn)“公平”及“正義”。在人類發(fā)展史中，無數(shù)事實(shí)告誡我們，并非所有人都是具有理性能力的人，具有理性能力的人也并非在任何時(shí)候都是理性的。因此，只有持續(xù)切實(shí)轉(zhuǎn)變政風(fēng)，提高制度執(zhí)行力，才能為社會(huì)和諧善治提供必要之保障。

3.規(guī)范行政權(quán)力，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。管理范圍廣、自由裁量權(quán)大、以國家強(qiáng)制力為后盾等均是行政權(quán)力天然具有的特點(diǎn)，但假若不對其進(jìn)行實(shí)體和程序上的全面監(jiān)督，則極易導(dǎo)致“行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力個(gè)人化、個(gè)人權(quán)力利益化”現(xiàn)象的出現(xiàn)[4]。這樣行政權(quán)力非但沒有成為政府革新的動(dòng)力，反而成了政府轉(zhuǎn)型的阻力。誠然，政府機(jī)關(guān)在行政制度建設(shè)等方面也積累了不少經(jīng)驗(yàn)，但比之于具有復(fù)雜現(xiàn)代性的社會(huì)改革發(fā)展而言，行政權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)性、規(guī)范性還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，隊(duì)伍建設(shè)亟待改進(jìn)加強(qiáng)。為此，借助政府效能提升，建立健全一套系統(tǒng)的科學(xué)管理制度，強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，有效規(guī)范約束行政人員行為，杜絕“有人沒事干，有事沒人干”之現(xiàn)象，強(qiáng)化規(guī)范的系統(tǒng)監(jiān)督，可以從根本上有效遏制行政職權(quán)“異化”，為“凈化”隊(duì)伍提供良好的制度支持。

4.實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新，優(yōu)化行政生態(tài)。政府創(chuàng)新過程，是一個(gè)持續(xù)對公共部門進(jìn)行改革和完善并最終增進(jìn)公共利益的過程。適宜的行政環(huán)境是社會(huì)發(fā)展的催化劑。面對動(dòng)態(tài)運(yùn)行的復(fù)雜行政環(huán)境，借助于行政生態(tài)學(xué)的分析框架，現(xiàn)階段我國政府效能提升應(yīng)該以提高政策能力為依托，全面推進(jìn)理念創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，確保行政系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)適應(yīng)功能和持續(xù)功能。良好的行政生態(tài)環(huán)境、積極的政府作為已經(jīng)成為凸顯地方政府競爭優(yōu)勢的重要指標(biāo)。實(shí)踐證明，社會(huì)發(fā)展要在高速度、高質(zhì)量、高效率的過程中進(jìn)行，離不開政府創(chuàng)新及行政生態(tài)環(huán)境優(yōu)化，且必須有高效務(wù)實(shí)的政府機(jī)構(gòu)及優(yōu)質(zhì)的政府效能作為必要支撐。唯有在優(yōu)化的行政生態(tài)下，政府創(chuàng)新才能惠及民眾。

二、地方政府效能建設(shè)問題厘析

1.認(rèn)知評估上存在誤區(qū)。政府在管理實(shí)踐中對效能的認(rèn)知及評估存在誤區(qū)。主要表現(xiàn)出:第一，由于管理認(rèn)知上的簡單化，政務(wù)行為優(yōu)化改善的聚焦點(diǎn)主要集中表現(xiàn)在效率的提高[5]，使致在評估行政效能時(shí)存在片面以人、財(cái)、物的量化分析來給予評價(jià)的傾向，恰恰忽視了行政管理活動(dòng)中的社會(huì)因素和普遍社會(huì)效果。而反映政府效能本質(zhì)和行政管理質(zhì)量要求的，卻是政府效能的社會(huì)效益。第二，公務(wù)員本身缺乏法治意識(shí)和效能意識(shí)。受封建“人治”等落后思想影響，機(jī)關(guān)中仍然存在“權(quán)力本位”意識(shí)，而“公仆”及“效能”意識(shí)不足，工作中的態(tài)度、作風(fēng)、溝通和協(xié)調(diào)問題叢生，反映在管理際遇中，表現(xiàn)出解決實(shí)際民生問題的前瞻性、主動(dòng)性不足，缺乏責(zé)任性、進(jìn)取性、創(chuàng)新性和擔(dān)當(dāng)精神。

2.政府決策效度低下。政府創(chuàng)新的“行政效率”目標(biāo)要求行政決策科學(xué)化。作為政府管理核心的決策，其科學(xué)與否決定了政府效能之高低，也直接影響政府管理的合法性基礎(chǔ)。低效度政府決策主要表現(xiàn)有三:一是決策的嚴(yán)謹(jǐn)性不夠，阻礙政府效能目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)。在目前我國的行政決策實(shí)踐中，一些功能環(huán)節(jié)往往被忽視，很多決策缺乏認(rèn)真的調(diào)查研究、必要的理論分析和專家論證即被制定，增加了主觀決策、錯(cuò)誤決策生成的概率，嚴(yán)重阻礙政府創(chuàng)新。二是決策失誤應(yīng)對補(bǔ)救的滯后性。對決策失誤反應(yīng)遲鈍，反映出決策時(shí)“警之于先”先天不足，決策預(yù)案考慮不周。缺乏有效決策責(zé)任追究機(jī)制，使得決策監(jiān)督側(cè)重“察之于后”，降低了決策者承擔(dān)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，不利于科學(xué)決策、高效決策。三是公眾參與度不高?！肮駞⑴c對于政治發(fā)展而言，意義極為重大。公民參與是民主政治的核心問題之一，無論對于政治國家，還是對于公民社會(huì)，公民參與都是實(shí)現(xiàn)善治的必要條件”[6]。積極拓寬渠道引導(dǎo)民眾參與，一能助推效能政府建設(shè)，二能為檢驗(yàn)政府效能提供衡量標(biāo)尺?！皡^(qū)分現(xiàn)代化國家和傳統(tǒng)國家，最重要的標(biāo)志乃是人民通過大規(guī)模的政治組合參與政治并受到政治的影響?！盵2]28目前，政府決策中民眾的參與度不高，也確實(shí)影響了決策效能。

3.行政實(shí)際執(zhí)行力較弱。政府組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要執(zhí)行力來推動(dòng)。執(zhí)行力欠缺、執(zhí)行力軟弱的政府是難有作為的政府。政府決策的起點(diǎn)和動(dòng)機(jī)往往都期待取得良好的決策預(yù)期效果，但執(zhí)行的效果不盡如人意，這就暴露出政府執(zhí)行過程中的低效能。這些低效能有的表現(xiàn)為：本位主義嚴(yán)重。受經(jīng)濟(jì)利益等因素的驅(qū)動(dòng)，一些地方政府本位主義作祟，表現(xiàn)在執(zhí)行政策時(shí)“選擇性執(zhí)行”，總有人想方設(shè)法將服務(wù)于公正、公平、協(xié)調(diào)和穩(wěn)定目的的改革措施改變成服務(wù)于地方利益的“變通性政策”，導(dǎo)致政策執(zhí)行效能低下。還有的表現(xiàn)為：“政令不暢，執(zhí)行不力”。執(zhí)行力一定程度而言就是地方政府生命力，也從側(cè)面反映了執(zhí)政黨的執(zhí)政能力。地方政府在貫徹落實(shí)中央政策、促進(jìn)公共利益的發(fā)展上總體較好，但也有一些地方和部門執(zhí)行乏力，嚴(yán)重影響了政府公信力。所以在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、政治現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，提高政府執(zhí)行力實(shí)在是政府提能增效的關(guān)鍵舉措，也是政治文明建設(shè)的必然要求。

4.監(jiān)督功能整體合力不強(qiáng)。我國行政監(jiān)督主體和部門較多，但各機(jī)構(gòu)間難以形成整合監(jiān)督效應(yīng)，差異協(xié)同和系統(tǒng)協(xié)調(diào)不強(qiáng)，主要表現(xiàn)為:第一，監(jiān)督體制的多中心、碎片化現(xiàn)象明顯，缺少一個(gè)全覆蓋的獨(dú)立性強(qiáng)的權(quán)威監(jiān)督機(jī)構(gòu)，致使行政監(jiān)督軟弱無力。第二，監(jiān)督機(jī)構(gòu)間具體分工不明確，職責(zé)權(quán)限清單不明晰。第三，監(jiān)督權(quán)分散、聚合性不足。社會(huì)團(tuán)體、群眾監(jiān)督以及新媒體等各自為戰(zhàn)，監(jiān)督體系所蘊(yùn)含的最大效力很難充分發(fā)揮。第四，在我國現(xiàn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，行政監(jiān)督部門既受上級業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)，又受同級行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，一定程度上監(jiān)督權(quán)從屬于行政權(quán)，喪失了應(yīng)有的威權(quán)性，監(jiān)督效能可想而知。因此，加強(qiáng)監(jiān)督主體間的協(xié)調(diào)、進(jìn)行行政監(jiān)督體制創(chuàng)新、發(fā)揮總體監(jiān)督效能勢在必行。

5.人事行政管理制度松散。我國現(xiàn)行人事管理制度在戰(zhàn)略流程、人員流程和運(yùn)行流程諸環(huán)節(jié)瑕疵頻顯，行政組織人員配置和編制也不盡合理，這是造成隊(duì)伍戰(zhàn)斗力不強(qiáng)的重要原因。行政人員分類制度不科學(xué)，“職位”“分類”不徹底，未能充分體現(xiàn)從事不同性質(zhì)工作的公務(wù)員在干部人事管理方面的差異性，“大一統(tǒng)”的管理模式抑制了行政人員的工作積極性?！皢我换钡墓芾矸绞?，不利于公務(wù)員的規(guī)范管理和專業(yè)化發(fā)展，阻礙了公務(wù)員隊(duì)伍總體素質(zhì)的提高。此外，為區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，出于淡化“官本位”考慮，職務(wù)與級別雖有一定的交叉對應(yīng)但實(shí)際效果不佳。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的吸引力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，不少公職人員趨之若鶩。加之考核任用制度不健全，考核過程中出現(xiàn)的“逆淘汰”“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，影響了廣大行政人員的積極性。

三、地方政府效能提升的制約因素

政府效能提升是一個(gè)系統(tǒng)工程，其受到多方面因素的影響和制約，既有主觀方面的困擾，也有客觀方面的因素，擇其要者有三個(gè)方面：

1.現(xiàn)代公共行政觀念缺失。我國地方政府效能不高，相關(guān)一部分公務(wù)人員現(xiàn)代公共行政觀念缺失，主要表現(xiàn)為:一是缺乏正確的群眾觀，以“官”自居，標(biāo)榜“為民做主”，實(shí)際上疏于調(diào)研，脫離群眾，行政不接地氣。二是權(quán)力觀扭曲，沒有認(rèn)識(shí)到自己的權(quán)力來自于人民的授權(quán)和委托，理當(dāng)為民謀利，而是將權(quán)力異化成為己謀取私利的工具。三是政績觀不當(dāng)，部分領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員不是把“既符合國家和人民眼前利益的要求，又符合國家和人民長遠(yuǎn)利益的要求，既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，又能促進(jìn)國家富強(qiáng)和人民幸?！盵7]，作為政績標(biāo)準(zhǔn)之參照，而是一味追求擴(kuò)大知名度和影響力，為“加官晉爵”，濫造所謂的“百年工程”，耗費(fèi)國家財(cái)政。由于現(xiàn)代公共行政觀念的缺失，影響到業(yè)務(wù)能力上，不少公務(wù)人員職業(yè)素養(yǎng)不夠，業(yè)務(wù)技能缺乏，導(dǎo)致行政效率低下；或者由于沒有系統(tǒng)創(chuàng)新思維，工作缺乏前瞻性、預(yù)見性，思想僵化，拒斥現(xiàn)代技術(shù)手段及工具，導(dǎo)致執(zhí)行成本高、行政效能低。

2.現(xiàn)行政府管理體制不順。深受傳統(tǒng)文化影響的我國現(xiàn)行政府管理體制，盡管經(jīng)過幾次改革，但深層次問題尚未能從根本上解決。一是政府職能轉(zhuǎn)變滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。對政府職能定位、管理邊界等問題把握不準(zhǔn)，慣性思維下，管理低成效，政府低效能。政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間職能系統(tǒng)配置科學(xué)性欠缺，存在較嚴(yán)重的職能重疊交叉現(xiàn)象。有的領(lǐng)域及部門也在啟動(dòng)大部制改革，但“形式大于內(nèi)容”，成效不明顯。二是權(quán)力依然高度集中。權(quán)力集中過度必然會(huì)壓抑權(quán)力客體積極性發(fā)揮，且若監(jiān)督制約沒有及時(shí)跟進(jìn)，自然會(huì)引發(fā)權(quán)力尋租。時(shí)下，我國過于集中的行政權(quán)力主要體現(xiàn)在政府與市場、政府與社會(huì)等在內(nèi)的各種關(guān)系上。政府由于掌管著數(shù)量眾多的項(xiàng)目審批權(quán)，政府與市場之間權(quán)力自然集中在政府；由于手中擁有絕大多數(shù)社會(huì)公共資源的調(diào)配權(quán)，較之于社會(huì)，政府強(qiáng)勢明顯；地方政府與中央之間事權(quán)向地方政府轉(zhuǎn)移，而權(quán)力及資源明顯過于集中在中央政府。

3.行政管理機(jī)制不暢。其一，政府效能受到行政決策機(jī)制張力不夠的掣肘，行政高效、政府有為離不開科學(xué)的決策。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國政府決策制度及方式方法不斷創(chuàng)新、機(jī)制逐步完善，諸如公示制度、聽證會(huì)制度等。但這些制度的施行實(shí)際成效極為有限，制度及機(jī)制之間的協(xié)調(diào)性、規(guī)范性、彌合性不強(qiáng)，張力不夠，執(zhí)行過程中很難避免其他人為因素的“刻意”干擾。其二，執(zhí)行機(jī)制不暢，行政執(zhí)行力度低。政策實(shí)施過程中，為使部門“利益最大化”，對政策“偏向性”執(zhí)行，“利字當(dāng)頭”，服務(wù)人民、法治行政的觀念不強(qiáng)；部門間缺乏有效溝通協(xié)調(diào)與“同頻共振”，機(jī)制成了“真問題”；也有的部門缺乏現(xiàn)代公共管理理念，安于現(xiàn)狀，創(chuàng)新不足。其三，激勵(lì)和約束機(jī)制不強(qiáng)，直接影響到政府效能提升。激勵(lì)與制約是政府執(zhí)行機(jī)制的“車之兩輪”，缺一不可。激勵(lì)制度使用得當(dāng)，可使政府及其工作人員效能倍增，而約束制度則側(cè)重事前糾偏，激勵(lì)制度及約束制度相輔相成。但比照現(xiàn)實(shí)，我國政府部門有關(guān)的激勵(lì)和約束機(jī)制還有待改進(jìn)和加強(qiáng)。

四、提升地方政府效能的路徑選擇

政府效能建設(shè)的目的在于系統(tǒng)運(yùn)用各種科學(xué)管理制度、手段，以整體提升公務(wù)員隊(duì)伍戰(zhàn)斗力為抓手，推動(dòng)政府效能提升，不斷提高政府執(zhí)行力。秉持公共服務(wù)意識(shí)，堅(jiān)持科技與政務(wù)融合創(chuàng)新，循序漸進(jìn)，將為民服務(wù)辦實(shí)辦好。

1.厘清效能理念，轉(zhuǎn)變政府職能。政府職能轉(zhuǎn)變是政府效能建設(shè)的基礎(chǔ)，政府效能更重要地體現(xiàn)在社會(huì)效益上，維護(hù)社會(huì)公平公正是現(xiàn)代政府始終堅(jiān)守的核心價(jià)值追求。為此，必須在正確理念指導(dǎo)下撬動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。一要樹立“有限政府”理念，徹底扭轉(zhuǎn)政府無所不能、為所欲為的觀念，集中力量辦“要事”，充分彰顯中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。二要推進(jìn)政務(wù)公開，制度透明、陽光行政，接受社會(huì)監(jiān)督，確保社會(huì)公眾知情權(quán)。三要明晰政府職責(zé)、權(quán)力與權(quán)益三者關(guān)系，切實(shí)增強(qiáng)政府及其工作人員嚴(yán)格依法履行職責(zé)的理念，以嚴(yán)密的制度機(jī)制規(guī)范執(zhí)法活動(dòng)，有效地遏制行政權(quán)力“畸變”。四要破除“官本位”觀念，確立起“人民做主”和為民服務(wù)的理念。相應(yīng)的，作為規(guī)范政府權(quán)力、維護(hù)人民權(quán)利的法律，也要在制度上保障“服務(wù)理念”貫穿于公共權(quán)力運(yùn)作的全過程，嚴(yán)防政府凌駕于社會(huì)之上，成為驅(qū)使社會(huì)公眾的力量。

轉(zhuǎn)變職能、提升效能，可從以下五個(gè)方面入手：一是完善監(jiān)管體系，確保經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行和社會(huì)秩序穩(wěn)定，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能和宏觀調(diào)控職能；二是政府將“一部分服務(wù)性、技術(shù)性和協(xié)調(diào)性工作”交還社會(huì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，促進(jìn)社會(huì)組織生態(tài)發(fā)展[8]；三是削減不當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)干預(yù)，弱化政府微觀管理職能，實(shí)現(xiàn)從“全能型”政府向“監(jiān)管型”政府的轉(zhuǎn)變；四是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，新增政府職能，主動(dòng)適應(yīng)市場機(jī)制新格局，通過制度供給和創(chuàng)新來規(guī)范市場秩序，克服政府缺位問題。五是正確處理中央政府和地方政府的關(guān)系，既要維護(hù)中央政府權(quán)威，保證政令暢通，又要在事權(quán)結(jié)合基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮地方政府積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

2.健全決策機(jī)制，強(qiáng)化流程管控。完善政府決策機(jī)制，促進(jìn)政府決策的科學(xué)化、民主化，有助于維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民根本利益，提高政府管理整體效能。為此必須做到:首先，轉(zhuǎn)變觀念，建立科學(xué)民主的現(xiàn)代決策制度。因此，一是要充分利用各級各類智庫、大數(shù)據(jù)，建立“謀”“斷”結(jié)合的決策機(jī)制，最大限度地壓降決策風(fēng)險(xiǎn)；二是重大決策必須進(jìn)行例行論證和評估，建立健全重大問題集體決策制度，論證中充分發(fā)揚(yáng)民主，理性、客觀公正地看待反對意見。另外，還要從根本上提高決策者的素質(zhì)和綜合能力。其次，健全信息公開制度及社會(huì)聽證制度。在法律范圍內(nèi)，對事關(guān)群眾切身利益之事，都應(yīng)在新媒體環(huán)境下向社會(huì)公開辦事諸環(huán)節(jié)；進(jìn)行重大民生決策時(shí)，聽證會(huì)先行，向群眾報(bào)告，受群眾監(jiān)督，讓決策過程真正成為一個(gè)開放的過程，增強(qiáng)政府與社會(huì)公眾之間的互動(dòng)性。再次，強(qiáng)化輿論監(jiān)督機(jī)制。重視新聞媒體在決策中的監(jiān)督作用，重大決策相關(guān)過程及最終效果，新聞媒體均可在一定范圍進(jìn)行宣傳報(bào)道，新聞媒體要積極發(fā)表與人民群眾生活相關(guān)的批評和建議，為民發(fā)聲。最后，健全完善決策責(zé)任追究機(jī)制。建立公正透明、反映民意、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的行政決策責(zé)任追究機(jī)制。重大決策失誤責(zé)任追究制度是決策制度體系不可分割的重要組成部分，對重大決策失誤的責(zé)任人終身追責(zé)，意義不可小覷。

3.暢通政府運(yùn)行機(jī)制，著力提高執(zhí)行力?，F(xiàn)代公共行政學(xué)的創(chuàng)始人威爾遜認(rèn)為：“公共行政就是公法的明晰而系統(tǒng)的執(zhí)行活動(dòng)?！盵9]為進(jìn)一步提升我國政府效能，需按照權(quán)責(zé)一體、執(zhí)行有力、決策科學(xué)、監(jiān)督到位的原則，重點(diǎn)健全優(yōu)化行政管理運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)范有序、公開透明、執(zhí)法高效的目標(biāo)，著力提高政府執(zhí)行力和公信力，為深化行政管理體制改革創(chuàng)造條件。提高執(zhí)行力是全面提升政府效能的突破口。執(zhí)行有效要求行政執(zhí)行既要符合法律政策精神，又要體現(xiàn)人民的愿望和客觀要求；行政執(zhí)行既要遵循行政活動(dòng)客觀規(guī)律，又要符合各地實(shí)際，減少或避免行政執(zhí)行過程中可能發(fā)生的不作為、亂作為等情況，促使行政執(zhí)行各環(huán)節(jié)和要素有序配合，達(dá)成行政目標(biāo)。

暢通政府運(yùn)行機(jī)制，提高執(zhí)行力，需在健全政府運(yùn)行機(jī)制基礎(chǔ)上，做精做實(shí)以下四點(diǎn)：第一，轉(zhuǎn)變行政人員思想觀念，深化對執(zhí)行力的理解，強(qiáng)化執(zhí)行的自覺意識(shí)和堅(jiān)定意識(shí)，增強(qiáng)使命感和敬業(yè)精神；第二，提高行政人員業(yè)務(wù)能力，與時(shí)俱進(jìn)地掌握現(xiàn)代新技術(shù)、新手段和新方法，提高落實(shí)能力；第三，提升政策理論水平，準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)政策精神，把握政策重點(diǎn)內(nèi)核，確保執(zhí)行到點(diǎn)到位、方向不偏；第四，完善激勵(lì)約束機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)行意愿，通過創(chuàng)新組織流程，優(yōu)化決策、執(zhí)行、協(xié)同、反饋和督查機(jī)制，化解執(zhí)行力的組織障礙；第五，完善執(zhí)行機(jī)制，科學(xué)制定政府績效考核標(biāo)準(zhǔn)，促使執(zhí)行者不斷提高執(zhí)行意識(shí)和執(zhí)行能力，從而提高政府及其工作人員的積極性主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

4.完善監(jiān)督體制，整合監(jiān)察資源。行政效能監(jiān)察，特指行政監(jiān)察機(jī)關(guān)及授權(quán)的組織，有目的、有計(jì)劃地針對行政機(jī)關(guān)及其授權(quán)的組織的行政效率、行政效能等情況開展的一項(xiàng)監(jiān)督檢查活動(dòng)。行政效能監(jiān)察肩負(fù)著規(guī)范監(jiān)督行政運(yùn)行、督促政府機(jī)關(guān)工作人員負(fù)責(zé)、高效、廉潔履職的重大責(zé)任，是機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)的有力支撐。為此，行政實(shí)踐中必須做到以下五個(gè)“要”：

一要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提高對行政效能監(jiān)察工作重要性的認(rèn)識(shí)。行政效能建設(shè)的基礎(chǔ)是加強(qiáng)宣傳教育，要充分利用各種手段和途徑，加強(qiáng)行政效能監(jiān)察理論、政策以及業(yè)務(wù)知識(shí)的宣傳教育，讓大家了解重視和支持效能監(jiān)察。行政效能監(jiān)察工作能有效促進(jìn)廉政建設(shè)、優(yōu)化行政環(huán)境、提升政府形象，實(shí)現(xiàn)政府效能提檔升級。二要完善監(jiān)督體制，系統(tǒng)配置監(jiān)察資源，明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)間的責(zé)任清單，充分發(fā)揮職能部門監(jiān)督作用，凝聚監(jiān)督機(jī)關(guān)間的合力。賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，使其獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，是被實(shí)踐證明比較成功一種的制度安排。三要推進(jìn)監(jiān)督立法，促進(jìn)監(jiān)督法制化。行政監(jiān)督立法是法制現(xiàn)代化的要求，也是依法提升行政監(jiān)督效力的前提。要在實(shí)踐中探索并完善監(jiān)督立法，針對政府效能提升提出具有法律效力的監(jiān)察建議。四要建立和完善大數(shù)據(jù)監(jiān)察系統(tǒng)，利用新媒體及時(shí)受理關(guān)涉行政效能的投訴。實(shí)時(shí)對接互聯(lián)網(wǎng)，強(qiáng)化預(yù)警實(shí)時(shí)糾錯(cuò)功能，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)對行政效能監(jiān)察的全覆蓋，有效避免監(jiān)察主體不到位、監(jiān)察內(nèi)容不確定、監(jiān)察對象任意化、績效考核不落實(shí)等問題。五要加強(qiáng)行政監(jiān)察聯(lián)席會(huì)制度，加大執(zhí)法責(zé)任過錯(cuò)嚴(yán)格倒查追究力度，堅(jiān)決問責(zé)無效、低效行政行為，堅(jiān)決執(zhí)行行政過錯(cuò)責(zé)任追究辦法，促使行政機(jī)關(guān)工作人員養(yǎng)成并固化依法行政、勤政廉政的意識(shí)。

5.涵養(yǎng)服務(wù)意識(shí)，建強(qiáng)過硬隊(duì)伍。加強(qiáng)公務(wù)員素質(zhì)建設(shè)，建設(shè)一支職業(yè)化、懂管理的現(xiàn)代公務(wù)員隊(duì)伍。加強(qiáng)政府效能人力保障，第一要?jiǎng)?wù)是強(qiáng)化公共服務(wù)意識(shí)，公共服務(wù)意識(shí)是公務(wù)員和政府的職業(yè)精神與基本價(jià)值追求，意識(shí)包括公仆意識(shí)、團(tuán)隊(duì)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、平等意識(shí)等。

涵養(yǎng)公共服務(wù)意識(shí)，建設(shè)過硬隊(duì)伍，具體做法包括以下方面：首先，加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)，樹立正確政績觀，深化“以民為本、服務(wù)本位”的理念。政府公務(wù)員要牢固樹立“社會(huì)公仆”意識(shí)，切實(shí)對人民負(fù)責(zé)，為人民創(chuàng)政績,要堅(jiān)持做到三個(gè)“一致”：一是堅(jiān)持為實(shí)現(xiàn)“中國夢”和為最廣大人民謀利益相一致；二是堅(jiān)持尊重社會(huì)發(fā)展規(guī)律和尊重人民歷史主體地位相一致；三是堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)和行政負(fù)責(zé)相一致。這樣創(chuàng)造的政績才能真正有益人民、造福社會(huì)。其次，加強(qiáng)公務(wù)員職業(yè)生涯規(guī)劃和針對性能力培訓(xùn)。職業(yè)生涯規(guī)劃解決的是個(gè)人目標(biāo)與組織目標(biāo)的匹配性，實(shí)現(xiàn)組織與人和諧共存與發(fā)展。在職業(yè)發(fā)展路徑較清晰的情形下，公務(wù)員對于自身角色的認(rèn)知意義深遠(yuǎn)。明確了公務(wù)員之角色定位，也就是選擇了政府責(zé)任及公共利益，如何在服務(wù)公眾的過程中實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值最大化，則是公務(wù)員職業(yè)生涯規(guī)劃的主要?jiǎng)右?。公?wù)員要獲致這種認(rèn)知，政府部門應(yīng)創(chuàng)造條件為他們提供各種培訓(xùn)交流及晉升機(jī)會(huì)。也只有提供接觸實(shí)際和多崗位實(shí)踐機(jī)會(huì)，才能優(yōu)化和提升公務(wù)員整體素質(zhì)。最后，必須加強(qiáng)政府績效考核，實(shí)現(xiàn)社會(huì)對政務(wù)的監(jiān)督。政府績效是政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中的效能、效益與結(jié)果，是政府在履行其職責(zé)、實(shí)現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出來的能力。為發(fā)揮考核結(jié)果應(yīng)有的功能和作用，需要在政府績效考核上進(jìn)行系統(tǒng)長遠(yuǎn)規(guī)劃，以保證績效考核的連貫性、持續(xù)性，形成一個(gè)完整的科學(xué)發(fā)展的績效管理良性循環(huán)。將考核結(jié)果作為評判政府效能及干部實(shí)績的客觀依據(jù)，與政府官員的職務(wù)晉升聯(lián)系起來。如果考核結(jié)果得不到合理運(yùn)用，就達(dá)不到績效改善的初衷，考核也就失去了應(yīng)有的作用。因此，改革公務(wù)員績效考核評價(jià)機(jī)制，必須建立與其工作實(shí)績相一致的激勵(lì)報(bào)酬制度，發(fā)揮“激勵(lì)在行政與公共管理中的舉足輕重作用”[10]，做到獎(jiǎng)懲一致，從而提高政府工作效率，改善政府的信譽(yù)和形象，推動(dòng)我國政治體制改革，保障我國服務(wù)型效能型政府之構(gòu)建。

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〔責(zé)任編輯：王華薇〕

2017-09-12

“十三五”江蘇省重點(diǎn)建設(shè)學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目；江蘇高校優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目(PAPD)(蘇政辦發(fā)[2011]137號)、江蘇高校品牌專業(yè)建設(shè)工程資助項(xiàng)目(TAPP)、2017年江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)資助項(xiàng)目“新媒體時(shí)代主流意識(shí)形態(tài)話語權(quán)研究”(2017ZDIXM042)階段性成果

邢盤洲(1968—)，男，江蘇南京人，副教授，博士，從事公共管理學(xué)及法治政府研究。

D63-31

A

1000-8594(2017)06-0174-05