鄭 瑩，王碧君

(遼寧大學(xué)，遼寧沈陽 110036)

【社會公共熱點問題研究】

反思與規(guī)制:政府購買公共服務(wù)的路徑及其實現(xiàn)

鄭 瑩，王碧君

(遼寧大學(xué)，遼寧沈陽 110036)

政府購買公共服務(wù)，是政府向公民提供服務(wù)的一種新型模式。該模式破解了政府作為公共服務(wù)唯一提供主體的困境，實現(xiàn)了轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)建服務(wù)型政府的政策目標。目前國務(wù)院、財政部及地方政府已出臺多部規(guī)范性文件，但由于立法層級低、可操作性弱，導(dǎo)致政府購買公共服務(wù)過程中面臨諸多法律問題。為確保購買活動的穩(wěn)步推進，政府必須在法律層面加強規(guī)制，確保國家財政資金的高效利用，提高我國政府購買公共服務(wù)的成效。

政府購買；公共服務(wù)；第三方機制

一、政府購買公共服務(wù)的界定

“購買服務(wù)合同或合同外包是美國對于政府購買公共服務(wù)的稱呼，社會福利服務(wù)資助是香港的叫法，在大陸地區(qū)則廣泛的稱之為政府購買服務(wù)。”[1]在國內(nèi)有學(xué)者認為“政府購買公共服務(wù)是指政府將原本應(yīng)該由自身所承擔的向公眾提供服務(wù)的事項，通過簽訂委托合同的方式轉(zhuǎn)移給承接組織承擔，并對其進行評估后支付合同價款的活動”[2]有學(xué)者認為“政府購買公共服務(wù)是在引入市場因素的前提下對滿足群眾需求的工作方式的創(chuàng)新，它通過向社會組織購買服務(wù)來實現(xiàn)服務(wù)提供的高效率。”[3]還有學(xué)者認為“服務(wù)的購買行為是政府在法律的框架內(nèi)，通過特定的方式把本屬于自身的提供服務(wù)的職能下發(fā)到市場，由社會組織承擔?！盵4]《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》(以下簡稱《辦法》)第2條①《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》第2條規(guī)定，本辦法所稱政府購買服務(wù)，是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。第一次在法律的層面上對什么是政府購買服務(wù)做出了說明。從該項規(guī)定中我們可以看到“政府購買服務(wù)”中的“服務(wù)”一詞暗含了兩層意思。一是公共服務(wù)，二是政府履行自身職責所需的服務(wù)。那么在我們定義政府購買公共服務(wù)時，只需將政府購買服務(wù)定義中的后者去掉即可。即政府購買公共服務(wù)，是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。

政府購買公共服務(wù)所涉及的核心內(nèi)容包括購買主體、內(nèi)容、承接方三個方面。《辦法》第5條②《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》第5條規(guī)定，各級行政機關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位以及黨的機關(guān)、納入行政編制管理且經(jīng)費由財政負擔的群團組織。規(guī)定了政府購買服務(wù)的主體?！盀榇_保社會公眾接受公共服務(wù)的質(zhì)量，政府作為唯一供給主體的時代已經(jīng)過去。合作則是現(xiàn)在購買實踐發(fā)展的趨勢，這要求政府部門與社會組織、社會群眾等聯(lián)合在一起共同完成此項購買工作”。[5]公共服務(wù)的購買內(nèi)容，是聯(lián)系政府與承接方的通道。購買內(nèi)容一方面可以確定所購買的服務(wù)屬不屬于公共服務(wù)的范疇，另一方面也可以幫助理順公共服務(wù)的購買邊界。《辦法》第6條①《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》第6條規(guī)定，在登記管理部門登記或經(jīng)國務(wù)院批準免予登記的社會組織、按事業(yè)單位分類改革應(yīng)劃入公益二類或轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位，依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)等社會力量可成為服務(wù)的承接方。則規(guī)定了政府購買公共服務(wù)的過程中服務(wù)的承接者的具體內(nèi)容。在政府購買公共服務(wù)的實踐中，作為公共服務(wù)的承接者，社會組織較為普遍。

與此同時，我們也需要明確在政府購買公共服務(wù)的過程中需要遵守的原則:第一，行為和結(jié)果均要符合法律規(guī)定。政府與社會組織必須嚴格按照相關(guān)制度規(guī)定進行，不能脫離法制的軌道肆意購買與供給。在購買結(jié)果上也一定要符合相應(yīng)的標準并滿足公眾的需求。第二，在注重購買效率的同時一定要兼顧公平。政府的購買行為要支付財政資金，所以效率是毋容置疑的準則。只有高效率才能在保證服務(wù)質(zhì)量的前提下，將財政支出降到最低。以此同時，我國一直強調(diào)公共服務(wù)的均等化，這也就為政府購買服務(wù)提出了注重公平的準則。只有保證效率和公平才能夠逐步緩解我國在公共服務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)生的社會矛盾。第三，公正、公開原則一定要貫穿于整個購買過程之中。無論是在招標投標的過程中、政府信息的公開程序中乃至監(jiān)督管理與績效評估的環(huán)境下，公正與公開原則都是必須遵循的底線。在確定承接方時，遵循這些原則能夠讓相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的組織間的競爭更加充分，更有利于政府從中選取一個更加合適的組織承接工作，以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。就信息公開而言則可以更好的消除社會與政府之間信息的不對稱，便于雙方的溝通與交流。

二、現(xiàn)有法律框架下我國政府購買公共服務(wù)的檢省

(一)法律規(guī)范不健全

完善的法律規(guī)定可以給予政府乃至承接組織在行動上的指引，這既可以保證購買的實踐活動有條不紊地進行，也可以在法律和制度上為社會群眾的服務(wù)提供質(zhì)量的保障。目前我國政府購買服務(wù)覆蓋全國的制度規(guī)定有:《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國政府采購法實施條例》、《招標投標法》、《合同法》、《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于開展政府購買社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于推進和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》、《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》、《關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機制的指導(dǎo)意見》、《做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作意見的通知》等。雖然《政府采購法》作為上位法可以被各方主體遵循，但是由于《政府采購法》的規(guī)定具有很大的局限性，所涉及公共服務(wù)的規(guī)定較少，實踐中的參考意義并不強。政府出臺的一系列指導(dǎo)性意見、實施條例及考核評估辦法，這些法規(guī)規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容過于原則，指定的考核評估辦法缺乏科學(xué)性和合理性。這些可操作性較弱的規(guī)定在購買實踐中并不能夠?qū)φ馁徺I行為以及承接方的供給行為進行有效的指導(dǎo)和規(guī)制，反而極易導(dǎo)致各地政府購買行為的隨意化。

(二)購買范圍不清晰

德國行政法學(xué)者毛雷爾曾提出:“只有在特定的范圍內(nèi)，以私法的方式執(zhí)行行政任務(wù)才具有可行性和適法性?！盵6]公共服務(wù)所涉及的領(lǐng)域多種多樣，政府在客觀情況下，并不具備條件向社會組織購買公眾所需的全部服務(wù)。那么哪些服務(wù)可以由政府購買?哪些服務(wù)是政府自身必須提供的?這些均急待在法律層面給予準確的回答。但是我國現(xiàn)行的法律法規(guī)卻沒有對此給出確切的答案?！掇k法》第12條②《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》第12條:政府購買服務(wù)的內(nèi)容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務(wù)事項。政府新增或臨時性、階段性的服務(wù)事項，適合社會力量承擔的，應(yīng)當按照政府購買服務(wù)的方式進行。不屬于政府職能范圍，以及應(yīng)當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的服務(wù)事項，不得向社會力量購買。的規(guī)定采用的是概括方式確定購買界限，但該項規(guī)定過于原則化，在購買實踐中的可操作性較弱，地方政府在實際的購買過程中也很難辨別哪些服務(wù)適合由社會力量承擔，哪些屬于政府職能范圍而不適合社會力量承擔?！掇k法》第14條③《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》第14條:政府應(yīng)該購買的公共服務(wù)具體包括公共教育、勞動就業(yè)、人才服務(wù)、社會保險、社會救助、養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利服務(wù)、殘疾人服務(wù)、優(yōu)撫安置、醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計劃生育、住房保障、公共文化、公共體育、公共安全、公共交通運輸、三農(nóng)服務(wù)、環(huán)境治理、城市維護等領(lǐng)域適宜由社會力量承擔的服務(wù)事項。則采用列舉的方式說明政府應(yīng)該購買的公共服務(wù)具體內(nèi)容。列舉式的規(guī)定雖在一定程度上給予了地方政府在公共服務(wù)購買范圍上的依據(jù)，但公共服務(wù)的范圍極廣，僅靠列舉的方式將難以涵蓋全部的內(nèi)容，滿足社會的發(fā)展需求。

(三)購買程序不規(guī)范

規(guī)范的購買程序是保證為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的前提和基礎(chǔ)。但我國的現(xiàn)實情況是缺少一套完備的購買程序，在購買過程中各地方政府行為的隨意性較大，缺乏統(tǒng)一的流程規(guī)定。在《辦法》的第四章中僅針對購買過程的某些具體步驟進行規(guī)定，比如購買方式、信息公開等，但是缺乏購買過程的整體統(tǒng)籌規(guī)定。混亂的購買程序，不利于監(jiān)管部門對其進行監(jiān)督和管理，而且易產(chǎn)生違法亂紀和以權(quán)謀私的現(xiàn)象，從而使得公眾接受服務(wù)的質(zhì)量大打折扣。

(四)信息公開不徹底

獲取政府信息是公民的正當權(quán)利，它能夠保證公民與政府之間良好的溝通與交流。如果政府部門不能夠及時將購買服務(wù)的相關(guān)信息向社會公眾披露，會使政府、公眾、社會組織三方之間處于信息不對稱的狀態(tài)，必將阻礙購買活動的開展和服務(wù)質(zhì)量的提高。雖然《辦法》第17條①《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》第17條:購買主體應(yīng)當及時向社會公告購買內(nèi)容、規(guī)模、對承接主體的資質(zhì)要求和應(yīng)提交的相關(guān)材料等相關(guān)信息。、第36條②《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》第36條:財政部門和購買主體應(yīng)當按照《中華人民共和國政府信息公開條例》、《政府采購信息公告管理辦法》以及預(yù)算公開的相關(guān)規(guī)定，公開財政預(yù)算及部門和單位的政府購買服務(wù)活動的相關(guān)信息，涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的信息除外。規(guī)定了信息公開的條款，但實踐中依然存在著招標公告中信息發(fā)布不規(guī)范準確，招標文件沒有統(tǒng)一的格式要求；發(fā)布信息不夠準確全面，相關(guān)信息發(fā)布的渠道較為分散等問題。

(五)監(jiān)督管理不到位

政府購買公共服務(wù)涉及多方主體，若對某一方監(jiān)督管理不到位就可能出現(xiàn)權(quán)力尋租、暗箱操作，最終必然導(dǎo)致社會群眾利益的受損。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，目前財政、審計、民政、工商、行業(yè)主管部門對政府部門購買行為享有監(jiān)管權(quán)。但恰恰由于政府購買公共服務(wù)的監(jiān)管權(quán)力分散在政府的各個職能部門之中，導(dǎo)致了監(jiān)管權(quán)力與監(jiān)管責任的不確定性，致使各職能部門之間相互推諉責任，最終導(dǎo)致監(jiān)督管理乏力的后果。除此之外，由于政府購買公共服務(wù)專業(yè)化、技術(shù)化程度較高，若僅依靠專業(yè)性、技術(shù)性較弱的政府部門及缺乏具備相應(yīng)資質(zhì)的監(jiān)管人員進行監(jiān)管，將不能達到良好的監(jiān)管效果。在整個服務(wù)的購買流程中，涉及的主體主要有三方，政府、承接組織、社會公眾。目前受監(jiān)管的對象集中在社會組織上，而忽略了對政府職能部門的有效監(jiān)管，政府不僅掌握著權(quán)力也承擔著義務(wù)與責任，所以也應(yīng)當在整個購買過程中加強對政府相關(guān)部門的監(jiān)督管理，以確保購買公共服務(wù)的實現(xiàn)。

(六)績效評估不完善

《關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機制的指導(dǎo)意見》中規(guī)定各地方政府要努力發(fā)展社會組織第三方評估機構(gòu)，明確了建立社會組織第三方評估的總體思路和基本原則。但《辦法》第31條③《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》第31條的規(guī)定，財政部門應(yīng)當推動建立由購買主體、服務(wù)對象及專業(yè)機構(gòu)組成的綜合性評價機制，推進第三方評價，對購買服務(wù)項目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進行考核評價。評價結(jié)果作為選擇承接主體的重要參考依據(jù)。僅僅做出了原則性的規(guī)定。由此看出目前涉及績效評估方面的規(guī)定過于寬泛，缺乏具體的、可操作性的規(guī)定，導(dǎo)致實踐中缺乏統(tǒng)一的評估標準，評估方法單一等諸多問題。同時由于參與評估的人員組成不合理，多數(shù)的評估人員均為公職人員，社會公眾、第三方機構(gòu)參與過少，造成權(quán)力尋租，評估結(jié)果不真實等問題的產(chǎn)生。

三、我國政府購買公共服務(wù)法律規(guī)制的路徑實現(xiàn)

(一)健全相關(guān)立法

國外政府購買公共服務(wù)均有相對完備的法律制度作為支撐，完備的法律制度規(guī)定可以對政府購買服務(wù)不斷完善起到助力的作用。所以在公共服務(wù)購買的實踐中，我國應(yīng)當借鑒他國先進經(jīng)驗，不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，確保政府的購買活動在法律制度中運行。目前我國政府購買公共服務(wù)的法律依據(jù)僅僅是《政府采購法》。但由于“該法的條款涉及的主要內(nèi)容是貨物以及工程的相關(guān)規(guī)定，對公共服務(wù)的規(guī)定少之又少所以地方政府在購買過程中一直缺少法律上的依據(jù)。”[7]目前國內(nèi)關(guān)于購買服務(wù)領(lǐng)域的立法現(xiàn)狀是缺少高層級的法律，實踐中依靠的多為政策、通知、辦法等，且規(guī)定的內(nèi)容也缺少規(guī)范性和可操作性。因此，我國目前急需進一步完善相關(guān)法律規(guī)定。但是由于我國的購買實踐領(lǐng)域發(fā)展的不充分，在社會群眾的接受度、承接組織的發(fā)育程度等方面均不成熟。在這樣的情形下，強行構(gòu)建一部專門性的法律是不現(xiàn)實的。所以，當務(wù)之急就是通過修改和解釋現(xiàn)有的《政府采購法》賦予其時代的精神，作為政府購買實踐的依據(jù)?，F(xiàn)行的法律規(guī)定雖然已經(jīng)將“公共服務(wù)”納入“服務(wù)”的范疇，但是其他方面的規(guī)定卻鮮有涉及。所以，筆者建議在現(xiàn)行的《政府采購法》中設(shè)定專章內(nèi)容對購買公共服務(wù)進行規(guī)范，相關(guān)的條款至少包括購買范圍、方式、程序、信息公開、監(jiān)督評估等方面的內(nèi)容。與此同時，隨著購買服務(wù)實踐的不斷深入，在制定相關(guān)法律制度時發(fā)揮中央政府和地方政府兩方面的作用將勢在必行?！叭羧狈Ψ系胤桨l(fā)展實踐的規(guī)章制度作為支撐，那么位于層級較高的法律在實施的過程中難免受到實行的阻力?！盵8]所以，地方各級政府應(yīng)從本地區(qū)的實際出發(fā)，在符合法律規(guī)定的前提下制定出具有本地特色的政策規(guī)范來指導(dǎo)相關(guān)工作。

(二)明確購買范圍

1.制定政府權(quán)力清單

我國目前正在建設(shè)服務(wù)型政府，這就要求政府部門要樹立“權(quán)力清單”的意識。“權(quán)利清單”說明了國家的政府職能部門手中握有的權(quán)力有哪些，具體的部門到底承擔哪些具體的職能，這恰恰就是判斷政府能否購買相關(guān)公共服務(wù)的一項重要條件。相關(guān)法律明確規(guī)定，不屬于政府職能就堅決不允許向社會組織進行購買。鑒于厘清政府職能是界定公共服務(wù)購買范圍的基礎(chǔ)工作，筆者建議出臺一份明確的政府權(quán)力清單。在這份清單中最重要的就是通過列舉的方式將政府部門依照法律應(yīng)該承擔的職責進行一一核實。通過這樣的方式為政府購買公共服務(wù)提供一份可以參考的標準，確保購買活動的順利進行。以防止政府模糊購買界限，惡意轉(zhuǎn)嫁政府責任的情況發(fā)生。該清單的制定一定要“依據(jù)不同權(quán)力的性質(zhì)、內(nèi)容、行使要求與方式進行分類整合，然后制定出全面而細致的政府權(quán)力列表，將所具有的職能匯總成為政府部門的行政職權(quán)目錄，為公職人員依法行政提供可靠的依據(jù)?！盵9]

2.完善公共服務(wù)購買范圍的確定依據(jù)

在購買服務(wù)較好的國家中，對購買服務(wù)范圍均有相對細致且操作性較強的規(guī)定?！罢逃新毮堋焙汀吧虡I(yè)職能”是美國劃分政府所履行職能的分類方式。判斷某項公共服務(wù)是否可以通過向市場購買的方式提供，其判定標準是該提供服務(wù)的行為是否屬于政府的固有職能，如果屬于政府固有職能，那么則不允許以合同外包的方式轉(zhuǎn)由社會組織來承擔?！肮δ鼙Ａ簟痹瓌t是德國政府在政府購買公共服務(wù)的范圍上，必須遵守的行為準則。當作為購買方的相關(guān)政府部門違反該原則的情形下，德國的司法系統(tǒng)可以對該行為進行審判，要求相關(guān)責任人承擔法律責任。在前文的論述中，筆者已經(jīng)提到是否屬于政府部門的職能是判斷一項公共服務(wù)能否通過購買的方式進行服務(wù)提供的一項標準。所以，我國在遵循“政府職能”這條原則的前提下，一定要借鑒國際立法不斷摸索其它的標準來確定購買的邊界范圍。筆者認為除了“政府職能”的考量外，還需要從以下兩個方面進行綜合的評估:第一，購買成本與購買效果。也就是說政府不主動提供公共服務(wù)而采取向社會組織購買的方式是否減少了政府的財政支出，從而有效的節(jié)約了公共服務(wù)提供的成本。第二，相關(guān)服務(wù)提供方所在的行業(yè)內(nèi)競爭是否足夠充分。只有提供服務(wù)的社會組織所在行業(yè)內(nèi)部的競爭是較為充分的，才能夠為公共服務(wù)的購買行為以及社會公眾接受的服務(wù)質(zhì)量提供一個良好的保障。因為只有競爭才能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勝劣汰，才能使資質(zhì)好、服務(wù)能力強的社會組織脫穎而出，從而為社會公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，防止政府部門權(quán)力尋租現(xiàn)象的發(fā)生。

(三)規(guī)范購買程序

實現(xiàn)結(jié)果正義的一項前提條件就是保證過程的規(guī)范性。從政府層面上來看，規(guī)范的購買流程一方面能夠有效的防止購買過程中出現(xiàn)的權(quán)力尋租、暗箱操作問題。另一方面則能夠?qū)邑斦Y金的用途、支出、使用效率進行有效的規(guī)范，提高財政的透明度和陽光性。從社會層面上來看，規(guī)范的購買流程可以為社會組織參與到承接公共服務(wù)之中提供一個公共的平臺，調(diào)動廣大社會組織的積極性。在這個前提下，才真正能夠發(fā)揮市場優(yōu)勝劣汰的作用，實現(xiàn)公共服務(wù)資源的優(yōu)化配置。結(jié)合中國的實際，筆者認為可以設(shè)計如下的購買流程:

1.前期調(diào)研并擬定購買策劃書

政府向社會組織購買公共服務(wù)的根本原因是更大地滿足社會公眾的根本利益的需求。所以民眾的需求，必然成為政府購買工作的重中之重。購買活動開展之初，相關(guān)政府部門要通過線上與線下的各種渠道，向社會群眾進行廣泛的調(diào)研活動以確切的了解群眾的需求，依據(jù)大眾的需求有針對性的提供相應(yīng)服務(wù)。在進行完前期的調(diào)研活動后政府就需要結(jié)合本地區(qū)的實際，考慮財政資金、社會組織的發(fā)育程度、公共服務(wù)的性質(zhì)等擬定一份購買的策劃書作為購買活動的指導(dǎo)方案，以保障相關(guān)政府部門購買活動的順利開展。

2.公共服務(wù)購買的信息公開

相關(guān)政府部門公開的信息應(yīng)當包括服務(wù)的種類、內(nèi)容、購買的數(shù)量、方式等。信息的公開可以使社會公眾與政府部門之間的信息對稱，從而即能夠保障社會公眾的知情權(quán)，又可以讓公眾對政府購買行為進行有效的監(jiān)督與管理。待信息公開一段時間后，政府應(yīng)積極收集來自社會各方面的反饋意見，并組織相關(guān)專家進行論證，對一些重大問題及時進行修改。

3.向社會組織公開招標開展購買活動

在整個招投標的過程中一定要秉持陽光、透明的原則。杜絕一切權(quán)力尋租、違法亂紀的行為發(fā)生。在發(fā)布的招標信息中一定要明確政府需要向社會組織購買服務(wù)的類型、性質(zhì)、數(shù)量、對社會組織資質(zhì)的要求、對提供服務(wù)質(zhì)量的要求、預(yù)算資金等。然后通過嚴格的招投標程序確定所在領(lǐng)域競爭充分的符合資質(zhì)條件且擁有良好口碑的組織作為服務(wù)的承接方。

4.擬定購買合同進行簽約工作

在購買合同的擬定中一定要明確相關(guān)重要事項，如價款、支付方式、服務(wù)的具體要求、評估的方式方法、違約的處理等?？偠灾褪且谫徺I合同中明確政府與中標組織之間的權(quán)利與義務(wù)，雙方就重要的條款達成合意以確保購買服務(wù)工作的順利開展。

5.進行全方位嚴格的監(jiān)督與管理

公共服務(wù)的提供過程中要進行全方位嚴格的監(jiān)督與管理，并對服務(wù)結(jié)果進行績效評估。監(jiān)督的主體應(yīng)當具有廣泛性，不能僅僅局限于政府部門，也要適當?shù)囊氲谌綑C構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、社會公眾來對整個過程進行監(jiān)管，這樣可以保證監(jiān)管的客觀性。在監(jiān)管的對象方面我們需要注意對象不僅僅是社會組織，政府也需要加強對內(nèi)部的監(jiān)管，以防止違法亂紀行為的發(fā)生。在承接組織履約結(jié)束后，開展績效評估的工作，評估的結(jié)果應(yīng)當作為支付價款、再次合作的依據(jù)。

(四)深化信息公開

1.明確信息公開內(nèi)容

筆者認為政府應(yīng)該在購買活動開展的不同階段向社會公開不同的信息。例如，在購買策劃書的擬定時期，有關(guān)單位應(yīng)就擬定購買服務(wù)的種類、數(shù)量、要求等內(nèi)容向社會進行披露。然后接受社會的反饋意見，組織專家進行研討，將不合適的地方進行修改。在招投標階段，政府應(yīng)該在相關(guān)網(wǎng)站上發(fā)布招標公告，明確招標公告的具體內(nèi)容，如服務(wù)項目、服務(wù)期限、服務(wù)數(shù)量、服務(wù)的質(zhì)量要求、技術(shù)要求已經(jīng)作為承接公共服務(wù)的社會組織所必需具備的資質(zhì)條件。在簽訂購買合同及合同履行階段，應(yīng)向社會公眾公開合同的具體內(nèi)容以及合同履行過程中突發(fā)的各種情況及解決措施。在最后的績效評估階段，應(yīng)公開參與評估的人員、評估的方式方法、標準以及最后的結(jié)果。

2.建立政府購買公共服務(wù)公開信息整合平臺

公開的信息應(yīng)該通過什么樣的方式向社會進行公開，目前各地政府的做法不盡相同，導(dǎo)致社會公眾不知道如何獲取相關(guān)信息。這就需要政府部門發(fā)揮電子政務(wù)的作用，利用互聯(lián)網(wǎng)＋建立一個公共服務(wù)的公開信息整合平臺。在這個平臺中，將在政府制定購買計劃階段、招投標階段、簽訂購買合同及合同履行階段、績效評估階段所需要公開的信息按照一定的方式整合在一起，方便相關(guān)人員查詢。

(五)完善監(jiān)督管理制度

我國政府目前對公共服務(wù)購買活動的監(jiān)管現(xiàn)狀是，許多政府部門對政府購買行為都具有一定范圍內(nèi)的監(jiān)管職權(quán)，監(jiān)管職權(quán)缺少集中統(tǒng)一，呈現(xiàn)分散的狀態(tài)。有的對資金的使用進行監(jiān)管，有的對財務(wù)情況進行監(jiān)管，有的對過程進行監(jiān)管?？傊瑢卜?wù)購買的監(jiān)管職權(quán)分散在政府多個部門中，造成實踐中監(jiān)管分工不明、信息不流動、互相推諉等問題。所以筆者建議應(yīng)借鑒日本設(shè)立的官民競標管理委員會的方法，在我國財政部門內(nèi)部設(shè)立一個“政府采購監(jiān)督管理辦公室”，由這樣一個獨立的部門負責對購買活動的監(jiān)督和管理，這樣就可以避免多頭管理的弊端，提高監(jiān)管效率。

在監(jiān)管方面，美國、英國政府一方面要求專業(yè)的人員提供高效、專業(yè)的服務(wù)，另一方面也要將社會組織、社會公民納入購買行為的監(jiān)管范圍之中。筆者認為單就政府購買服務(wù)而言監(jiān)管的內(nèi)容至少包括兩個方面，一是對效率的監(jiān)管，二是對效果的監(jiān)管，所以僅由政府履行監(jiān)管的職能顯然不足夠。在全國范圍內(nèi)應(yīng)建立多元主體監(jiān)管的政策導(dǎo)向。監(jiān)管的多元主體應(yīng)包括政府、社會組織、服務(wù)接受者和第三方機構(gòu)。四個主體建立成一個內(nèi)外結(jié)合的動態(tài)監(jiān)管機制，在監(jiān)管過程中各司其職，互相協(xié)作，最終達到對政府購買公共服務(wù)的有效監(jiān)管。

(六)完善績效評估制度

購買工作的效果必須有待于政府績效評估的最終確定。績效評估可以督促服務(wù)承接方為公眾提供更多更好的服務(wù)，以此來獲得再次中標的機會，所以績效評估對于政府開展購買工作的重要意義不言而喻。

采用什么樣的方法對購買活動進行績效評估直接影響到評估結(jié)果的準確性、科學(xué)性、合理性。筆者認為可以通過文件評估法；實地調(diào)研評估法；隨機抽樣評估法；約談評估法等方法。待評估工作結(jié)束后，相關(guān)部門要在公共服務(wù)的公開信息整合平臺上發(fā)布績效評估結(jié)果，以及評估的方法標準，以便社會公眾監(jiān)督。

如果不能將評估的結(jié)果最大程度的利用起來，那么這樣一份評估報告就形同虛設(shè)，完全不能夠起到督促和激勵承接方為公眾提供更好的服務(wù)的作用。如果評估結(jié)果完全符合規(guī)定且遠遠高于標準時，政府相關(guān)部門則可以通過相應(yīng)的獎勵措施激勵社會組織提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。例如，享受稅收優(yōu)惠政策、對該承接組織進行表彰獎勵、優(yōu)化其年檢程序、將評估結(jié)果作為其繼續(xù)承接公共服務(wù)的重要依據(jù)等；如果評估結(jié)果不達標的話，那么就可以采取例如減少支付價款的數(shù)額、減少相關(guān)補貼、取消社會組織承接公共服務(wù)的資格的方式進行懲處。

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【責任編輯:趙華明】

Reflection and regulation:the path of government′s purchase of public service and its realization

Zheng Ying，Wang Bijun
(Liaoning University，Shenyang Liaoning 110036，China)

The government′s purchase of public service is a new model that the government provides services to citizens.Themodel has solved the dilemma that the governmentas the onlymain body to provide public services and achieved the policy objectives to transform the government functions and create service-oriented government. At present，a number of normative documents have been introduced by the State Council，the M inistry of Finance and local governments，but because of the low level of legislation and weak operability is weak，there are many legal issues in the government′s purchase of public services.In order to ensure the steady progress of the purchase，the governmentmust strengthen the regulation at the legal level to ensure the efficient use of the state financial funds and improve the effectiveness of the government′s purchase of public services.

government′s purchase；public service；third party mechanism

本文系中國法學(xué)會項目“政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)法律問題研究”[項目編號:CLS (2016)C49]及遼寧省社科基金項目“遼寧省保障房建設(shè)的法律問題研究”(項目編號: L12BFX007)的階段性研究成果。

鄭瑩(1964—)，女(漢族)，遼寧沈陽人，遼寧大學(xué)教授，主要從事社會法學(xué)研究；王碧君(1990—)，女(漢族)，遼寧盤錦人，遼寧大學(xué)研究生，主要從事社會法學(xué)研究。

2017－02－21

D035－3

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1009－1416(2017)02－010－06