陳殿棟

環(huán)境行政執(zhí)法方式的生態(tài)化創(chuàng)新

陳殿棟

（山東師范大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南250014）

環(huán)境行政執(zhí)法生態(tài)化是生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境法治在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)的具化，以“命令—服從”為主的傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式因其濃厚的強(qiáng)制色彩及靈活性的缺乏等，在環(huán)境執(zhí)法中不能完全立足于環(huán)境保護(hù)的生態(tài)立場(chǎng)，切實(shí)維護(hù)生態(tài)權(quán)益，以致惡性執(zhí)法事件、環(huán)境執(zhí)法形式化等“陋習(xí)”頻頻發(fā)生。全面推進(jìn)生態(tài)文明和法治政府的建設(shè)工程，首當(dāng)其沖地要扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法理念、創(chuàng)新行政執(zhí)法方式、完善環(huán)境執(zhí)法措施，融合行政調(diào)解、生態(tài)約談、生態(tài)承諾、環(huán)境會(huì)商等柔性執(zhí)法手段，構(gòu)建剛?cè)岵?jì)的環(huán)境執(zhí)法機(jī)制，充分發(fā)揮行政執(zhí)法在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的先行保障和預(yù)防作用，扭轉(zhuǎn)行政執(zhí)法負(fù)面形象，全面助推綠色、和諧的小康社會(huì)的建成。

環(huán)境執(zhí)法；行政執(zhí)法創(chuàng)新；生態(tài)化；生態(tài)文明

環(huán)境法治是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成，推進(jìn)環(huán)境行政執(zhí)法方式生態(tài)化創(chuàng)新既是環(huán)境法治下服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，也是生態(tài)文明建設(shè)的人文主義要求。“十三五”期間是我國(guó)社會(huì)整體轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，推進(jìn)社會(huì)法治建設(shè)綠色化、生態(tài)化發(fā)展是全面建成小康社會(huì)的重要戰(zhàn)略布局。

一、環(huán)境行政執(zhí)法生態(tài)化的內(nèi)涵

環(huán)境行政執(zhí)法生態(tài)化是行政主體在環(huán)境行政執(zhí)法過(guò)程中，以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，革新執(zhí)法理念，創(chuàng)新執(zhí)法方式的執(zhí)法趨勢(shì)。它注重行政執(zhí)法環(huán)節(jié)的生態(tài)環(huán)境利益保護(hù)，重視行政執(zhí)法方式和手段的生態(tài)化、創(chuàng)新化。環(huán)境行政執(zhí)法生態(tài)化要求環(huán)境行政主體摒棄傳統(tǒng)“經(jīng)濟(jì)效益至上”的執(zhí)法理念，取而代之以和諧的生態(tài)執(zhí)法理念，突出行政執(zhí)法環(huán)節(jié)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)全程中的關(guān)鍵作用，主張轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，通過(guò)創(chuàng)新執(zhí)法手段、改善執(zhí)法環(huán)境效益等保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益，弱化環(huán)境矛盾并起到環(huán)境糾紛分流處置的法治生態(tài)效益。

行政執(zhí)法理念的生態(tài)化既是環(huán)境行政執(zhí)法生態(tài)化的首要內(nèi)涵，也是生態(tài)文明理念的重要組成。生態(tài)文明理念是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段提出的，是為協(xié)調(diào)人類居于社會(huì)關(guān)系和自然關(guān)系中利益持續(xù)化和最大化而提出的和諧發(fā)展理念。行政執(zhí)法理念是貫穿行政權(quán)全程、指導(dǎo)行政機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)和行政執(zhí)法制度建設(shè)的重要理念指導(dǎo)。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵階段，推進(jìn)環(huán)境行政執(zhí)法生態(tài)化既是政府職能轉(zhuǎn)向服務(wù)型、法治型、節(jié)約型的重要保障，也是全面推進(jìn)環(huán)境法治和生態(tài)文明建設(shè)的重要要求。

行政執(zhí)法方式的生態(tài)化是架構(gòu)于執(zhí)法理念生態(tài)化指導(dǎo)下的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法方式創(chuàng)新升級(jí)的重要表現(xiàn)，是現(xiàn)代行政法治發(fā)展的必然趨勢(shì)?！丁笆濉鄙鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》提到的“完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究”要求，具體到環(huán)境執(zhí)法方式選擇上主要體現(xiàn)為在傳統(tǒng)剛性環(huán)境執(zhí)法方式的基礎(chǔ)上融合新型的約談、承諾等執(zhí)法手段，更加注重行政權(quán)的服務(wù)、指導(dǎo)、激勵(lì)等生態(tài)效果。

生態(tài)文明理念指導(dǎo)下的環(huán)境執(zhí)法方式生態(tài)化與傳統(tǒng)執(zhí)法方式相比，不僅是更具環(huán)境保護(hù)的生態(tài)色彩，更是凸顯了行政執(zhí)法的服務(wù)性和靈活性。環(huán)境行政執(zhí)法生態(tài)化是協(xié)商制民主行政的重要體現(xiàn)，也是剛性執(zhí)法與柔性執(zhí)法靈活相兼。

“剛?cè)岵?jì)”是環(huán)境行政執(zhí)法方式生態(tài)化的首要表現(xiàn)。傳統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法方式存在的過(guò)分“剛性”，是導(dǎo)致行政主體在傳統(tǒng)環(huán)境事件中環(huán)境治理和生態(tài)救濟(jì)失利的根本原因。剛性執(zhí)法措施所獨(dú)家的執(zhí)法絕對(duì)地位，往往使行政機(jī)關(guān)在環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中，基于行政政績(jī)考核，略過(guò)生態(tài)環(huán)境利益的保護(hù)需要，僅僅考慮行為的合法性，忽視行為的生態(tài)合理性。生態(tài)化的行政執(zhí)法方式強(qiáng)調(diào)弱化傳統(tǒng)行政執(zhí)法的“剛硬性”，提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)的決策地位，采取剛?cè)岵?jì)的方式，兼顧傳統(tǒng)剛性行政執(zhí)法在環(huán)境政策和制度推行方面的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)發(fā)揮新型職能政府在環(huán)境保護(hù)過(guò)程中的環(huán)境利益協(xié)商性，其本質(zhì)是一種行政權(quán)力在環(huán)境行政保護(hù)領(lǐng)域部分弱化的表現(xiàn)，并不以行政權(quán)的完全強(qiáng)制力作為執(zhí)法依據(jù)和保障，通常采取說(shuō)服、誘導(dǎo)、協(xié)商等方式引導(dǎo)相對(duì)人積極主動(dòng)的為生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為或不為生態(tài)環(huán)境破壞行為。

“協(xié)商式”是服務(wù)型政府執(zhí)法方式的重要體現(xiàn)。傳統(tǒng)的剛性環(huán)境行政執(zhí)法行為因其單方性、強(qiáng)制性及不可協(xié)商性等往往會(huì)出現(xiàn)行政權(quán)在生態(tài)環(huán)境開(kāi)發(fā)保護(hù)階段的“絕對(duì)優(yōu)勢(shì)”地位。這也是我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題中行政責(zé)任“居高不下”的重要原因之一。執(zhí)法生態(tài)化是服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)涵之一。政府機(jī)關(guān)俯下身子，切實(shí)考慮相對(duì)人的生態(tài)處境，行政雙方基于一相對(duì)平等地位就環(huán)境生態(tài)保護(hù)問(wèn)題達(dá)成一致合意，形成生態(tài)保護(hù)合力是協(xié)商式的執(zhí)法方式的重要?jiǎng)?chuàng)新。環(huán)境行政執(zhí)法生態(tài)化注重行政主體和行政相對(duì)人（尤其是環(huán)境利益相關(guān)主體）之間的意思協(xié)商，強(qiáng)調(diào)在公平正當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上，雙方或多方之間就某一生態(tài)環(huán)境保護(hù)或環(huán)境資源開(kāi)發(fā)事項(xiàng)展開(kāi)交流互通，并最終達(dá)成生態(tài)共識(shí)，形成一種良好的、理性的互動(dòng)關(guān)系。

生態(tài)化更是環(huán)境執(zhí)法民主化的根本要求，是民主參與原則在行政執(zhí)法制度構(gòu)建上的適用。生態(tài)化要求行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境問(wèn)題上開(kāi)展“民主對(duì)話”和“生態(tài)對(duì)話”，行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人處于一個(gè)相對(duì)平等的平臺(tái)上開(kāi)展對(duì)話交流，并將生態(tài)環(huán)境問(wèn)題作為行動(dòng)決策的重要對(duì)話內(nèi)容，給予相對(duì)人辯解和行政機(jī)關(guān)陳述決定正當(dāng)性的機(jī)會(huì)。行政執(zhí)法生態(tài)化主要利用調(diào)解、承諾、會(huì)商、回訪等方式的靈活配合來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目的。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中可以使具體情況靈活選擇適用不同的新型執(zhí)法方式以及其組合，“剛?cè)帷辈?jì)的執(zhí)法手段互相配合，有利于更好地實(shí)現(xiàn)行政既定的目標(biāo)。

二、傳統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法方式的生態(tài)困境

在當(dāng)前我國(guó)全面建成小康社會(huì)、推進(jìn)環(huán)境法治、建設(shè)生態(tài)文明的新形勢(shì)下，以“命令-強(qiáng)制”為主要模式的傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式弊端逐漸顯露。行政執(zhí)法單位作為公權(quán)力的代表，因傳統(tǒng)“權(quán)力至上”、“大權(quán)在握”的優(yōu)越感，釣魚(yú)執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、暴力執(zhí)法等消極執(zhí)法事件頻發(fā)，充分暴露出了剛性對(duì)抗理念指導(dǎo)下的行政執(zhí)法方式的弊端。因此，實(shí)現(xiàn)從野蠻執(zhí)法到文明執(zhí)法，從懲罰式到說(shuō)理式的執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變，必須要重新審視舊的行政執(zhí)法理念，進(jìn)而更新樹(shù)立全新的生態(tài)化的執(zhí)法理念。

（一）生態(tài)化的法律規(guī)范不健全

“權(quán)從法出，依法行政”是法治政府最為根本的核心要求。盡管我國(guó)已經(jīng)初步形成了一個(gè)體系較為健全的多層次環(huán)境法律體系，但受制于經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)的步調(diào)的差距，環(huán)境法律體系仍然不可避免地存在立法空白、規(guī)定不明確、規(guī)范沖突等不完善的地方，尤其表現(xiàn)為生態(tài)性的法律法規(guī)的匱乏。所謂“制良法，達(dá)善治”，立法上的不完善，是造成環(huán)保職能配置不當(dāng)、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制失靈等執(zhí)法困境的根源性原因[1]。生態(tài)文明理念是一種和諧發(fā)展理念，法律的生態(tài)化是生態(tài)文明理念在法治建設(shè)中的重要體現(xiàn)和具體應(yīng)用，即要求在立法、執(zhí)法、司法等法律法規(guī)運(yùn)行的全過(guò)程中要吸納融合生態(tài)文明理念，積極推動(dòng)法治的生態(tài)化以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律化，以期最終實(shí)現(xiàn)人、自然、社會(huì)三者間的和諧相處和持續(xù)發(fā)展。改革開(kāi)放至今，環(huán)境法治的發(fā)展已經(jīng)初步形成了以《憲法》為基礎(chǔ)，以《環(huán)境保護(hù)法》為主體，《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等環(huán)境保護(hù)單行法及其他環(huán)境相關(guān)法律、法規(guī)、部門規(guī)章為組成的法律體系，但細(xì)觀環(huán)境執(zhí)法環(huán)節(jié)，大量的生態(tài)環(huán)境事件仍面臨著生態(tài)性環(huán)境立法缺失、生態(tài)保護(hù)性法律法規(guī)空白、法律規(guī)定缺乏細(xì)化的操作性等執(zhí)法難題，這無(wú)疑制約著生態(tài)環(huán)境保護(hù)的發(fā)展進(jìn)程。

（二）缺乏良性的互動(dòng)溝通

傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式下，行政主體因“公權(quán)在手”不愿俯下身子同行政相對(duì)人“平等”談話，傾聽(tīng)當(dāng)事人的環(huán)保意見(jiàn)、切身考慮相對(duì)人的生態(tài)處境，難以在相互信任、相互尊重的基礎(chǔ)上達(dá)成環(huán)境執(zhí)法合意。傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式中也存在著諸如行政指導(dǎo)、行政合同等柔性色彩的行政執(zhí)法方式，但卻因行政主義的“公權(quán)追逐”和“經(jīng)濟(jì)效益考核”等失去原有的協(xié)商意味，淪為剛性執(zhí)法方式的“幌子”。剛性行政執(zhí)法既是推行環(huán)境政策、落實(shí)環(huán)境政策的一大利器，也是導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)和污染治理中“地方保護(hù)”濃墨重彩、“經(jīng)濟(jì)效益一邊倒”等環(huán)境行政治理與行政保護(hù)失衡現(xiàn)狀的重要原因。不同于剛性行政執(zhí)法方式，柔性行政執(zhí)法側(cè)重于強(qiáng)調(diào)生態(tài)化的保障，主張通過(guò)協(xié)商、承諾等市場(chǎng)柔性手段，避免剛性執(zhí)法的弊端，積極鼓動(dòng)行政主體、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體及環(huán)境利益相關(guān)主體間達(dá)成良性互動(dòng)效益，取得環(huán)境保護(hù)最佳效果。在缺乏良性溝通的情況下，環(huán)境行政執(zhí)法面臨的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)持續(xù)加大，造成環(huán)境行政復(fù)議、環(huán)境行政訴訟、環(huán)境公益訴訟及環(huán)境信訪部門壓力也不斷增加，甚至?xí)斐蓢?yán)重的惡性生態(tài)破壞事件、環(huán)境群體糾紛事件層出不窮，這不僅嚴(yán)重?fù)p害了環(huán)境公共利益，也大大降低了行政機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)公信力，致使社會(huì)生態(tài)安全遭受到極大的威脅與挑戰(zhàn)。

（三）執(zhí)法成本高、執(zhí)法效益低下

在長(zhǎng)期的行政執(zhí)法實(shí)踐中，我國(guó)逐漸形成了“一事一立法，一法一設(shè)權(quán)，一權(quán)一建隊(duì)”[2]的行政執(zhí)法體制，現(xiàn)行“環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管，有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)”的環(huán)境監(jiān)督管理體制，致使環(huán)境執(zhí)法呈現(xiàn)出分散化趨勢(shì)，環(huán)境執(zhí)法權(quán)不獨(dú)立、不完善，缺乏和諧有效的協(xié)調(diào)、溝通機(jī)制。由于環(huán)境行政職權(quán)劃分混亂，致使權(quán)責(zé)不明的多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法事件頻頻出現(xiàn)，加大了環(huán)境行政成本，降低了生態(tài)環(huán)境保護(hù)效率，甚至出現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法真空地帶，行政生態(tài)公信力受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式注重權(quán)力的運(yùn)用與控制，在權(quán)力理念的引導(dǎo)下，以剛性為主的行政執(zhí)法方式偏重權(quán)力，倚重強(qiáng)制，從而越發(fā)顯露出其與現(xiàn)代民主行政、公共行政以及人權(quán)保障和生態(tài)文明建設(shè)的不相適應(yīng)性[3]，環(huán)境執(zhí)法成本投入與生態(tài)環(huán)境行政保護(hù)失效矛盾加劇。

三、傳統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法生態(tài)困境的核心原因

傳統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法的生態(tài)困境是一大社會(huì)難題，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型期多種因素復(fù)合而成的社會(huì)現(xiàn)象。它有關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展布局，也有關(guān)于法治社會(huì)的健全問(wèn)題；它既是我國(guó)生態(tài)保護(hù)發(fā)展緩慢的結(jié)果，也是我國(guó)環(huán)境執(zhí)法尚不健全的歷史遺留問(wèn)題。僅就環(huán)境執(zhí)法環(huán)節(jié)而言，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法手段與執(zhí)法能力是導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法生態(tài)困境的直接原因之一。

環(huán)境執(zhí)法能力直接體現(xiàn)為環(huán)境執(zhí)法行為，執(zhí)法行為不足將直接釀成失利的執(zhí)法效果，從而引發(fā)一些生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。綜合而言，傳統(tǒng)執(zhí)法方式的三大弊端造成了執(zhí)法生態(tài)困境：一是缺失預(yù)防性的執(zhí)法措施。傳統(tǒng)的執(zhí)法方式多是集中于生態(tài)環(huán)境事件發(fā)生后的行為設(shè)計(jì)，較少涉及到在環(huán)境問(wèn)題發(fā)生前的預(yù)防手段；二是事發(fā)后的溝通協(xié)作機(jī)制匱乏。環(huán)境問(wèn)題往往涉及多方利益主體，其解決辦法也是需要各方專家共同協(xié)商而成；三是環(huán)境事件發(fā)生后往往伴隨著修復(fù)和治理問(wèn)題，并非僅僅涉及傳統(tǒng)行政處罰等方式。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一個(gè)動(dòng)態(tài)化的管理過(guò)程，在這過(guò)程中傳統(tǒng)行政方式不能滿足其生態(tài)保護(hù)需求，以致使大量出現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法空白、環(huán)境執(zhí)法效果慘淡甚至惡化、環(huán)境糾紛矛盾難以平息解決等重大難題。因此，創(chuàng)新執(zhí)法方式，健全環(huán)境管理過(guò)程中的生態(tài)化保護(hù)措施，則顯得尤為必要。

四、生態(tài)化的環(huán)境執(zhí)法方式創(chuàng)新

環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化要求創(chuàng)新環(huán)境行政執(zhí)法方式，立足于生態(tài)環(huán)境利益考量，多元化執(zhí)法形式，做出最小生態(tài)損害的環(huán)境執(zhí)法決策。傳統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法方式缺乏預(yù)防性的生態(tài)措施，執(zhí)法手段多居于環(huán)境破壞事發(fā)后，環(huán)境執(zhí)法成本相對(duì)較高；而且傳統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法手段缺乏長(zhǎng)效協(xié)作機(jī)制，面對(duì)生態(tài)環(huán)境難題，多數(shù)行政機(jī)關(guān)往往發(fā)生“生態(tài)執(zhí)法扯皮、推讓”等現(xiàn)象。創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法的生態(tài)化路徑，“剛?cè)岵?jì)”地設(shè)置環(huán)境執(zhí)法措施，促使環(huán)境行為主體選擇低碳循環(huán)的生產(chǎn)方式，達(dá)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)效益與社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)效益“雙贏”的效果。

（一）以人性化調(diào)解，息化環(huán)境執(zhí)法沖突

人性化的調(diào)解制度是解決生態(tài)環(huán)境糾紛的首要選擇，是服務(wù)型政府的重要職能手段。塑造服務(wù)型政府是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、小康社會(huì)和法治國(guó)家的重要前提。在社會(huì)主義國(guó)度中，政府的權(quán)力來(lái)源于人民群眾的賦予，政府承擔(dān)著“以人為本、為人民服務(wù)”的重要職責(zé)。行政調(diào)解作為政府行政工作的一項(xiàng)職能手段，是政府部門貫徹“以人為本”，解決糾紛、平息矛盾，體現(xiàn)“服務(wù)性”的重要職責(zé)。生態(tài)化的行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)以“人性化”作為主導(dǎo)，站在人民群眾最根本的生態(tài)利益上解決和處理問(wèn)題。一方面，現(xiàn)代行政是法治行政，其核心是要在法治社會(huì)下構(gòu)建一種以人為本的和諧社會(huì)，是遵循憲法和法律的一大基本原則，也是構(gòu)建和諧社會(huì)主義的根本基石；另一方面，“人性化”充分體現(xiàn)了行政調(diào)解中的自愿性特點(diǎn)，即尊重當(dāng)事人的意愿有利于促進(jìn)政府的具體環(huán)境保護(hù)方案的有效實(shí)施。可見(jiàn)“人性化”主導(dǎo)的行政調(diào)解既有利于推行環(huán)境保護(hù)具體政策和方案，也有利于增強(qiáng)政府的環(huán)保公信力和親和力，樹(shù)立環(huán)保型的綠色服務(wù)型政府形象。

相較于其他的糾紛解決機(jī)制，行政調(diào)解在環(huán)境糾紛處置方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。從規(guī)范層面上講，我國(guó)尚未出臺(tái)專門的行政調(diào)解法，相關(guān)調(diào)解規(guī)定也是散見(jiàn)于其他部門法規(guī)中，且多數(shù)規(guī)定較為原則化，缺乏細(xì)致的可操作性程序設(shè)計(jì)，這也造成調(diào)解在糾紛處理中“虛設(shè)”的尷尬處境。基于現(xiàn)行行政調(diào)解規(guī)定的分散性，筆者建議應(yīng)盡快推動(dòng)相關(guān)行政調(diào)解實(shí)施條例的制定，尤其是涉及生態(tài)環(huán)境利益的特殊調(diào)解程序，就調(diào)解機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)、調(diào)解的程序及監(jiān)督制約機(jī)制等作出細(xì)化規(guī)定，完善人性化的調(diào)解制度設(shè)計(jì)。另外在生態(tài)環(huán)境糾紛的處理中，行政主體要充分認(rèn)識(shí)到基層環(huán)境行政調(diào)解工作的重要性，發(fā)揮基層行政調(diào)解組織在環(huán)境矛盾息化、局部環(huán)境利益保護(hù)中的主要作用，及時(shí)了解群眾生態(tài)訴求和矛盾糾紛情況，將損害控制在合理范圍內(nèi)，并積極引導(dǎo)群眾通過(guò)多元化的渠道，理性處理環(huán)境糾紛，依法維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益，從而推進(jìn)行政調(diào)解工作邁向更高的臺(tái)階。

（二）以生態(tài)約談方式，提升環(huán)境執(zhí)法效益

生態(tài)約談也稱環(huán)境行政約談，本質(zhì)上是行政約談制度在環(huán)境管理領(lǐng)域的具體應(yīng)用。近年來(lái)，在法治政府理念和生態(tài)文明理念的倡導(dǎo)下，生態(tài)約談制度作為政府機(jī)關(guān)的一項(xiàng)服務(wù)職能得以創(chuàng)立和實(shí)施，革新了傳統(tǒng)的“服從-命令”式的執(zhí)法模式。生態(tài)約談即由行政主體在環(huán)境管理中，通過(guò)法制軌道對(duì)行政相對(duì)人處以警示、教育、建議等方式，在該處置期間行政機(jī)關(guān)暫時(shí)擱置強(qiáng)制力或拘束力的手段，以此換取相對(duì)主體的環(huán)境保護(hù)積極性和主動(dòng)性，進(jìn)而獲得相對(duì)人對(duì)環(huán)境執(zhí)法的認(rèn)可和遵行。行政約談最早于2003年應(yīng)用在稅務(wù)征收領(lǐng)域，并在日后的理論研究和實(shí)踐適用中不斷發(fā)展，也愈發(fā)體現(xiàn)了其處理糾紛的優(yōu)勢(shì)和生態(tài)保護(hù)的獨(dú)特價(jià)值，切實(shí)推進(jìn)了法治政府與服務(wù)型政府理念的發(fā)展，是具有生態(tài)化的柔性行政執(zhí)法措施的典型代表。作為一種新型的行政執(zhí)法監(jiān)督制度，其產(chǎn)生不僅是當(dāng)今形勢(shì)所需，更依賴于理論層面上所具有的深厚基礎(chǔ)，如：新公共管理理論、行政民主以及平衡論等理論保障。生態(tài)約談制度的存在價(jià)值在于行政機(jī)關(guān)可以借助不具強(qiáng)制色彩的柔性手段（如勸導(dǎo)、協(xié)助、建議）來(lái)達(dá)到環(huán)境執(zhí)法所期許的生態(tài)保護(hù)目的，這正是政府職能由“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變、政府監(jiān)管模式從“剛性為主”向“剛?cè)嵯酀?jì)”轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。

目前，環(huán)境約談制度在我國(guó)尚處于本土化的完善階段，制度的推行面臨的突出問(wèn)題便是制度的法制化，即缺乏統(tǒng)一適用的法律層面的規(guī)范性文件作為制度的實(shí)施依據(jù)。環(huán)境約談的法律依據(jù)主要為地方性立法，散見(jiàn)于省級(jí)行政執(zhí)法部門制定的規(guī)范性文件以及個(gè)別中央行政管理部門規(guī)定的規(guī)范性文件中，法律依據(jù)凌亂、效力層次低，且各地區(qū)規(guī)定差異分化，極易出現(xiàn)濫用行政權(quán)、損害被約談?wù)邫?quán)益和生態(tài)環(huán)境利益的情形，故而對(duì)環(huán)境約談作實(shí)體性與程序性的立法便顯得尤為必要。一方面，修訂相關(guān)環(huán)境行政法律法規(guī)，增加約談制度的具體內(nèi)容，提升制度的法定性和權(quán)威性；另一方面，應(yīng)將約談制度的法律規(guī)定作統(tǒng)一的規(guī)章形式規(guī)范，并隨著環(huán)境法治的發(fā)展需要視情況專門立法。

（三）以企業(yè)承諾方式，落實(shí)環(huán)境執(zhí)法效益

涉案企業(yè)生態(tài)承諾制度是從行政承諾制度中發(fā)展而來(lái)的，其思想根源可追溯于西方的現(xiàn)代人文思想和社會(huì)契約思想，以及我國(guó)孔孟時(shí)期的早期儒家文化中的信諾制度。涉案企業(yè)生態(tài)承諾是指環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在環(huán)境行政管理過(guò)程中，依法履行行政職責(zé)，要求生態(tài)環(huán)境事件的涉案企業(yè)依法向行政機(jī)關(guān)做出的面向全社會(huì)公開(kāi)的、旨在督促環(huán)境涉案企業(yè)主動(dòng)整改違法違規(guī)行為、開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)的生產(chǎn)行為，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦事、提高生態(tài)執(zhí)法效益的承諾行為。實(shí)踐中通常表現(xiàn)為：承諾在規(guī)定期限內(nèi)完成環(huán)境整改行為、污染修復(fù)行為、損害賠償行為、自覺(jué)接受民眾監(jiān)督等。生態(tài)承諾是新時(shí)期行政改革所重點(diǎn)倡導(dǎo)的柔性執(zhí)法方式，因其特有的靈活性、任意性、雙方性、法律性、授益性、公開(kāi)性等特征，有助于促進(jìn)完善政府服務(wù)體系、加強(qiáng)行政監(jiān)督、緩和與群眾的關(guān)系度。

實(shí)踐中，涉案企業(yè)承諾制度的運(yùn)行存在諸多問(wèn)題：①過(guò)分強(qiáng)調(diào)涉案企業(yè)的履行承諾義務(wù)，忽視企業(yè)權(quán)利，容易造成“有責(zé)推定”的思想；②缺乏相應(yīng)的程序規(guī)范；③缺乏涉案企業(yè)的履諾監(jiān)管，致使大量企業(yè)存在諾而不行的現(xiàn)象；④部分涉案企業(yè)容易產(chǎn)生與行政機(jī)關(guān)的抵觸情緒等。針對(duì)制度運(yùn)行存在的問(wèn)題，筆者建議可采取以下四個(gè)完善舉措：①明確涉案企業(yè)在承諾制度運(yùn)行中的權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，如自由權(quán)、自主權(quán)、接受寬緩處罰權(quán)等權(quán)利以及自覺(jué)履行承諾、自覺(jué)接受監(jiān)督、積極進(jìn)行整改、接受行政處罰等義務(wù)。②規(guī)范涉案企業(yè)承諾程序，界定制度的主體范圍、承諾的范圍，增加對(duì)涉案企業(yè)承諾履行的監(jiān)督。③針對(duì)企業(yè)諾而不行的嚴(yán)重問(wèn)題，相關(guān)行政職能部門應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)意識(shí)、建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。④設(shè)立救濟(jì)程序，保障涉案企業(yè)得到行政優(yōu)惠的合法權(quán)益。涉案企業(yè)可以通過(guò)訴訟以及行政調(diào)解、行政仲裁、行政復(fù)議等非訴途徑依法保護(hù)自己的合法權(quán)益。

（四）以環(huán)境會(huì)商方式，保障環(huán)境執(zhí)法效益

環(huán)境會(huì)商制度作為行政執(zhí)法方式創(chuàng)新轉(zhuǎn)變中的一大亮點(diǎn)，其內(nèi)涵是指行政機(jī)關(guān)在環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中，打破原有的“各掃門前雪”局面，尤其是在面臨各種新型或者疑難環(huán)境案件、環(huán)境公益案件時(shí)，在依靠自身專業(yè)辦案經(jīng)驗(yàn)、所存詳實(shí)技術(shù)資料以及所訓(xùn)高素質(zhì)辦案人員的基礎(chǔ)上，綜合專家學(xué)者、其他行政機(jī)關(guān)部門或普通群眾等力量，對(duì)所涉案件的性質(zhì)、法律適用以及實(shí)踐技術(shù)操作過(guò)程中的問(wèn)題進(jìn)行共同的會(huì)商研究，以便做出科學(xué)規(guī)范的解決方案，更好地提高辦案質(zhì)量，高效履行政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)。

環(huán)境會(huì)商制度在實(shí)際運(yùn)行操作中也會(huì)遇到一些障礙，如疑難案件的確認(rèn)問(wèn)題、案件取證難題以及執(zhí)行難等。綜合審視當(dāng)前會(huì)商制度的實(shí)施狀況，完善會(huì)商制度在環(huán)境管理領(lǐng)域應(yīng)從以下幾個(gè)角度操作：①嚴(yán)格規(guī)范環(huán)境會(huì)商制度的實(shí)際操作流程，包括環(huán)境會(huì)商案件制度的適用范圍和適用程序兩個(gè)方面，依據(jù)環(huán)境行政管理事件的性質(zhì)、影響程度等細(xì)化會(huì)商案件范圍，并具體設(shè)置會(huì)商程序，包括會(huì)商前的準(zhǔn)備程序、會(huì)商中各方主體的交流溝通聽(tīng)證等程序以及最終會(huì)商結(jié)果的決定程序。②構(gòu)建完善的環(huán)境信息交流平臺(tái)，拓寬生態(tài)環(huán)境信息采集來(lái)源渠道和增強(qiáng)環(huán)境信息的公開(kāi)透明度。主要是通過(guò)建立相應(yīng)的生態(tài)信息庫(kù)、環(huán)境情報(bào)庫(kù)，全方位、多渠道的整合各類環(huán)境事件信息，及時(shí)獲取、全面考慮、多方協(xié)作處理。③建設(shè)良性聯(lián)動(dòng)互通機(jī)制。環(huán)境會(huì)商制度的目的，旨在發(fā)生重大生態(tài)環(huán)境破壞事件、新型疑難環(huán)境案件時(shí)，相關(guān)行政機(jī)關(guān)、生態(tài)環(huán)境研究所、環(huán)境專家學(xué)者在客觀調(diào)研事件實(shí)情、充分交流案件信息的基礎(chǔ)上，形成統(tǒng)一意見(jiàn)、統(tǒng)一行動(dòng)的合力，從而提高環(huán)境執(zhí)法效率，切實(shí)維護(hù)好人民群眾息息相關(guān)的生態(tài)權(quán)益。對(duì)此，可建立由地方政府牽頭、多方主體參與、多元信息溝通的環(huán)保聯(lián)動(dòng)機(jī)制，如通過(guò)機(jī)關(guān)部門內(nèi)部的交叉協(xié)商，實(shí)現(xiàn)資源的共享；或簽訂部門間的會(huì)商協(xié)議，增進(jìn)部門間執(zhí)法工作的協(xié)調(diào)有序等。

四、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境行政執(zhí)法作為生態(tài)保護(hù)、環(huán)境管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、全局性的工作，直接關(guān)系著環(huán)境法治和生態(tài)文明建設(shè)的工作成效。在全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)的新形勢(shì)下，堅(jiān)持法治生態(tài)化建設(shè)的意義重大而深遠(yuǎn)。在環(huán)境依法行政的框架內(nèi)，創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法方式，落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的行政手段法制化，全面提升行政執(zhí)法能力和生態(tài)化水平，對(duì)于提高環(huán)境執(zhí)法效率、完善行政執(zhí)法機(jī)制具有重要理論和實(shí)踐意義。本文在依托于生態(tài)文明理念，針對(duì)傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式的剛性弊端和生態(tài)化困境，勇于拓展創(chuàng)新，提出新型的生態(tài)化的環(huán)境執(zhí)法方式，突出強(qiáng)調(diào)人性化行政調(diào)解、生態(tài)約談、涉案企業(yè)生態(tài)承諾、環(huán)境會(huì)商四項(xiàng)柔性執(zhí)法方式在環(huán)境執(zhí)法和生態(tài)建設(shè)中的重要作用，探求生態(tài)文明理念指導(dǎo)下的以生態(tài)環(huán)境保護(hù)效益為中心的執(zhí)法手段創(chuàng)新，推進(jìn)環(huán)境行政執(zhí)法生態(tài)化。

[1]李愛(ài)年，劉翱.環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化：生態(tài)文明建設(shè)的執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新[J].湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2016（3）：80-88.

[2]邱新.行政權(quán)運(yùn)行機(jī)制研究——交通大部制改革的視角[J].中山大學(xué)研究生學(xué)刊（社會(huì)科學(xué)版），2008（3）.

[3]楊解君.中國(guó)行政法的變革之道：契約理念的確立及其展開(kāi)[M].北京：清華大學(xué)出版社，2011.

Ecological Innovation of Environmental Adm inistrative Enforcement

CHEN Dian-dong
（Law School，Shandong Normal University，Jinan，Shandong 250014）

The environmental administrative law enforcement is the materialization of the construction of ecological civilization and the environment law enforcement in the administrative link.The traditional administrative law enforcement is based on“orderobey”due to the mandatory strong color and is lack of flexibility，which cannot be entirely based on the ecological position of environmental protection and earnestly safeguard the ecological interests to cause the frequency ofmalignantevent，law enforcement，environmental law enforcement formalization and other forms of bad habits.It is necessary to comprehensively promote the construction of ecological civilization and the law government.It is important to reverse the traditional environmental law enforcement idea，innovate the administrative law enforcement，improve the environmental law enforcement measures，integrate the administrative mediation，ecological interviews，ecology commitment and etc.soft ways and set consultation and flexiblemeans of environmental law enforcement，give full play to the protection and prevention effect of the ecological environment，reverse the negative image of administrative enforcement.We should comprehensively build and promote green and harmoniouswell-off society.

environmental law enforcement；administrative law enforcement innovation；ecology；ecological civilization

D922.6

A

1671－9743（2017）03－0087－04

2017-03-12

陳殿棟，1993年生，男，山西稷山人，碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。