葛自丹

（廣州大學(xué) 法學(xué)院， 廣東 廣州 510006）

政府購買公共服務(wù)合同中的法律責(zé)任

葛自丹

（廣州大學(xué) 法學(xué)院， 廣東 廣州 510006）

政府購買公共服務(wù)是提升政府公共服務(wù)質(zhì)量和效果的有效路徑。我國當(dāng)下政府購買公共服務(wù)缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，導(dǎo)致缺乏相應(yīng)的法律責(zé)任威懾，使政府購買服務(wù)的功能在實踐中大打折扣。制定統(tǒng)一的效力層級較高的法律，明確政府購買公共服務(wù)法律關(guān)系中的法律責(zé)任不可或缺。

政府購買；公共服務(wù)；法律責(zé)任

一、引 言

公共服務(wù)理論最早可以追溯到法國波爾多學(xué)派的代表人，社會聯(lián)帶法學(xué)大師萊昂·狄驥。他認(rèn)為：“公共服務(wù)的概念正在逐步取代主權(quán)的概念而成為公法的基礎(chǔ)?！盵1]。在提出公共服務(wù)這一術(shù)語后，狄驥又給對公共服務(wù)的內(nèi)涵做了一個基本界定，他認(rèn)為：“公共服務(wù)就是指那些政府有義務(wù)實施的行為”[2]。由此可見，為國民提供公共服務(wù)是政府不可推卸的責(zé)任，伴隨著美國和英國為首的西方國家對多年的行政管理實踐的深刻反思，自20世紀(jì)70年代起，西方國家率先掀起了行政改革的序幕。在汲取“福利國家”①經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，先后經(jīng)歷了“公共行政管理”、“公務(wù)行政服務(wù)”等理念指導(dǎo)下的行政改革。在眾多的行政改革模式中，政府公共服務(wù)的“民營化”—以“更多地依靠民間組織，更少依賴政府”為特征的公共服務(wù)提供方式——受到資本主義國家的廣泛青睞，而在這其中，以民營化的方式踐行政府提供公共服務(wù)過程中，最重要的外化形式就是簽訂行政協(xié)議，由此來實現(xiàn)政府購買公共服務(wù)。

二、我國政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀與問題

實踐證明，西方國家進(jìn)行民營化改革取得了顯著成果，隨后在全世界范圍內(nèi)掀起了政府購買公共服務(wù)的新浪潮。政府購買公共服務(wù)作為一種公私協(xié)力的新型購買模式，不僅緩解了政府在“福利國家”形勢下曾經(jīng)面臨的巨大財政壓力，而且使政府從繁重的公共服務(wù)直接供給任務(wù)中解放出來并轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，從而能夠更好地履行政府主要職責(zé)。與此同時，公共服務(wù)的供給方式也得到了極大的豐富，服務(wù)專業(yè)性和靈活性顯著提高，能夠高效、精準(zhǔn)滿足公眾需求。

（一）豐富的實踐

自從上個世紀(jì) 90年代初期，我國開始試點(diǎn)政府購買公共服務(wù)，政府購買公共服務(wù)在全國各地，尤其是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城市遍地開花。1994年深圳市羅湖區(qū)率先開始在環(huán)衛(wèi)服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┱徺I服務(wù)；1995年上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局委托基督教青年會管理浦東新區(qū)羅山市民會館，此后，上海逐步擴(kuò)大實施政府購買服務(wù)的領(lǐng)域，在養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)矯正、禁毒康復(fù)等多個行業(yè)開始探索實施政府購買服務(wù)的實踐。

繼深圳和上海試水政府購買公共服務(wù)之后，北京、浙江、江蘇、廣東等地也紛紛在實踐中突破了政府采購法中涉及的政府購買物品的范圍，而展開了政府購買服務(wù)的探索。從政府購買公共服務(wù)的模式到政府購買公共服務(wù)的范圍，各個地方均進(jìn)行了有益的探索，并取得了較好的效果，相比傳統(tǒng)的單純由政府提供公共服務(wù)模式，效率更高、成本更低。

（二）滯后的規(guī)范

相對于政府購買公共服務(wù)實踐的迅速發(fā)展，我國在政府購買公共服務(wù)的規(guī)制方面明顯滯后。相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件出臺較晚，內(nèi)容比較原則概括，且通常只具有指導(dǎo)性；尤其是就規(guī)范性文件的效力層級而言，多數(shù)規(guī)范屬于規(guī)章甚至規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件，效力層級較低，在人民法院審理案件的過程中只能具有參照適用的功能，其所具有的規(guī)范效用較小。

1999年 4月，財政部頒布了《政府采購管理暫行辦法》（以下簡稱采購辦法），該采購辦法系政府采購的直接依據(jù)，為政府采購行為提供了基本規(guī)范。全國人大常委會于2002年6月29日頒布并于2003年1月1日起實施的《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱政府采購法）首次以法律形式規(guī)范政府采購行為并認(rèn)可政府可以購買服務(wù)②。雖然政府采購法最初所指的服務(wù)主要是維修和保養(yǎng)服務(wù)、租賃服務(wù)、信息技術(shù)服務(wù)等非公共性的服務(wù)，但是公共服務(wù)并沒有被排除在采購框架之外。[3]2006年，財政部、發(fā)改委和衛(wèi)生部又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助政策的意見》，開始探索政府購買城市社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)的基本路徑。此后，2007年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》，明確“建立政府購買行業(yè)協(xié)會服務(wù)的制度，對行業(yè)協(xié)會受政府委托開展業(yè)務(wù)活動或提供的服務(wù)，政府應(yīng)支付相應(yīng)的費(fèi)用，所需資金納入預(yù)算管理?！鄙鲜鲆?guī)范性文件雖然尚未明確政府購買公共服務(wù)的具體內(nèi)容，但是卻為政府購買公共服務(wù)奠定了堅實的基礎(chǔ)。及至 2013年 9月 26日，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2013〕96號印發(fā)《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（以下稱指導(dǎo)意見）。該指導(dǎo)意見明確了政府向社會力量購買服務(wù)的重要性，提出規(guī)范有序開展政府向社會力量購買服務(wù)工作的基本要求。2014年，財政部、民政部和國家工商總局以財綜〔2014〕96號印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（以下簡稱為暫行辦法）。該《暫行辦法》對于政府購買服務(wù)中的購買主體和承接主體、購買內(nèi)容和指導(dǎo)目錄、購買方式和程序、預(yù)算和財務(wù)管理、績效和監(jiān)督管理等內(nèi)容予以比較具體的規(guī)定。

綜上所述，不難發(fā)現(xiàn)，在政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域的規(guī)范性文件之顯著特點(diǎn)，即規(guī)范效力層級低，多只具有指導(dǎo)性，缺乏具體的可操作性。沒有相應(yīng)的制度支撐和保障，相關(guān)的法律責(zé)任規(guī)定更是難得一見，最終導(dǎo)致社會公眾對于公共服務(wù)的需求無法得到真正滿足和切實保障。

三、政府購買公共服務(wù)之法律責(zé)任的缺失

權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任構(gòu)成法律的基本內(nèi)容。在規(guī)范性文件中，不僅需要配置利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)，為利害關(guān)系人提供行為模式的指引，更重要的是對不履行或不正當(dāng)履行義務(wù)行為人克以不利的法律后果，即法律責(zé)任。由此達(dá)致懲罰違法行為人維護(hù)法律權(quán)威的法律效果，同時以此來彰顯法的威懾作用，從而實現(xiàn)立法時所要維持的社會秩序以實現(xiàn)法律的社會效果。責(zé)任概念之所以日漸演化成了一個法律概念，或者說主要是一個法律概念，其原因在于就一個人的行為是否造成了一項法律義務(wù)或是否應(yīng)使他接受懲罰而言，法律要求有明確無誤的標(biāo)準(zhǔn)以資判定[4]。在法律文本中明確規(guī)定法律責(zé)任及其適用條件，才能在實踐中依法精準(zhǔn)判斷行為人是否就當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任及承擔(dān)何種法律責(zé)任。所以，毋庸贅言，法律責(zé)任是任何一個規(guī)范性文件不可或缺的內(nèi)容。

（一）法律責(zé)任缺失的表現(xiàn)

從全國人大制定頒布的法律到國務(wù)院辦公廳及各部委的規(guī)范性文件，綜觀政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的規(guī)范性文件，在法律責(zé)任的規(guī)定方面顯得尤其薄弱。主要表現(xiàn)在下述幾個方面。

1.缺乏系統(tǒng)性規(guī)定。在政府購買公共服務(wù)的規(guī)范性文件中，無論是上述提及的國家層面的法律文件，還是本文未提及但是廣泛存在的地方性法律文件，從實踐來看，雖然我國在這方面的立法起步較晚，但是發(fā)展速度較快。迄今為止，從中央到地方，僅以“政府購買服務(wù)”為名的規(guī)范性文件的數(shù)量就達(dá)451件之多③，但是細(xì)看上述規(guī)范性文件的內(nèi)容，除了個別規(guī)范性文件中規(guī)定了法律責(zé)任內(nèi)容外，其他規(guī)范性文件都沒有關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定。

但是即使在《政府采購法》、《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》以及在相關(guān)的法律《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國公務(wù)員法》中規(guī)定法律責(zé)任，這種法律內(nèi)容針對政府購買公共服務(wù)而言，僅具有個別選擇適用的作用，而沒有系統(tǒng)規(guī)定。比如在政府采購法中，對于采購人、采購代理人、采購監(jiān)督管理部門及其工作人員在政府采購中的違法行為分別規(guī)定了行政責(zé)任、刑事責(zé)任和民事責(zé)任。但是，政府購買服務(wù)并不完全等同于政府采購，如前所述，政府采購法中規(guī)定的采購雖然沒有排除服務(wù)，但是其主要是規(guī)范政府購買物品行為，所以其法律責(zé)任內(nèi)容也是以政府購買物品為特征；在招標(biāo)投標(biāo)法中，專門規(guī)定了在招標(biāo)投標(biāo)過程中相關(guān)人的法律責(zé)任，而招標(biāo)只是政府購買公共服務(wù)的一種方式和一個環(huán)節(jié)，更遑論對政府購買服務(wù)法律責(zé)任的系統(tǒng)規(guī)定；公務(wù)員法是對公務(wù)員的一般違法行為規(guī)定的法律責(zé)任，沒辦法特別關(guān)照政府購買服務(wù)的法律責(zé)任體系。此外，在其他規(guī)范性文件中多數(shù)都是對于如何實施政府購買服務(wù)給予的行為指引或者是列舉了政府購買服務(wù)的目錄。

2.責(zé)任內(nèi)容沒有全覆蓋。在政府購買服務(wù)中，存在公共服務(wù)的購買方、承接方和受益方三方主體。購買方是負(fù)有提供服務(wù)職責(zé)的政府，主要是指各級行政機(jī)關(guān)，也包括法律法規(guī)授權(quán)組織以及納入行政編制管理并由國家財政撥款的群團(tuán)組織；承接方是指接受政府及相關(guān)主體的委托，代替提供公共服務(wù)行為的法人、其他組織或者個人。即由承接方代替政府履行法定職責(zé)，直接為民眾提供公共服務(wù)；受益方是指所有有權(quán)利接受公共服務(wù)的組織和個人。

在我國現(xiàn)行的政府購買服務(wù)的法律規(guī)范中，無論是上述提及的包含法律責(zé)任內(nèi)容的法律，還是僅規(guī)定政府購買服務(wù)具體內(nèi)容的其他規(guī)范性文件，都鮮少涉及公共服務(wù)的真正提供者對于受益方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，更沒有提及存在服務(wù)承接方的同時，政府對于受益方所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。這類責(zé)任的缺乏必然導(dǎo)致政府購買服務(wù)行為可能基于缺乏法律責(zé)任的威懾而只強(qiáng)調(diào)購買服務(wù)過程中的成本控制以致忽略服務(wù)質(zhì)量和效果，同時也會導(dǎo)致接受服務(wù)一方利益受損（積極的損失或者消積損失）而得不到應(yīng)有的救濟(jì)和賠償或者補(bǔ)償，不利于接受服務(wù)一方合法權(quán)益的保護(hù)。

（二）法律責(zé)任缺失的原因分析

1.規(guī)范性文件效力層級低。在政府購買服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的規(guī)范性文件中，絕大多數(shù)規(guī)范性文件的效力層級比較低，而根據(jù)我國立法法的規(guī)定，“沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)?！庇纱丝梢姡?guī)范性文件效力層級低，其內(nèi)容必然受限，如果在規(guī)范性文件中不能設(shè)定主體的義務(wù)，當(dāng)然不可能存在違反法定義務(wù)的法律責(zé)任條款。所以，規(guī)范性文件效力層級低不僅存在執(zhí)行不力、法院只能參照適用等問題，而且還會基于立法權(quán)力受限而導(dǎo)致無權(quán)對相關(guān)的義務(wù)和責(zé)任予以規(guī)定，從而導(dǎo)致該領(lǐng)域內(nèi)的法律責(zé)任缺乏。

2.缺乏政府購買公共服務(wù)的專門立法。系統(tǒng)完整的法律責(zé)任規(guī)定有賴于完整的專門性立法。如前所述，與政府購買服務(wù)相關(guān)的法律，有政府采購法、招標(biāo)投標(biāo)法和公務(wù)員法，但是每一部法律都有自己獨(dú)特的立法目的和調(diào)整對象，所以其法律責(zé)任必然會圍繞立法目的和調(diào)整對象來確定。而對于政府購買服務(wù)而言，尚沒有專門立法，也就不存在系統(tǒng)性的法律責(zé)任。

四、政府購買公共服務(wù)之法律責(zé)任的譜系

政府購買公共服務(wù)既能夠提高政府服務(wù)的效率，又能降低公共服務(wù)成本，更重要的是通過公私合營的方式來履行政府職責(zé)與當(dāng)下構(gòu)建服務(wù)型政府的大背景高度契合。同時，毫無疑問，提供公共服務(wù)和進(jìn)行公共管理的政府就當(dāng)對其行政區(qū)域內(nèi)的每一個公民和組織承擔(dān)責(zé)任。正如羅伯特·貝恩對此所解釋的那樣：“公共管理者必須對誰負(fù)責(zé)？答案是每一個人”[5]。所以，政府購買公共服務(wù)要建立自己的法律責(zé)任譜系，以周全覆蓋該領(lǐng)域內(nèi)的種類法律關(guān)系及各種違法行為和行為人。

（一）歸責(zé)原則

歸責(zé)原則是指確認(rèn)某種法律關(guān)系中責(zé)任歸屬時所應(yīng)當(dāng)依照的標(biāo)準(zhǔn)。在政府購買公共服務(wù)法律關(guān)系中，既可能存在刑事法律責(zé)任，也可能存在民事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任。不同種類的法律責(zé)任，甚至相同種類的法律責(zé)任，由于其所處的具體法律關(guān)系的差異其歸責(zé)原則都可能存在很大差別。

在理論上，歸責(zé)原則存在于民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系和刑事法律關(guān)系中。但是在實踐中，歸責(zé)原則對于民事和行政法律關(guān)系的意義更為重大。因為盡管在刑事法律關(guān)系中，理論上依舊會研究責(zé)令犯罪嫌疑人承擔(dān)刑事責(zé)任的歸責(zé)原則，有的認(rèn)為是嚴(yán)格責(zé)任，有的認(rèn)為是過錯責(zé)任。但是實踐中判斷犯罪嫌疑人是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任主要還是在罪行法定原則的指引下，通過對犯罪嫌疑人的行為及其所造成的后果綜合分析并由法定機(jī)關(guān)（人民法院）依照法定程序最終決定犯罪嫌疑人是否構(gòu)成犯罪，正如我國學(xué)者指出的判斷刑事責(zé)任應(yīng)當(dāng)遵循的歸責(zé)原則一樣，要考慮基本的法律原則，平衡罪—刑—責(zé)的關(guān)系并最終依照法律的明文規(guī)定確定刑事法律責(zé)任：“由此，刑法中的刑事歸責(zé)原則應(yīng)當(dāng)：一是罪責(zé)相適應(yīng)與責(zé)任個別化相結(jié)合的原則，二是依法歸責(zé)原則”[6]。

我國民事法律責(zé)任的歸責(zé)原則包括過錯責(zé)任原則、嚴(yán)格責(zé)任原則和公平責(zé)任原則。這三種歸責(zé)原則是同時存在并適用于不同種類的民事法律關(guān)系中的，這種民事法律關(guān)系中歸責(zé)原則的多樣性是由既定事實與立法目的決定的：既定事實是指多樣的民事法律關(guān)系種類的存在，既存在民事法律關(guān)系中當(dāng)事人在法律上和事實上的地位均平等，如一般的財產(chǎn)租賃關(guān)系等；還存在民事法律關(guān)系中當(dāng)事人的法律地位平等，但事實上地位不平等，如環(huán)境侵權(quán)損害糾紛法律關(guān)系等。立法目的當(dāng)然是制定法律規(guī)范想要達(dá)致的目標(biāo)，民事法律的目的是為了保護(hù)平等主體的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，即在法律上為每個主體提供平等的保護(hù)。由于當(dāng)事人在事實上可能存在的基于信息不對稱等原因而導(dǎo)致的不平等要由法律規(guī)定加以平衡，所以在過錯責(zé)任原則之外還存在嚴(yán)格責(zé)任。在政府購買公共服務(wù)的過程中，國家機(jī)關(guān)工作人員及提供公共服務(wù)的組織及個人的行為都可能會構(gòu)成民事責(zé)任。

我國行政法律責(zé)任包括兩類責(zé)任，一是行政主體基于違法行為承擔(dān)的行政責(zé)任；二是基于行政主體的行為造成其他公民、法人或者組織人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益損失而產(chǎn)生的行政賠償責(zé)任和行政補(bǔ)償責(zé)任。因為責(zé)任主體所承擔(dān)的責(zé)任種類不同，所應(yīng)當(dāng)遵循的歸責(zé)原則也不同。比如行政主體的行政責(zé)任一定是以行為違法為前提和充要條件，因為這種行政責(zé)任是國家機(jī)關(guān)的工作人員在行使職權(quán)的過程中，由于沒有依法行政而對國家承擔(dān)的責(zé)任。所以行為的違法性是這一類行政責(zé)任的歸責(zé)原則。基于國家機(jī)關(guān)工作人員的違法職權(quán)行為導(dǎo)致公民、法人或其他組織損失而引起的行政賠償責(zé)任也是以職務(wù)行為違法為前提，所以，行政賠償責(zé)任的歸責(zé)原則是行為的違法性。對于合法的職務(wù)行為給私主體帶來的損害則會產(chǎn)生行政補(bǔ)償責(zé)任，所以行政補(bǔ)償責(zé)任的歸責(zé)原則是損害后果，只要存在損害后果，不問是否存在過錯或者違法行為，均要承擔(dān)責(zé)任。在政府購買公共服務(wù)的過程中，國家機(jī)關(guān)工作人員未盡到法定義務(wù)或者勤勉責(zé)任，可能會引起承擔(dān)行政責(zé)任的法律后果。

由于我國民事法律責(zé)任比較復(fù)雜，種類較多，所以在民事法律關(guān)系領(lǐng)域內(nèi)民事責(zé)任的歸責(zé)原則包括了過錯責(zé)任原則、無過錯責(zé)任原則（嚴(yán)格責(zé)任原則）和公平責(zé)任原則。過錯責(zé)任原則主要適用于一般的民事侵權(quán)領(lǐng)域，在政府購買公共服務(wù)的法律關(guān)系中，承接方實施提供服務(wù)的行為，可能會基于對其他公民和法人造成人身、財產(chǎn)權(quán)方面的損失而引起單純的民事責(zé)任，此時則可以適用過錯責(zé)任的歸責(zé)原則來確定民事責(zé)任。如果承接方所提供的服務(wù)項目符合我國相關(guān)法律規(guī)定的嚴(yán)格責(zé)任或者公平責(zé)任的情形，則適用上述歸責(zé)原則來確認(rèn)民事責(zé)任。

（二）法律責(zé)任主體

在政府購買公共服務(wù)法律關(guān)系中，存在三方主體，即購買服務(wù)的政府（購買方）、具體實施提供服務(wù)行為的其他組織（承接方）、接受政府作為服務(wù)提供者的公共服務(wù)的公民、法人或者其他組織（受益方）。顯然，作為接受服務(wù)的一方，因為其接受服務(wù)行為的自愿選擇性，所以不會因此而承擔(dān)任何法律責(zé)任（當(dāng)然，基于其在接受公共服務(wù)的過程中所實施的故意損壞公私財物或者侵犯他人的合法權(quán)益而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任則另當(dāng)別論了。）所以，在政府購買服務(wù)的法律關(guān)系中，可能成為法律責(zé)任主體的是作為購買方的政府和作為服務(wù)承擔(dān)方的法人或者其他組織及個人。

（三）法律責(zé)任種類

如前所述，在政府購買公共服務(wù)法律關(guān)系中，可能會存在行政法律責(zé)任、民事法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任，每一類法律責(zé)任的主體和條件都不同，但是最終的目的卻都是為了達(dá)到政府的行政目標(biāo)，為公民、法人和其他組織提供公共服務(wù)。

1.行政法律責(zé)任。行政法律責(zé)任是以行政機(jī)關(guān)職權(quán)的存在為前提，并以沒有依法履行職責(zé)為基本條件。在構(gòu)建服務(wù)型政府的背景下，由于政府由管理者向服務(wù)者角色的轉(zhuǎn)化而使行政權(quán)力廣泛地存在于教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等民生領(lǐng)域[7]，大大提升了政府工作人員承擔(dān)行政法律責(zé)任的可能性。在政府購買公共服務(wù)法律關(guān)系中，依照其購買服務(wù)的流程來看，國家機(jī)關(guān)工作人員在購買服務(wù)的過程中，未依法確定服務(wù)承接方，且其行為尚未構(gòu)成犯罪，則要承擔(dān)行政法律責(zé)任。此外，受益方在接受公共服務(wù)的過程中導(dǎo)致人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的損害，服務(wù)提供方的責(zé)任必不可少，但是由于這種服務(wù)的特殊性以及政府相關(guān)義務(wù)的存在，為了充分保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，政府的行政賠償責(zé)任或者行政補(bǔ)償責(zé)任也不可或缺。

2.民事法律責(zé)任。在政府購買公共服務(wù)的法律關(guān)系中，民事法律責(zé)任主要是指公共服務(wù)的承接方在提供服務(wù)的過程中對于受益方可能承擔(dān)的法律責(zé)任。因為在政府完成購買服務(wù)行為后，作為該項服務(wù)承接方的某個法人或組織會具體實施提供服務(wù)的行為，當(dāng)承接方為受益者提供該項服務(wù)時，雙方形成了一種民事法律關(guān)系，在這個過程中，如果受益方的權(quán)益受損，當(dāng)然可以要求服務(wù)承接方承擔(dān)民事賠償責(zé)任。只有在服務(wù)承接方無力承擔(dān)民事賠償責(zé)任或者不能足額需對受益方的損失予以補(bǔ)償時，為了保護(hù)公民、法人或組織的合法權(quán)益，才存在政府的行政賠償或者行政補(bǔ)償。

此外，需要強(qiáng)調(diào)的問題是，由于政府購買服務(wù)合同性質(zhì)系行政合同④，所以如果承接方不履行合同，作為購買方的政府可以依據(jù)行政職權(quán)直接要求其履行合同義務(wù)或依法對其采取行政處罰、行政強(qiáng)制等措施甚至有權(quán)單方面變更或解除合同，無須要求其承擔(dān)違約的民事責(zé)任。

3.刑事法律責(zé)任。在政府購買服務(wù)法律關(guān)系中，購買方和承接方均可能存在刑事法律責(zé)任。依照我國相關(guān)法律規(guī)定，政府在購買服務(wù)的過程中，可能會存在政府工作人員的濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、受賄罪⑤。此外，還會存在服務(wù)承接方的行賄罪、串通投標(biāo)罪⑥等刑事法律責(zé)任。

注 釋：

①參見葛自丹．行政惠民理念的生成與制度研究[M]．北京：中國政法大學(xué)出版社，2013：26。福利國家的概念及實踐源于20世紀(jì)初的歐洲。托馬斯·潘恩在他的《人權(quán)論》中指出，福利國家的出現(xiàn)可以追溯到 1911年的《國家保險法》。從那一時刻起，政府?dāng)U大行政權(quán)的范圍，國家承擔(dān)大量的社會經(jīng)濟(jì)職能，為人民提供福利，在一定程度上緩解了經(jīng)濟(jì)危機(jī)對社會的沖擊，但是隨著國家權(quán)力的擴(kuò)張，越來越多的人擔(dān)心在福利國家的名義下，國家權(quán)力會侵犯公民權(quán)利和自由。哈耶克基于對自由的珍視而極力反對福利國家，他在談到福利國家對個人自由可能構(gòu)成的威脅與侵犯時說：“福利國家便成了一個家庭式國家，在這種國家中，家長控制著社會的大多數(shù)收入……”在福利國家理念中，國家以管理的方式實現(xiàn)對人民福利的保障，存在國家權(quán)力無從控制的巨大危險。

②《中華人民共和國政府采購法》第二條第二款規(guī)定：本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。

③根據(jù)在《北大法寶》數(shù)據(jù)庫檢索的結(jié)果，以“政府購買服務(wù)”為名的規(guī)范性文件共有451件，其中地方性法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件有 428件，約占全部規(guī)范性文件的 95%，行政法規(guī)規(guī)章和團(tuán)體規(guī)范性文件共 23件，其數(shù)量只占全部規(guī)范性文件的 5%。本檢索結(jié)果截止于2017年6月9日。

④2014年修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》明確了行政合同糾紛要納入行政訴訟受案范圍，而且對于行政協(xié)議給出了一個比較寬泛的外延。依行政訴訟法第十二條第一款第十一項的規(guī)定：“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”。這里的“等”屬于等外等，即除了列舉的兩種行政協(xié)議之外，凡是行政機(jī)關(guān)為了履行行政職責(zé)實現(xiàn)行政管理目標(biāo)與相對人經(jīng)過協(xié)商一致所達(dá)成的協(xié)議均屬于本項規(guī)定的行政訴訟受案范圍。參見江必新．中華人民共和國行政訴訟法理解適用與實務(wù)指南[M]．北京：中國法制出版社，2015：73。

⑤依政府采購法第八十條規(guī)定：政府采購監(jiān)督管理部門的工作人員在實施監(jiān)督檢查中違反本法規(guī)定濫用職權(quán)，玩忽職守，徇私舞弊的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

⑥依照我國招投標(biāo)法第五十三條之規(guī)定：投標(biāo)人相互串通投標(biāo)或者與招標(biāo)人串通投標(biāo)的，投標(biāo)人以向招標(biāo)人或者評標(biāo)委員會成員行賄的手段謀取中標(biāo)的，中標(biāo)無效，處中標(biāo)項目金額千分之五以上千分之十以下的罰款，對單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處單位罰款數(shù)額百分之五以上百分之十以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，取消其一年至二年內(nèi)參加依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目的投標(biāo)資格并予以公告，直至由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

[1](法)萊昂·狄驥．公法的變遷·法律與國家[M]．沈陽，遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社1999：40．

[2](法)萊昂·狄驥．公法的變遷·法律與國家[M]．鄭戈，冷靜，譯．沈陽，遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社 1999：53．

[3]馮華艷．政府購買公共服務(wù)研究[M]．北京：中國政法大學(xué)出版社，2015：52．

[4](英)弗里德利?！ゑT·哈耶克．自由秩序原理[M]．鄧正來，譯．北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店出版社，2003：89．

[5](美)珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特．新公共服務(wù)—服務(wù)，而不是掌舵[M]．丁煌，譯．北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：133．

[6]鄧崇專．刑事責(zé)任論的地位守護(hù)與實踐解?！跃S持四要件犯罪構(gòu)成理論為視角[J]．政治與法律，2012(1):123．

[7]葛自丹．行政執(zhí)法風(fēng)險的內(nèi)控機(jī)制初論—以食品安全執(zhí)法為例[J]．當(dāng)代法學(xué)，2014(5):55．

（責(zé)任編輯：李 剛）

The Legal Liability in the Contract of Public Service Purchased by Government

GE Zi-dan
(Law School, Guangzhou University, Guangzhou Guangdong 510006, China)

Public Service purchased by government is a good way to enhance the quality and effect of government public service. Public service purchased by government in China lacks uniform law, which leads to lower the function of government purchase. So it is indispensability to enact higher law with eye on affirming all of the legal liabilities during the government purchase.

government purchase; public service; legal liability

D922.1

：A

：2096-0727(2017)04 -0018-06

2017-04-28

葛自丹（1972-），女，遼寧阜新人，副教授，博士。研究方向：行政法與行政訴訟法。

廣州市哲學(xué)社會科學(xué)十二五規(guī)劃課題《創(chuàng)新規(guī)范下廣州市政府購買服務(wù)機(jī)制研究》（課題編號14Y02）、廣東省哲學(xué)社會科學(xué)十二五規(guī)劃課題《城市管理行政執(zhí)法創(chuàng)新機(jī)制研究》（課題編號GD15CFX01）的研究結(jié)果。