孫晨昊，于文勝

（1.中國人民武裝警察部隊學(xué)院 研究生部， 河北 廊坊 065000；2.公安邊防士官學(xué)校 邊防業(yè)務(wù)系， 云南 昆明 650000）

公安現(xiàn)役邊防檢查站士官參與執(zhí)法研究述評

孫晨昊1，于文勝2

（1.中國人民武裝警察部隊學(xué)院 研究生部， 河北 廊坊 065000；2.公安邊防士官學(xué)校 邊防業(yè)務(wù)系， 云南 昆明 650000）

公安邊防士官檢查員參與現(xiàn)役邊防檢查站執(zhí)勤執(zhí)法已成為越來越關(guān)注的問題。但目前相關(guān)專著較少，論文來源刊物層次不高。研究內(nèi)容主要集中在邊防檢查站的行政執(zhí)法主體地位、邊防檢查員的執(zhí)法資格、士官邊防檢查員準(zhǔn)入機制、士官邊防檢查員培訓(xùn)機制、士官邊防檢查員崗位設(shè)置等方面。因此，士官邊防檢查員參與執(zhí)法還有很大的理論研究空間，需要強化研究意識，加強士官邊防檢查員重點崗位執(zhí)法研究，拓展士官邊防檢查員招錄模式。

邊防檢查站; 士官; 執(zhí)法

1998年公安部對我國的邊防檢查機關(guān)實行了職業(yè)化改革試點，對北京等九個規(guī)模較大和條件較好的邊防檢查站進(jìn)行了職業(yè)化的試點，改制后的邊防檢查機關(guān)直屬于公安部出入境管理局，使用職業(yè)化的警察體制[1]，對外的稱謂使用的是XX出入境邊防檢查總站或者XX出入境邊防檢查站。而仍然保留現(xiàn)役體制的其他邊防檢查機關(guān)，沒有更改機關(guān)的名稱。本文所指邊防檢查站均為現(xiàn)役制邊防檢查站。

當(dāng)前，現(xiàn)役邊防檢查執(zhí)勤執(zhí)法工作中，如何深度挖掘士官隊伍在邊防檢查工作中的潛力，使士官檢查員全面參與到邊防檢查執(zhí)勤執(zhí)法活動當(dāng)中已成為理論學(xué)者越來越關(guān)注的問題。因此，收集整理近年來士官參與執(zhí)法的研究現(xiàn)狀，歸納總結(jié)其中的主要思路和觀點，提出研究存在的不足與展望，對于促進(jìn)邊防檢查站士官執(zhí)法資格研究的進(jìn)一步深化，提升士官執(zhí)法的效能具有重要意義。

一、資料來源與方法

資料來源于中國知網(wǎng)（CNKI，包括中國期刊全文數(shù)據(jù)庫、中國博碩論文數(shù)據(jù)庫、中國重要會議論文全文數(shù)據(jù)庫和中國重要報紙全文數(shù)據(jù)庫）。內(nèi)容樣本為數(shù)據(jù)庫中主題研究的文獻(xiàn)。在CNKI平臺數(shù)據(jù)庫中進(jìn)行主題包含“公安邊防+士官”、“公安邊防士官”、“邊防執(zhí)法+士官”的精確匹配，通過分析得到歷年來的相關(guān)研究。同時利用公安內(nèi)網(wǎng)搜索引擎圍繞上述關(guān)鍵詞進(jìn)行了查詢。

二、搜索結(jié)果與分析

以“公安邊防+士官”、“公安邊防士官”、“邊防執(zhí)法+士官”為主題詞在中國知網(wǎng)上搜索相關(guān)文獻(xiàn)，目前對公安邊防部隊士官的研究主要集中于部隊思想政治工作、部隊管理工作和士官教育工作等領(lǐng)域，如杜勝利的《新形勢下公安邊防士官思想工作調(diào)查與研究》、宿吉偉的《我國公安邊防部隊兵員管理研究》、楊毅兵的《加強公安邊防士官職業(yè)教育改革的思考》、楊增金的《公安邊防部隊士官學(xué)歷教育淺談》等，跟執(zhí)法工作相關(guān)的很少，比如昆明公安邊防部隊士官學(xué)校李莎在《邊防執(zhí)法資格認(rèn)識之我見》和《公安邊防執(zhí)法中士官角色定位及規(guī)范》兩篇論文中，對公安邊防部隊執(zhí)法中執(zhí)法資格的認(rèn)定、公安邊防部隊執(zhí)法中士官的角色定位進(jìn)行了探討。又如徐鵬凱的《公安邊防部隊士官履職中的法律地位研究》一文中提出了公安邊防部隊士官參與執(zhí)法辦案時的現(xiàn)實困境。從文獻(xiàn)發(fā)表源分析，文獻(xiàn)來源刊物總體層次不高，核心期刊較少。以第一作者的單位為參考對研究力量的機構(gòu)分布進(jìn)行統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)高等院校的作者是主力軍，說明研究隊伍正在形成過程中，尤其是核心作者群并未形成。

從執(zhí)法規(guī)范性文件來看，2014年 7月，公安部邊防管理局根據(jù)《中華人民共和國人民警察法》和《中華人民共和國人民解放軍士官管理規(guī)定》制定了《公安邊防部隊士官參與執(zhí)法工作規(guī)定》，從士官執(zhí)法崗位、執(zhí)法準(zhǔn)入、監(jiān)督保障幾個方面做了更為具體、系統(tǒng)和詳細(xì)的規(guī)定和說明，是公安邊防部隊第一次對士官這一群體參與執(zhí)法工作進(jìn)行了規(guī)定。人民解放軍中也有對士官研究，邢振紅著有《士官隊伍建設(shè)理論與實踐》，王發(fā)令著有《士官管理工作初探》，成功的碩士論文《新的歷史條件下我軍士官隊伍建設(shè)研究》，朱蘇輝的論文《加強士官隊伍建設(shè)的幾點思考》，任德春、李三才、高坤的《加強士官管理工作的幾點思考》以上研究成果對本文的寫作提供了一定的參考和借鑒。

三、邊防檢查站士官執(zhí)法研究的主要觀點

根據(jù)文獻(xiàn)分析整理，首先對國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)資料進(jìn)行查找和閱讀，了解邊防檢查站士官檢查員制度的相關(guān)背景和研究動態(tài)。閱讀了與士官檢查員執(zhí)勤執(zhí)法有關(guān)的法條、論文和著作等資料，從中發(fā)現(xiàn)其他學(xué)者研究的規(guī)律和方法。

（一）國內(nèi)相關(guān)研究綜述

1.關(guān)于邊防檢查站的行政執(zhí)法主體地位的研究

李莎在《邊防檢查執(zhí)勤執(zhí)法資格認(rèn)知之我見》中指出，執(zhí)法主體資格，也就是法律賦予行政組織的執(zhí)法資格，是指一個行政組織要想成為執(zhí)法主體前提條件是要有執(zhí)法的主體資格[2]。這就需要法律法規(guī)給予明確授權(quán)和說明。所謂的執(zhí)法人員資格，也就是個人代表所在單位或組織行使法律法規(guī)賦予行政組織的權(quán)力的執(zhí)法資格，具體的要求就是指執(zhí)法人員所必須具備的身份和條件。李莎在《邊防檢查站邊防檢查執(zhí)勤執(zhí)法中士官的角色定位及規(guī)范》一文中指出，士官檢查員作為邊防檢查站的一員，是納入了公安邊防管理局現(xiàn)役編制的、由國家財政負(fù)擔(dān)其工資福利的、經(jīng)過培訓(xùn)考核合格后，能夠依法履行邊防執(zhí)勤執(zhí)法職能的人員，因此士官應(yīng)是具有執(zhí)法身份的。另外，李佑標(biāo)所著的《消防行政執(zhí)法工作實務(wù)指南》一書認(rèn)為，消防士官既不同于義務(wù)兵，也不同于消防警官，而是介于二者之間的“準(zhǔn)消防警官”的法律地位，消防士官具有公安機關(guān)人民警察的身份。這對確定邊防檢查站士官檢查員的執(zhí)勤執(zhí)法身份定位提供了一定的借鑒和啟示。綜合分析上述幾種觀點，本文認(rèn)為，執(zhí)法活動雖然是由執(zhí)法人員具體實施的，但執(zhí)法人員執(zhí)行職務(wù)是通過職務(wù)上的委托關(guān)系獲得的，他們不能以自己的名義進(jìn)行執(zhí)法活動。且由執(zhí)法活動產(chǎn)生的責(zé)任也不歸屬于自己，即行政執(zhí)法主體只能表現(xiàn)為組織，而不能是個人。

2.關(guān)于邊防檢查員的執(zhí)法資格的研究

《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》第六條明確規(guī)定“邊防檢查站的所屬人員必須依法履行法律法規(guī)賦予的職責(zé)。任何組織和個人不得以任何理由妨礙邊防檢查人員依法執(zhí)行邊防檢查任務(wù)”。依法行政是法治國家所奉行的基本準(zhǔn)則，邊防檢查站執(zhí)勤執(zhí)法的權(quán)力主要集中于行政法領(lǐng)域，具有主動服務(wù)性、行政強制性和自由裁量性，而執(zhí)勤執(zhí)法權(quán)力行使的前提是邊防檢查站執(zhí)法主體資格的界定。[3]本文認(rèn)為從邊防檢查站的執(zhí)勤執(zhí)法實踐來看，邊防檢查站依據(jù)《中華人民共和國出境入境管理法》規(guī)定，能以自己的名義獨立作出處理決定，而成為執(zhí)法主體。檢查員作為邊防的正式在編人員，須取得相應(yīng)崗位的執(zhí)法資格以后，才能代表邊防檢查站行使執(zhí)勤執(zhí)法的權(quán)力[4]，才能真正稱之為“邊防檢查檢查員”。士官作為邊防檢查站的一員，是納入了公安現(xiàn)役的編制、工資福利是由國家財政部門負(fù)擔(dān)的、依法取得相應(yīng)資質(zhì)后,是可以履行邊防檢查站執(zhí)勤執(zhí)法職能的，因此士官檢查員是具有執(zhí)法身份的。

3.關(guān)于邊防檢查員準(zhǔn)入機制研究

《公安邊防部隊士官參與執(zhí)法工作規(guī)定》中指出，參與執(zhí)勤執(zhí)法工作的士官檢查員，是指從符合本規(guī)定條件的士兵中選取，或者從昆明公安邊防士官學(xué)校畢業(yè)的相關(guān)專業(yè)的士官學(xué)員中任命，或者直接從非軍事部門具有邊防檢查站急需的專業(yè)技能的公民中招收，經(jīng)過培訓(xùn)考核合格，專職從事邊防檢查站邊防檢查執(zhí)勤執(zhí)法工作的士官[5]。從事執(zhí)勤執(zhí)法的士官檢查員應(yīng)當(dāng)具備的基本條件有，政治可靠身心健康，熱愛邊防檢查事業(yè)，志愿從事邊防檢查工作；高中（中專）以上學(xué)歷；有較好的語言和文字表達(dá)能力；參加當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)組織的人民警察執(zhí)法資格等級考試，并獲得基本級以上證書。從事一般執(zhí)法崗位的士官檢查員在上崗前，必須參加由邊防檢查站所在的公安邊防總隊統(tǒng)一組織崗前培訓(xùn)，時間不得少于三個月的崗前培訓(xùn)，且考核合格。對于從事重點崗位的士官檢查員還有一些特殊要求，比如從事重點執(zhí)法崗位的士官檢查員可以招收從士官學(xué)校畢業(yè)且所學(xué)專業(yè)為法學(xué)、公安學(xué)的士官，同時該士官檢查員必須在邊防檢查站所屬公安邊防總隊的訓(xùn)練基地跟班見習(xí)，時間不得少于三個月，并被鑒定為合格。其他從事重點執(zhí)法崗位的士官檢查員上崗前，必須參加由公安部邊防管理局統(tǒng)一組織的崗前培訓(xùn)，時間不少于六個月，并經(jīng)考核合格。

4.關(guān)于邊防檢查員培訓(xùn)機制研究

李莎的《公安邊防部隊士官學(xué)校開設(shè)邊防執(zhí)法基礎(chǔ)課必要性的思考》，論文中從“開設(shè)邊防執(zhí)法基礎(chǔ)課是邊防工作的實際需求；開設(shè)邊防執(zhí)法基礎(chǔ)是推進(jìn)邊防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的迫切需要；開設(shè)邊防執(zhí)法基礎(chǔ)課是培養(yǎng)‘一專多能型’士官的直接要求”三個方面論述了公安邊防部隊士官學(xué)校開設(shè)邊防執(zhí)法基礎(chǔ)課的必要性[6]。二是楊毅兵的《加強公安邊防士官職業(yè)教育改革的思考》，論文中指出，應(yīng)該將公安邊防士官學(xué)校辦學(xué)類型、辦學(xué)層次提升為高等職業(yè)技術(shù)教育，努力構(gòu)建以文化基礎(chǔ)為內(nèi)容學(xué)歷教育、以專業(yè)技術(shù)為內(nèi)容的職業(yè)教育、以部隊實際需求為內(nèi)容的實操技能培訓(xùn)“三位一體”的公安邊防士官職業(yè)技術(shù)教育體系。

《公安邊防部隊士官參與執(zhí)法工作規(guī)定》規(guī)定了士官檢查員的日常執(zhí)勤執(zhí)法培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)與干部檢查員同部署、同開展。重點是加強準(zhǔn)確運用現(xiàn)有的法律法規(guī)，正確使用信息化設(shè)備，養(yǎng)成規(guī)范的服務(wù)流程、實用的邊防檢查警務(wù)技能等方面的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。士官檢查員在報名參加人民警察執(zhí)法資格等級考試時應(yīng)當(dāng)報考出入境管理專業(yè)。這樣做可以提高士官檢查員的培訓(xùn)層次，使得這只隊伍的執(zhí)勤執(zhí)法水平更加專業(yè)化[7]。

5.關(guān)于邊防檢查員崗位設(shè)置研究

在新頒布的《中華人民共和國出境入境管理法》中沒有提及到邊防檢查站相對于職業(yè)制邊防檢查站的現(xiàn)役體制的特殊性[8]。在《公安邊防部隊士官參與執(zhí)法工作規(guī)定》中，將士官檢查員從性質(zhì)上分類一般執(zhí)法崗位和重點執(zhí)法崗位，一般執(zhí)法崗位包括監(jiān)護(hù)類、檢查類、信息采集類等；重點執(zhí)法崗位包括證件鑒別類、窗口辦證類、出入境人員驗放、案件辦理等。

在實際工作中由于長期警力不足的原因，一般崗位的邊防檢查執(zhí)勤執(zhí)法工作一直以來也是由監(jiān)護(hù)中隊派出邊檢業(yè)務(wù)能力較強的戰(zhàn)士，配合執(zhí)勤業(yè)務(wù)科室來完成的。這次《公安邊防部隊士官參與執(zhí)法工作規(guī)定》將這些執(zhí)勤執(zhí)法崗位明確后，并對實施參與一般崗位執(zhí)勤執(zhí)法的士官檢查員的執(zhí)法資格做出了規(guī)定和限制，也是邊防檢查執(zhí)法規(guī)范化的一大進(jìn)步。規(guī)定中也指出士官檢查員可以參與邊防檢查執(zhí)勤執(zhí)法，但不得主辦案件，不得單獨執(zhí)行對公民、法人和其他組織權(quán)益影響較大的執(zhí)勤執(zhí)法活動。這就要求士官檢查員在今后的工作中要主動配合干部檢查員，服從執(zhí)勤業(yè)務(wù)科室的領(lǐng)導(dǎo)，在驗證過程中發(fā)現(xiàn)問題或者不是很確定的部分要及時向值班科隊領(lǐng)導(dǎo)報告。

（二）國外相關(guān)研究綜述

受前蘇聯(lián)的影響，目前仍有許多國家的邊防檢查機關(guān)保留了現(xiàn)役體制[9]，其中也有不少士官檢查員制度，如俄羅斯、蒙古等國家，士官檢查員經(jīng)過幾個月的培訓(xùn)，就可以從事證件查驗、情報偵查等大多數(shù)執(zhí)勤執(zhí)法工作；哈薩克斯坦、越南等國家，士官檢查員可以從事行李物品檢查等輔助性的執(zhí)勤執(zhí)法工作。這些都為我國邊防檢查機關(guān)士官檢查員參與執(zhí)勤執(zhí)法活動提供了一定的借鑒和參考。以烏克蘭基輔邊防檢查站為例，該邊防檢查站主要擔(dān)負(fù)基輔地區(qū)鮑里斯波爾國際機場和基輔火車站的出入境邊防檢查[10]?，F(xiàn)有人員1000余人，其中軍官200人左右，士官800人左右，一線邊防檢查驗證任務(wù)的檢查員均由士官檢查員承擔(dān)，軍官主要負(fù)責(zé)管理指揮和勤務(wù)問題的后續(xù)處理任務(wù)。再以韓國仁川移民檢查所為例，該移民檢查所出入境管理控體系大體可以分為旅客流程和信息流程兩個相對獨立的組成部分。其中，旅客流程和我們國家的旅客查驗流程差距不大，即前臺發(fā)現(xiàn)問題交由后臺作進(jìn)一步處理。而差異主要體現(xiàn)在信息流程上，仁川移民檢查所設(shè)有專門的情報信息科，負(fù)責(zé)對出入境旅客進(jìn)行預(yù)檢預(yù)錄、對出入境旅客信息進(jìn)行實時處理、對出入境旅客的訂票信息進(jìn)行記錄、過境信息進(jìn)行記錄、對航空公司乘務(wù)進(jìn)行管理、對自助查驗系統(tǒng)、出入境管理系統(tǒng)進(jìn)行信息采集分析以及對外國人簽證申請信息進(jìn)行分析、研判和處理，并指導(dǎo)前臺重點查驗。由于擁有強大的后臺信息系統(tǒng)的支持，前臺檢查員的查驗流程得到了簡化，大大降低了前臺檢查員的勞動強度和工作風(fēng)險。因此，對前臺檢查員的操作能力和個體業(yè)務(wù)素質(zhì)要求就不是很高，這就為士官檢查員代替干部檢查員履職提供了更加靈活的空間。以上是烏克蘭和韓國在邊防檢查查驗監(jiān)管工作中的一些勤務(wù)應(yīng)用實例，由于各國體制、法律等方面存在較大差異，我們不可能完全照搬照套，但對我們建設(shè)邊防檢查士官檢查員隊伍和推行勤務(wù)制度改革都有很大的啟發(fā)意義和參照價值。

四、士官檢查員參與執(zhí)法研究有待進(jìn)一步深入

當(dāng)前士官檢查員參與執(zhí)法研究已經(jīng)引起了理論界的持續(xù)關(guān)注，學(xué)者們也開辟了一些基本領(lǐng)域，并取得了一定的研究成果，這都為后續(xù)研究打下了厚實的基礎(chǔ)。但從總體上看，士官檢查員參與執(zhí)法的研究還不成熟，存有很多不足，還有進(jìn)一步深化研究的理論空間。

首先，雖然這一研究領(lǐng)域已經(jīng)有了一定的研究成果，但學(xué)界在研究意識上還未引起高度重視。截至目前，對于這一研究方向，學(xué)界未有專門的討論,也未達(dá)成明確的共識。另外，根據(jù)文獻(xiàn)分析，研究者發(fā)表一篇文章后就沒了后續(xù)研究成果，持續(xù)性和深入性研究意識不強，這需要學(xué)界在以后的工作中提高意識，更好地推動研究。

其次，士官檢查員的招錄工作可以考慮按照入警大學(xué)生的招收培養(yǎng)模式，開展入警大學(xué)生士官的招錄工作，強化訓(xùn)練和邊防檢查專業(yè)集中學(xué)習(xí)也可以同新招錄的入警大學(xué)生干部在一起完成，這樣既可以節(jié)省資源，也可以擴大辦學(xué)規(guī)模，提高辦學(xué)的水準(zhǔn)。在這個方面廣州邊防指揮學(xué)校已經(jīng)有了多年的邊防檢查專業(yè)教學(xué)經(jīng)驗，可以試點先行。

再次、目前存在爭議比較大的就是重點崗位是否允許士官檢查員進(jìn)行參與。《公安邊防部隊士官參與執(zhí)法工作規(guī)定》對從事重點崗位的士官檢查員要求較為嚴(yán)格。從這些高標(biāo)準(zhǔn)的要求中可以看出，在重點執(zhí)勤執(zhí)法崗位上工作的士官檢查員與干部檢查員相比，審批更加嚴(yán)格，要求更加苛刻，還需要后續(xù)研究。

總的來說，士官參與邊防檢查執(zhí)勤執(zhí)法工作，對于士官隊伍自身的發(fā)展進(jìn)步來說，也是一次難得的機遇。這項制度的廣泛實施是公安部邊防局力推的課題之一。因此，通過不斷探索士官檢查員的法律依據(jù)和管理方法，以期實現(xiàn)邊防檢查工作的科學(xué)發(fā)展。即使面對將來有可能發(fā)生的邊防檢查體制改革，士官檢查員制度也可以為邊防檢查站士官隊伍的管理使用提供法律依據(jù)和模式參考。

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[10]金國浩.新形勢下我國出入境邊防檢查政府職能思考[D].蘇州：蘇州大學(xué),2012.

（責(zé)任編輯：朱春華）

A Research Review on Police Officers Participating in Law Enforcement at Frontier Inspection Stations

SUN Chen-hao1, YU Wen-sheng2
(1. Graduate Division, Chinese People’s Institute of Armed Police Force, Langfang Hebei 065000, China;2. Department of Border Service, Academy of Public Security and Border Defense, Kuming Yunnan 011100, China)

It has become increasingly concerned that the inspectors are involved in the active duty of border patrol. But at present, there are a small number of relevant treatises, and the standard of publications is not very high. Research contents mainly concentrate on the main status of administrative law enforcement in the border check points, the frontier inspector qualification of law enforcement,sergeant border inspector access mechanism, sergeant frontier inspector training mechanism, and the sergeant frontier inspector post Settings, etc. Therefore, there is a large domain to study the participation of sergeant border inspectors in law enforcement, to strengthen the research consciousness, to improve the research on the key posts of frontier inspectors in law enforcement, and to expand the recruiting mode of frontier inspectors. .

frontier inspection station; sergeant; law enforcement

D631.13

：A

：2096-0727(2017)04 -0091-05

2017-05-05

孫晨昊（1991-），男，山東臨城人，碩士研究生。研究方向：公安現(xiàn)役部隊組織工作。于文勝（1982-），男，內(nèi)蒙古呼和浩特人，助理講師，碩士。研究方向：邊防檢查。