李虎平

(華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079)

土地流轉(zhuǎn)中的代耕農(nóng)參與缺失問題及對策分析

李虎平

(華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079)

地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異和歷史原因造就了規(guī)模龐大的代耕農(nóng)群體，他們從邊遠農(nóng)村來到沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，租用當?shù)剞r(nóng)民的承包地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為當?shù)剞r(nóng)業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟繁榮做出了突出貢獻。但近年來，在以土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為核心的農(nóng)村土地制度改革進程中，存在著較嚴重的代耕農(nóng)群體參與缺失問題。根據(jù)對典型代耕農(nóng)集中地福建省沙縣西村和鑫益土地合作社的案例分析發(fā)現(xiàn)，代耕農(nóng)參與缺失主要表現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計、交易過程和流轉(zhuǎn)后經(jīng)營等三個方面，導(dǎo)致這些問題的因素包括政策設(shè)計、農(nóng)村社區(qū)產(chǎn)權(quán)制度與代耕農(nóng)個體功能等方面。土地流轉(zhuǎn)中的參與缺失對代耕農(nóng)利益帶來很大程度的侵害，并形成了相當嚴重的社會后果。針對這些問題，應(yīng)從戶籍、經(jīng)營權(quán)和扶持政策等方面采取有效對策，以期保護代耕農(nóng)群體的利益，促進土地流轉(zhuǎn)的均衡發(fā)展。

土地流轉(zhuǎn)；扶持政策；代耕農(nóng)；利益保護

一﹑研究背景

代耕農(nóng)參與缺失問題有著復(fù)雜的政治、經(jīng)濟、社會背景，想要了解什么是代耕農(nóng)土地流轉(zhuǎn)中的參與缺失，想要理清土地流轉(zhuǎn)中代耕農(nóng)的參與缺失的來龍去脈，就必須先了解它的產(chǎn)生和發(fā)展的過程，以及在他們背后起著作用的土地流轉(zhuǎn)政策。

(一)代耕農(nóng)的產(chǎn)生和發(fā)展

代耕農(nóng)產(chǎn)生于20世紀改革開放初期的廣東沿海地區(qū)，當時廣東由于經(jīng)濟快速發(fā)展，城市化發(fā)展不斷加快，本地的農(nóng)民隨著時代的大潮看到了相對于務(wù)農(nóng)發(fā)展機會更多的城市，所以很多人紛紛脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，選擇在城市里謀生，這導(dǎo)致大量的農(nóng)地被拋荒，造成了土地資源的浪費，同時也造成不能按時按量完成交公糧的問題；農(nóng)村對城市經(jīng)濟的發(fā)展有著重要的供應(yīng)支持作用，是城市生活與生產(chǎn)資料的來源，所以這種情況也不利于城市與農(nóng)村均衡的發(fā)展。為了解決這些問題，在當?shù)卣臓款^下，從廣東偏遠地區(qū)引入一批愿意離開故土到外地務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，并與其立下合約，承諾土地使用的年限，同時承諾機會成熟解決戶口等問題，而代耕農(nóng)需要替本地農(nóng)民完成交公糧的任務(wù)，這在當時的確對于偏遠地區(qū)的缺地少地的農(nóng)民很有吸引力，于是在土地的吸引下有越來越多的農(nóng)民來到城市邊緣農(nóng)村成為代耕農(nóng)。東南沿海很多地方由于經(jīng)濟發(fā)展都造成了類似的土地摞茺問題，也逐漸產(chǎn)生了代耕農(nóng)群體。

初期，代耕農(nóng)的到來無論是對于被代耕地的本地農(nóng)民、基層政府，還是代耕農(nóng)自身都被視作兩全的選擇，代耕農(nóng)有了土地可以耕種，土地避免了被拋荒，也為本地農(nóng)民除去了農(nóng)業(yè)稅的負擔，所以在當時沿海地區(qū)是歡迎代耕農(nóng)的進入的。然而時過境遷，現(xiàn)在代耕農(nóng)的生存處境與其當初設(shè)想的截然相反，甚至生存都令人堪憂，從最初的得地到現(xiàn)在的失地，代耕農(nóng)的生活沒有因為這樣的選擇越來越好，反而一直走下坡路。他們并無土地的所有權(quán)和承包權(quán)，通過租地的方式擁有了所代耕土地的不穩(wěn)定的經(jīng)營權(quán)，他們的生計大都過度依賴于這不穩(wěn)地的經(jīng)營權(quán)，而且生存技能單一，土地一旦被收回將很難維持生計。

土地問題、戶籍問題、子女上學(xué)問題、收入問題、社會保障問題、住房問題等都使代耕農(nóng)變成社會最弱勢、最貧困的群體之一，他們順應(yīng)城市化、工業(yè)化而生，且又隨著城市化、工業(yè)化的發(fā)展被迫在不同的土地間游走，他們?yōu)槌鞘芯用裉峁┝诵迈r的蔬菜和糧食，為工業(yè)提供原料，但是卻在與政府和本地農(nóng)民自身利益的追尋中處于不會被顧慮的一幫人，身為農(nóng)民沒有自己的土地，甚至租種的土地經(jīng)營權(quán)也是相當不完全的，隨時都有可能被出租人收回，他們可謂是寄人籬下、耕人土地的城市邊緣地帶的游耕群體?？梢钥闯鰪乃麄兊漠a(chǎn)生到目前存在的問題，都圍繞著土地兩字，土地的經(jīng)營權(quán)造就了他們，土地的經(jīng)營權(quán)也使他們困難重重。從個體來看，選擇成為代耕農(nóng)雖然在一時滿足了這批人的經(jīng)濟上的需要和代耕地政府和農(nóng)民的需要，但是對于他們自身而言不久就發(fā)現(xiàn)這是一條很難回頭的走向弱勢的路。現(xiàn)在代耕農(nóng)集中分布于東南沿海地區(qū)，以珠三角地區(qū)最多，約有30萬人，福建、浙江、上海等地代耕農(nóng)數(shù)量也呈現(xiàn)逐年增長的趨勢。

(二)土地流轉(zhuǎn)的推進

1984年《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》指出：在延長承包期以前，群眾有調(diào)整土地要求的，可以本著大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則，經(jīng)過充分商量，由集體統(tǒng)一調(diào)整。鼓勵土地逐步向種田能手集中。社員在承包期內(nèi)，因無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意，由社員自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包，但不能擅自改變向集體承包合同的內(nèi)容。1985年《關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》提出，部分農(nóng)村合作經(jīng)濟社采用的合股經(jīng)營、股金分紅的經(jīng)營方法，將所得利潤的一部分按股分紅的形式能較快地建立起新的經(jīng)營規(guī)模，積累共有財產(chǎn)，值得提倡。這意味著股份合作制獲得了國家意義上的承認，成為了適合政策發(fā)展趨勢的土地流轉(zhuǎn)方式，在農(nóng)業(yè)稅未取消以前土地承包經(jīng)營的投入非常高，但是回本慢，受益相對較低，許多進城務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民將承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給同村的親友或其他農(nóng)戶，代耕農(nóng)也是在這個時間段開始興起。

1988年憲法修正案的第二條規(guī)定：憲法第十條第四款任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地修改為任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。中國首次在國家根本大法層面為土地流轉(zhuǎn)進行了正名與破局。上述事件，意味著中國全面啟動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的試驗。然而即便如此，土地在20世紀90年代流轉(zhuǎn)率一直偏低，原因在于，這一時期雖然有了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的初步政策依據(jù)，但并不存在大面積的流轉(zhuǎn)需求；另一方面，土地流轉(zhuǎn)和土地產(chǎn)權(quán)私有化的界限尚無清晰論斷，人們對于這一長期存在于新中國歷史的政治禁忌，一時間難以從心理上真正跨越。20世紀90年代中期之后，隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，農(nóng)村剩余勞動力不斷涌入城市，造成農(nóng)村大量土地閑置，代耕農(nóng)開始大量進入珠三角地區(qū)。

2012年中央一號文件首次提出“大力培育新型職業(yè)農(nóng)民”，2013年十八屆三中全會《決定》提出鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。這是過去幾年土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一個最重要的原因。土地二輪承包時“增人不增地，減人不減地”的原則，使得農(nóng)村原本存在的人多地少的矛盾更加突出，導(dǎo)致大量勞動力紛紛向本地農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)或向外地轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的勞動力中有一部分帶動全家轉(zhuǎn)移，便將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人。據(jù)我國農(nóng)業(yè)部(2016)發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2016年6月底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達到4.6億畝，超過總面積的33％，轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶逾7000萬，超過總農(nóng)戶數(shù)的30％(東部沿海發(fā)達省份超過50％)。

二、已有研究回顧與問題的提出

早在20世紀80年代初就已經(jīng)有學(xué)者對廣東省代耕農(nóng)問題有所探索，他們從代耕農(nóng)的各個層面分析了代耕農(nóng)的特性，以及所處的困境，盡管對于代耕農(nóng)參與缺失問題相關(guān)的研究非常少，但是對代耕農(nóng)的參與缺失的研究起到了非常重要的啟示和借鑒作用，所以對此做些回顧，也便于引出問題。

(一)已有研究回顧

南開大學(xué)人口研究所的陶曉勇所撰寫的《珠江三角洲地區(qū)的代耕經(jīng)營及其經(jīng)濟、社會影響》就對代耕農(nóng)的產(chǎn)生從經(jīng)濟和社會兩個方面做了比較詳細的論述，后來以華南農(nóng)業(yè)大學(xué)的研究者為代表開始代了對珠三角代耕農(nóng)較為系統(tǒng)的研究。他們對代耕農(nóng)產(chǎn)生的歷史，之后代耕農(nóng)的發(fā)展路線，代耕農(nóng)生產(chǎn)與生活的特性，代耕農(nóng)群體心態(tài)，以及他們所面臨的處境，做了較多的調(diào)查和分析。袁炎林、向安強等學(xué)者還根據(jù)代耕形式對代耕農(nóng)做了分類，代耕農(nóng)的發(fā)展經(jīng)歷由幫耕農(nóng)到租耕農(nóng)到雇傭農(nóng)的轉(zhuǎn)變過程，最初的代耕農(nóng)以幫耕農(nóng)形式出現(xiàn)，只負責耕種和幫交公糧，當?shù)鼗鶎诱钥陬^或合約的方式承諾解決戶口問題，隨著土地價值的提升以及農(nóng)業(yè)稅的取消，很多當?shù)剞r(nóng)民又返回農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)，這導(dǎo)致代耕農(nóng)的生存空間受到擠壓，為了生存，一些幫耕農(nóng)通過租用土地來繼續(xù)務(wù)農(nóng)，生產(chǎn)的成本也隨之提高。發(fā)展到現(xiàn)在地區(qū)原來的代耕農(nóng)以雇傭工的方式從事農(nóng)業(yè)，雇主會給雇傭工以較為固定的工資作為勞力的交換，雇用工只負責農(nóng)作物的生產(chǎn)和種植，而農(nóng)作物的買賣則與其無關(guān)，這雖然減少了投入，但是卻帶來流動性的增加。而本文對雇傭工和幫耕農(nóng)不做過多的探討，雇傭農(nóng)不存在土地流轉(zhuǎn)參與不參與的問題，而幫耕農(nóng)則大多已經(jīng)退出歷史的舞臺。本文的研究對象是跟土地有著經(jīng)營權(quán)關(guān)系的代耕農(nóng)。

黃志輝等人從代耕農(nóng)的維權(quán)困境和社會成員資格的喪失分析了造成代耕農(nóng)利益被損害的根源，以及反映出了代耕農(nóng)內(nèi)部的矛盾，分析了他們族群關(guān)系的聚合與破裂。從他們的研究中很容易看到代耕農(nóng)處在多重利益的角逐之下，土地慢慢被收回，權(quán)利被一層層剝離，人身也被束縛在工業(yè)的體制之下。代耕農(nóng)完全是處于被外化的狀態(tài)中，本地農(nóng)戶一般不會顧慮到代耕農(nóng)的難處，甚至采用非常規(guī)手段在合約未到期的情況下迫使代耕農(nóng)離開，嚴重損害了代耕農(nóng)的利益。

(二)問題的提出

代耕農(nóng)從落后地區(qū)來到發(fā)達地區(qū)，經(jīng)過幾十年的離鄉(xiāng)代耕，很多人已經(jīng)無法再返回原籍地謀生，但是在代耕的地區(qū)卻又處境日益艱難，代耕成本高風險又大，他們沒有權(quán)利也沒有能力要求土地所有者不收回土地，因為從法律和政策層面上來講他們沒有這個權(quán)利，他們沒有土地的所有權(quán)和承包權(quán)，只有不穩(wěn)定不正式的經(jīng)營權(quán)?，F(xiàn)在的土地流轉(zhuǎn)政策設(shè)計中的受益方、參與方基本都是法定意義上的土地承包人，即集體成員，而作為土地實際經(jīng)營者的代耕農(nóng)未被涵蓋進來，所以在土地的流轉(zhuǎn)中他們的訴求會被忽視。土地是他們耐以生存的來源，他們也是土地流轉(zhuǎn)的實際利益相關(guān)者，但是卻無權(quán)參與到土地流轉(zhuǎn)的整個過程，而這種參與缺失是導(dǎo)致他們利益困境的一個很重要的方面，參與缺失本身也是一種利益困境。在我國很多地區(qū)仍然需要類似于代耕農(nóng)的群體來維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定，短期內(nèi)類似代耕農(nóng)群體還會不斷增長，所以這很值得引起人們關(guān)注的問題。所以本文以案例為基礎(chǔ)從土地流轉(zhuǎn)的多個方面對代耕農(nóng)土地的參與的缺失現(xiàn)象和原因進行分析并試圖尋求解決之道。

三、案例啟示

沙縣位于閩中北部，是風靡全國的“沙縣小吃”的發(fā)源地。目前，沙縣舉家外出做小吃的農(nóng)民有2萬余戶，近6.5萬人，約占農(nóng)村總?cè)丝诘?0％和農(nóng)村勞動力的55％，經(jīng)營小吃業(yè)年收入近7億元。外出做小吃已成為沙縣農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民增收的有效渠道。然而，農(nóng)民大規(guī)模外出也造成土地的大面積拋荒和經(jīng)營不足，吸引大量外地農(nóng)民在此租地務(wù)農(nóng)。不過這里和珠三角地區(qū)的代耕農(nóng)不同的是，他們起步較晚，但是與珠三角代耕農(nóng)一樣存在著許多基于土地和戶口上的問題，他們是代耕農(nóng)群體中較為成功的案例，與珠三角代耕農(nóng)形成鮮明的對比。

案例1：西村位于鳳崗街道南部，距縣城10公里，有人口430戶，共1653人，耕地面積1487.7畝，人均0.9畝。西村耕地較肥沃，適宜種植單季稻和蔬菜等。20上世紀80年代以來，全村外出做“沙縣小吃”等工作的農(nóng)戶共310余戶，約1085人，放棄經(jīng)營的耕地約有1132.2畝。為避免拋荒，村集體將這部分耕地經(jīng)營權(quán)“收回”后，將原分散、小塊的耕地平整后，采取反租倒包的形式把土地二次流轉(zhuǎn)，所得租金90％返還給戶主。來西村租地的農(nóng)民來自江西南豐、黎川等鄰近縣市，多是由親戚或鄰居介紹而來的，共有133戶(主要由中青年夫妻和子女組成)，共約360人。其中，80％以上的代耕農(nóng)家庭流轉(zhuǎn)土地在10畝以下，總租賃面積為771.4畝，戶均5.8畝，另有約360畝為本村和附近村民租賃。畝均土地年租金為300斤稻谷折合的市場價。農(nóng)業(yè)經(jīng)營上，代耕農(nóng)以種植花椰菜、上海青、豆角、空心菜、韭菜、圓椒、茄子、卷心菜等時令蔬菜為主，他們對所種植蔬菜種類進行了分工，每戶僅種植3-5種蔬菜，以避免內(nèi)部惡性競爭和生產(chǎn)過剩。當部分農(nóng)戶出現(xiàn)產(chǎn)品滯銷時，其他農(nóng)戶則有幫助其銷售的義務(wù)。西村代耕農(nóng)生產(chǎn)的蔬菜占據(jù)了縣城及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)95％以上的市場份額，幾乎壟斷了蔬菜供應(yīng)市場。以畝均毛收入1.5-2.0萬和5.8畝的戶均經(jīng)營面積來算，代耕農(nóng)每戶可收入8.7-11.6萬。

案例2：創(chuàng)立于2002年的益鑫土地合作社位于夏茂鎮(zhèn)俞村，其創(chuàng)辦原因是由于該村73％以上的人外出做小吃，本村人尚在耕種的土地已不足50畝，為便于管理和流轉(zhuǎn)本村近2000畝無人經(jīng)營的耕地，由村干部牽頭成立了這一合作社。近年來，隨著合作社的發(fā)展壯大，流入耕地已逾8500畝，共涉及6村。和西村相同，益鑫合作社也采取反租倒包的形式，將所流轉(zhuǎn)的大部分耕地二次轉(zhuǎn)租給來自永安、尤溪、寧化、大田和貴州普定、息烽等地的外來農(nóng)民。需要指出，與益鑫合作社簽約的280戶外來農(nóng)民散布在以俞村為主的6個村莊，每村代耕農(nóng)內(nèi)部存在密切的血緣和地緣關(guān)系。其中，在留守村民僅128戶和442人(在籍人口473戶，共2009人)的俞村，代耕農(nóng)共有120戶、245人，其它5個村莊共有代耕農(nóng)160戶和約360人，共租賃5500多畝，戶均約19.7畝。水稻制種及統(tǒng)銷是該合作社的主要經(jīng)營業(yè)務(wù)，合作社和代耕農(nóng)簽約確保后者每季獲得900元/畝的成本補償，并按3：7的比例分配凈收益，而當年水稻收割后的煙葉收益全歸農(nóng)戶所有，總體來說，畝均純收益在2800元左右。同樣，如果水稻制種收益低于900元/畝，則合作社只支付相應(yīng)數(shù)額補償，損失由雙方共同承擔，有效激發(fā)了代耕農(nóng)的積極性和減少了雇傭制下的“磨洋工”行為。

沙縣西村和益鑫土地合作社是兩種代耕模式，西村的方法基本上和珠三角地區(qū)相同，按照通過收取租金來換取土地的使用權(quán)，不同的是整體環(huán)境的不同，沙縣相對于珠三角地區(qū)土地資源較多租金較低，并且本地農(nóng)民很好的解決了自身的問題，通過沙縣小吃使其對土地的依賴大大減弱，從而造就了這種和諧的景象。而珠三角地區(qū)，由于城市的不斷擴張，農(nóng)地存儲量和經(jīng)濟價值成反比變化，這使珠三角代耕農(nóng)不堪重負。而益鑫土地合作社的方法則很好的兼顧了本地農(nóng)民與代耕農(nóng)的利益，雙方合作互贏，共擔風險，這為珠三角地區(qū)的代耕農(nóng)提供了很有價值參考模版，為我們做出了很好的嘗試。

四﹑土地流轉(zhuǎn)中的代耕農(nóng)參與缺失

在上述的案例中代耕農(nóng)作為主體參與到了土地流轉(zhuǎn)的整個過程中，這也是沙縣代耕農(nóng)得以發(fā)展的原因，而在其他大多數(shù)地區(qū)的代耕農(nóng)就不像沙縣這樣幸運了，他們在土地流轉(zhuǎn)中存在著嚴重的參與缺失，下面對其參與缺失的表現(xiàn)和成因進行分析。

(一)參與缺失的表現(xiàn)

代耕農(nóng)參與缺失貫穿于土地流轉(zhuǎn)的整個過程中，從土地流轉(zhuǎn)政策的設(shè)計到土地流轉(zhuǎn)實際的交易，再到土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營代耕都處于一種無法參與或很少參與的狀態(tài)，代耕農(nóng)作為土地的實際耕作者在土地流轉(zhuǎn)中被排斥。

1.土地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計中的參與缺失

當前我國土地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計的趨勢，一是土地流轉(zhuǎn)要適應(yīng)發(fā)展適度規(guī)模化農(nóng)業(yè)的要求，政策向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)傾斜，二是要進一步實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，同時加強對承包戶土地產(chǎn)權(quán)的保護，并堅持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)作用。而這兩方面的趨勢卻沒有把流動性、職業(yè)化、小規(guī)模經(jīng)營、靠租地為生的代耕農(nóng)群體涵蓋進來。但是由于國家經(jīng)濟的不斷發(fā)展，代耕市場卻在不斷的增長，隨著東部地區(qū)二三產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，棄農(nóng)從商已成為一種發(fā)展的大趨勢，代耕土地的需要仍然在增長，這就與政策形成了矛盾。

代耕農(nóng)作為一個特殊的利益群體，在珠三角地區(qū)有三十萬左右，他們相對于一般意義上的農(nóng)民來說畢竟極少數(shù)，但是近些年由于經(jīng)濟的發(fā)展外出經(jīng)商務(wù)工的農(nóng)民越來越多，代耕農(nóng)或者類代耕農(nóng)的群體仍在增長。從新中國成立初期的農(nóng)民土地所有制到人民公社收回了農(nóng)民土地的所有權(quán)，再到如今的集體所有，包產(chǎn)到戶，所有權(quán)和承包權(quán)、使用權(quán)分開，乃至現(xiàn)在對土地改革的深化，政策隨著時代的變遷在不斷的完善，但是土地政策不可能顧及到每個群體的需要，很多時候會忽視或者無法兼顧。少數(shù)群體的利益。代耕農(nóng)人數(shù)不占優(yōu)勢，它的出現(xiàn)也是最初政策設(shè)計者所未知的。代耕農(nóng)的出現(xiàn)看似偶然，實則必然，地區(qū)發(fā)展的差異使部分地區(qū)產(chǎn)生了代耕土地的需要，也是這種需要使不同于一般的農(nóng)民，使他們變得特殊。學(xué)者黃志輝簡單的總結(jié)出了代耕農(nóng)的特點：離鄉(xiāng)不離土，耕者無其田。代耕農(nóng)以農(nóng)業(yè)為生，但是實際上卻失去了和土地的相互之間的依存關(guān)系，他們對所耕作的沒有土地沒有承包權(quán)，連看似應(yīng)該擁有的經(jīng)營權(quán)都是非常不規(guī)范不穩(wěn)定的，他們只是與本地普通農(nóng)民有著不穩(wěn)定的契約關(guān)系。國家的宏觀土地政策設(shè)計上并不會對這種不穩(wěn)定的契約關(guān)系給予太多的保護，事實上國家農(nóng)村土地政策，尤其是土地流轉(zhuǎn)政策，其關(guān)切點在于國家利益、土地所有者的利益以及市場發(fā)展的需求。普通意義上的農(nóng)民與土地是一種相互依存的自然關(guān)系，不僅是承包關(guān)系，它還有著歷史的淵源，國家通過法律的形式保護農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。

而對于土地流轉(zhuǎn)的另一方，代耕農(nóng)和土地僅僅依賴于一層商業(yè)關(guān)系，這種關(guān)系在土地流轉(zhuǎn)政策的設(shè)計中并沒有被注意或是被故意忽視，我國目前正在深化的農(nóng)村土地改革，堅持以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，試圖通過市場化以及社會聯(lián)合的方式推進我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建，要求提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)、適度規(guī)模化經(jīng)營，并且要走生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的道路，土地流轉(zhuǎn)政策也在和宏觀的土地政策相配套，希望通過土地流轉(zhuǎn)把土地的經(jīng)營權(quán)適度的集中到農(nóng)業(yè)能手或者更現(xiàn)代化的種植公司手中，農(nóng)民則可以通過土地入股等方式獲得收益，這對于國家農(nóng)業(yè)的發(fā)展的作用是毋庸置疑的。但是這樣看似完美的政策卻基本忽視代耕農(nóng)這個群體，他們無論怎么看都與這些宏觀政策扯不上關(guān)系。代耕農(nóng)多以個體或少數(shù)群體為單位進行農(nóng)業(yè)代耕，資金不足、文化技術(shù)水平低下，以及對土地的保護意識薄弱等等原因?qū)е峦恋亓鬓D(zhuǎn)政策的改革要求和代耕農(nóng)的條件脫節(jié)，故而導(dǎo)致代耕農(nóng)被排除在土地政策設(shè)計的受益方之外，從而代耕農(nóng)無法參與到正在進行的土地流轉(zhuǎn)改革當中。

2.土地流轉(zhuǎn)交易過程中的參與缺失

土地流轉(zhuǎn)交易是指土地流轉(zhuǎn)本身，土地流轉(zhuǎn)是承包戶通過讓渡土地使用權(quán)來獲取經(jīng)濟利益的交易，法定意義上交易的雙方是土地承包方和土地流入方?，F(xiàn)實中土地流入方可以是大戶、家庭農(nóng)場主、土地股份合作社和下鄉(xiāng)企業(yè)等，而代耕農(nóng)卻不在土地流入方之列。所謂代耕從字面上看就是代替人耕種，甚至有時候可以理解為幫人耕種，由于最初代耕農(nóng)出現(xiàn)時國家土地流轉(zhuǎn)的各項法律法規(guī)還沒有將土地流轉(zhuǎn)的雙方明確化，所以在當?shù)剞r(nóng)民集體與代耕農(nóng)大多只是一個簡單的協(xié)議，并不是嚴格的法定的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同，甚至有些代耕農(nóng)與本地村民之間連簡單的字面協(xié)議都沒有，只是口頭的承諾，所以雙方的交易非常的不規(guī)范。而沙縣的代耕農(nóng)實際上已經(jīng)不同于珠三角，他們由于出現(xiàn)時期較晚，土地的交易已經(jīng)較為規(guī)范。這種規(guī)范化的缺失造成早期代耕農(nóng)與本地農(nóng)戶有土地流轉(zhuǎn)之實，卻無土地流轉(zhuǎn)之名，“名不正”便是問題所在。所以大多數(shù)代耕農(nóng)與本地農(nóng)戶的法律糾紛中多以代耕農(nóng)敗訴結(jié)束，從而無法維權(quán)。這是講到代耕農(nóng)與土地承包權(quán)所有者的不規(guī)范的交易，而當這樣的交易完成后，代耕農(nóng)開始了在這片土地上的耕作，但是突然有一天他會被告知土地要收回，因為新的承租人來了。本地農(nóng)戶作為理性經(jīng)濟人,知道土地流轉(zhuǎn)給大戶或者專業(yè)的種植公司與繼續(xù)讓代耕農(nóng)耕作的利益差別，代耕農(nóng)本來就從貧困少田的地區(qū)而來，所以他們資金嚴重不足。而種植大戶、土地股份合作社和下鄉(xiāng)企業(yè)等這些土地流入方則有充足的資金，也有充足的勞動力，這明顯比代耕農(nóng)具有巨大的優(yōu)勢，以致代耕農(nóng)沒有能力與本地農(nóng)戶簽正規(guī)的土地流轉(zhuǎn)合同，所以代耕農(nóng)在這樣“非法定”經(jīng)營權(quán)和人力、財力競爭面前喪失了參與的權(quán)利。

3.土地流轉(zhuǎn)后經(jīng)營中的參與缺失

土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營中的參與缺失是指當土地被收回后，代耕農(nóng)無法參與到流轉(zhuǎn)后的土地經(jīng)營中。我們看到沙縣的部分代耕農(nóng)是通過土地合作社這種形式，他們是第一次就使用了這種形式，從而使代耕農(nóng)很好的適應(yīng)這種耕作模式，而珠三角地區(qū)代耕農(nóng)起步太早，很多事物都被時間給固定了下來，他們需要時間來適應(yīng)這種模式。但是問題是他們還來不及適應(yīng)這種變化，土地已經(jīng)被回收流轉(zhuǎn)，再加上各方面的壓力，他們只能以雇工的方式加入合作社，但是實際上很難被接納。這種難處表現(xiàn)在兩個方面，一方面隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的越來越頻繁，導(dǎo)致代耕農(nóng)不得不處于游耕狀態(tài)，農(nóng)戶在承包期內(nèi)擁有轉(zhuǎn)包權(quán)，農(nóng)戶或村集體將代耕農(nóng)租種的土地轉(zhuǎn)包給租金更高的尋租者，這符合農(nóng)戶或村集體的利益，但是往往在代耕農(nóng)不知情的前提下農(nóng)戶和村集體就與其他租戶簽訂合同，而這一過程中一般不會尋問代耕農(nóng)的意見，甚至?xí)扇√厥馐侄纹仁蛊潆x開，比如提高租金，以及斷電斷水的方法迫使代耕農(nóng)無法繼續(xù)在此生存，在這樣的情況下代耕農(nóng)于是紛紛主動選擇離開也沒有要求賠償損失。另一方面當前土地政策鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式經(jīng)營。而對于已經(jīng)被收回土地的代耕農(nóng)而言，成為雇農(nóng)是其除了進入城市打工之外為數(shù)不多可以選擇的路。但是這種意愿卻與實際情況相矛盾，矛盾在于由于專業(yè)的農(nóng)業(yè)種植公司或種植大戶是推行集約化、規(guī)?；C械化的耕作，對于勞動力的需求量會越來越少，這本身就對代耕農(nóng)就業(yè)產(chǎn)生了不小的影響，再加上受到金融危機后農(nóng)民返鄉(xiāng)潮的影響，本地農(nóng)民更容易被雇傭，這對本來就舉步維艱的代耕農(nóng)帶來了沖擊，勞動力的回流使本地農(nóng)民與外地代耕農(nóng)的矛盾上升，一是在本地農(nóng)民收回土地時，二是在就業(yè)的競爭中。

(二)代耕農(nóng)參與缺失的成因

代耕農(nóng)參與缺失的成因有結(jié)構(gòu)制度性原因和個體功能性原因，這兩個原因相互作用，共同造成了代耕農(nóng)參與缺失的困境。

1.結(jié)構(gòu)制度性原因

代耕農(nóng)土地流轉(zhuǎn)中參與缺失很大程度上受到結(jié)構(gòu)制度的影響，土地資源與經(jīng)濟利益的地區(qū)不平衡、土地政策設(shè)計的缺陷、由戶口引出的資格問題，使代耕農(nóng)的參與受到重重的限制，導(dǎo)致缺乏自身利益表達渠道和代言人，細化如下：

首先在于我國的農(nóng)村土地資源不平衡與經(jīng)濟利益的地區(qū)差異。我國市場經(jīng)濟的不平衡發(fā)展導(dǎo)致東西部土地資源與附在其上的利益有巨大的差距，東部沿海地區(qū)土地的價值隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展持續(xù)增長，而土地的供應(yīng)量也隨著城市化的發(fā)展越來越少；中西部地區(qū)土地資源相對而言較多，但是經(jīng)營土地所帶來的價值卻遠遠不能與東部相比，這導(dǎo)致我國大量的農(nóng)村勞動力涌入城市，尤其是東南沿海地區(qū)。東部沿海地區(qū)則從從改革開放初因本地農(nóng)民進城造成土地拋荒而引入代耕農(nóng)，城市的不斷擴張導(dǎo)致現(xiàn)在土地資源的緊缺，這種快速的轉(zhuǎn)變使代耕農(nóng)的需要投入的成本越來越大，而本地農(nóng)戶急切的想通過土地獲取更多的利益，從而更愿意把土地收回或者再次流轉(zhuǎn)，代耕農(nóng)在其與本地農(nóng)民的利益矛盾中處于完全的劣勢地位。沙縣的情況是本地農(nóng)民通過創(chuàng)業(yè)以及與代耕農(nóng)的合作共贏使這一矛盾得到有效的緩和，而在其他地區(qū)這一矛盾則是導(dǎo)致代耕農(nóng)在土地流轉(zhuǎn)中參與缺失的經(jīng)濟根源。

其次是土地流轉(zhuǎn)政策的缺陷。我國為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)，土地的使用需要集約化、機械化，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。但是不少地方在土地制度改革中往往混淆了實現(xiàn)規(guī)?；途S持生產(chǎn)穩(wěn)定之間的輕重層次和差別，認為只要實現(xiàn)了規(guī)?；湍鼙Ｕ限r(nóng)業(yè)生產(chǎn)。然而，由于我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的滯后與區(qū)域資源差異，在家庭承包制長久不變的制度環(huán)境下，短期內(nèi)單憑規(guī)?；y以解決好誰來種地的難題。這表現(xiàn)在對經(jīng)濟效益的追求，促使大戶、合作社、農(nóng)場和企業(yè)等規(guī)模性主體對流入土地做出地理位置、氣候水利、適宜作物、單位產(chǎn)量等自然條件和比較收益、租金價格、人力資本、政策調(diào)控等市場條件的限制，以提高集約化程度。也即是，規(guī)模經(jīng)營者在流入及經(jīng)營土地時是有“選擇性”和“以賺錢為目的”的，導(dǎo)致了相當部分的土地被排斥在外，這造成一方面大戶、農(nóng)場、合作社或企業(yè)不斷增多，另一方面未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的土地拋荒、粗放耕作局面未得到改變，所以筆者不贊同罔顧現(xiàn)實和短期內(nèi)以土地的集中規(guī)?；瘉斫鉀Q農(nóng)業(yè)問題的思維，這種政策導(dǎo)向致使代耕農(nóng)取得的土地經(jīng)營權(quán)受到政策的很大限制。

最后造成代耕農(nóng)參與缺失的又一大制度性原因是是戶口問題。代耕農(nóng)身份的尷尬處境，無法落戶導(dǎo)致其不能像當?shù)厝艘粯訐碛姓５纳鐣匚?，甚至他們近乎處于無政府狀態(tài)，沒有當?shù)貞艨趯?dǎo)致他們的公民權(quán)利不能得到行使，政治權(quán)利不能被落實，教育權(quán)等等都被這樣的身份所阻礙，也就是說代耕農(nóng)沒有可以融入當?shù)厣鐣某蓡T資格。由戶口問題引出各種問題，子女上學(xué)問題，社會保障問題，住房問題等等，這些問題的累積造成了代耕農(nóng)社會地位的喪失，間接加劇了代耕農(nóng)經(jīng)濟上的貧困。

2.個體功能性原因

代耕農(nóng)自身的特性導(dǎo)致其在土地流轉(zhuǎn)中參與的缺失，代耕農(nóng)及其農(nóng)業(yè)經(jīng)營不像家庭農(nóng)場、合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)那樣擁有現(xiàn)代化、企業(yè)化的經(jīng)濟組織和法人代表，也缺乏農(nóng)業(yè)大戶的規(guī)?；?、機械化經(jīng)營特征，而是仍屬于小農(nóng)范疇。代耕農(nóng)群體內(nèi)部成員之間具有濃厚的傳統(tǒng)熟人關(guān)系特色，即以農(nóng)村血緣、地緣關(guān)系為串聯(lián)機制，在親戚、鄰居或朋友的介紹和牽引下前往東南沿海租地務(wù)農(nóng)。無論在西村，還是俞村等地，在同一村莊租賃土地和生活的代耕農(nóng)大多是來自同一輸出地村莊或相鄰村莊的親戚、鄰里等，他們共同組成一個內(nèi)部封閉、同質(zhì)和團結(jié)性的群體，也導(dǎo)致西村、俞村等村莊的代耕農(nóng)群體之間又具有顯著的群體異質(zhì)性。雖然同為代耕農(nóng)，但在抱團意識和競爭危機的影響下，業(yè)已在輸入地村莊站穩(wěn)腳跟的代耕農(nóng)群體較為排斥其他非熟人代耕農(nóng)的進入，這使得不同群體之間無論從農(nóng)業(yè)經(jīng)營上，還是日常生活上都缺乏交流，這種特點在珠三角地區(qū)尤為明顯，這很大程度上阻礙了代耕農(nóng)作為新農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展。

雖然這些代耕農(nóng)以地域和血緣為紐帶，這種紐帶在經(jīng)濟利益面前顯得非常的不牢固，代耕農(nóng)是一種職業(yè)化的農(nóng)民，他們不同于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，而現(xiàn)在代耕農(nóng)則完全受制于城市市場的需求，工作程序作息時間都是根據(jù)需要而定，目的就是盡最大的可能讓土地產(chǎn)出以及收益達到最佳，而代耕農(nóng)之間雖然有協(xié)作但同時也成為了競爭對手。所以代耕農(nóng)很難擰成一股繩，發(fā)揮出集體的力量，導(dǎo)致無法形成統(tǒng)一力量與政府和村集體協(xié)商解決土地和戶口等問題。

在職業(yè)特質(zhì)上代耕農(nóng)仍采用家庭經(jīng)營方式，以家庭成員夫妻二人為主要勞動力，以小規(guī)模經(jīng)濟作物或糧食作物種植和產(chǎn)品出售作為專門職業(yè)。在西村，代耕農(nóng)多以時令蔬菜種植、販賣為主，而在俞村等村以水稻制種和煙葉輪種為主。與當前普通小農(nóng)經(jīng)營方式不同的是：普通小農(nóng)基本是半工半耕，生產(chǎn)出來的糧食僅用以維持生計，而代耕農(nóng)生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品用以出售，承擔著盈利功能，因此經(jīng)營上具有強烈的市場導(dǎo)向，需要較高的技術(shù)含量，其作物種植品類及面積大小等主要取決于銷售市場行情和產(chǎn)出效益。但不可否認的是，小規(guī)模經(jīng)營也決定了代耕農(nóng)耕作中仍采用人工勞動為主或人工和小型簡易機械相結(jié)合的方式，限制了農(nóng)業(yè)機械化的推廣程度，從而在政策上得不到支持。

五、土地流轉(zhuǎn)中的代耕農(nóng)參與缺失問題解決建議

代耕農(nóng)參與問題的解決主要需要依靠政府在政策上的引導(dǎo)與支持，因為代耕農(nóng)屬于歷史遺留問題，政府應(yīng)當肩負起這個責任，為解決代耕農(nóng)參與缺失問題，引導(dǎo)代耕農(nóng)健康有序的發(fā)展，下面從政府層面給出三條建議。

(一)促進代耕農(nóng)就地落戶

要想讓代耕農(nóng)擺脫這樣窘迫的處境第一步就是使他們落戶，這樣他們公民權(quán)利能夠得到落實和保護，擁有了和當?shù)厝艘粯拥纳矸葙Y格，他們才會被納入國家和當?shù)厣鐣Ｕ现?，從而即使在最困難的時候，也能夠得到國家的支持和保護。珠三角很多地方已經(jīng)開始了代耕農(nóng)落戶的進程，珠海市2015年就已經(jīng)出臺了《關(guān)于解決代耕農(nóng)問題的指導(dǎo)意見》。珠海市的做法是讓符合條件的代耕農(nóng)加入當?shù)爻擎?zhèn)戶口。為什么不是加入農(nóng)業(yè)戶口而是加入城鎮(zhèn)戶口，原因在于在解決代耕農(nóng)入戶問題時要顧到本地農(nóng)戶的利益，代耕農(nóng)入戶不能給本地農(nóng)民利益造成太大的損害，如果讓代耕農(nóng)加入本地農(nóng)業(yè)戶口，村里土地資源有限，這樣很有可能會損害本地農(nóng)戶的合法利益。所以代耕農(nóng)落戶要本著公平公正的原則，也要尊重歷史，盡可能兌現(xiàn)當初的承諾。只要戶口問題已解決，代耕農(nóng)困境就被政府與社會遏制住了。

(二)保障代耕農(nóng)公平合理地享有土地經(jīng)營權(quán)

代耕農(nóng)在土地流轉(zhuǎn)中的參與缺失和利益受損就是因為土地經(jīng)營權(quán)，有土地流轉(zhuǎn)之實而得不到法律保護，法律的滯后性使代耕農(nóng)在程序上不能依法享有土地的經(jīng)營權(quán)，代耕農(nóng)很難憑著口頭承諾和不規(guī)范的協(xié)議與本地農(nóng)戶抗爭，政府出臺的規(guī)定大多是對代耕農(nóng)的各方面的限制，比如代耕條件、住房、計劃生育、農(nóng)業(yè)稅等方面做出了對代耕農(nóng)的各項硬性的規(guī)定，代耕農(nóng)只要觸犯其中的一條就會被遣回原籍。代耕農(nóng)在最初并不是按照市場進行代耕活動，因為這種活動摻雜著太多行政的干預(yù)，這樣代耕農(nóng)與村集體簽訂的代耕協(xié)議隨時有可能違約，村集體和當?shù)卣苋菀拙褪栈卮恋?，所以代耕農(nóng)困境的解決必須要保障代耕農(nóng)的土地經(jīng)營權(quán)，從事代耕活動要嚴格按照土地流轉(zhuǎn)的程序，明確雙方的權(quán)利義務(wù)，明確雙方的違約責任，讓代耕農(nóng)不再只是“代耕”，而是簽訂合法的土地流轉(zhuǎn)合同，讓其土地經(jīng)營權(quán)受到法律的保護。

(三)提高對代耕農(nóng)土地經(jīng)營的扶持力度

從政策層面政府應(yīng)對代耕農(nóng)進行扶持，政府在鼓勵土地集約化規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的同時，對于無法集中起來和面臨經(jīng)營困境的土地，應(yīng)考慮繼續(xù)采用小農(nóng)經(jīng)營，讓農(nóng)民在不同區(qū)域流動起來，使勞動力流動和土地資源流轉(zhuǎn)得到合理配置，使愿意種地的農(nóng)民有地可種。雖然當前土地流轉(zhuǎn)非常普遍，但多地仍然局限在鄉(xiāng)域或村莊內(nèi)部，如何實現(xiàn)土地跨域流轉(zhuǎn)是一個難題，在這方面代耕農(nóng)的實踐做出了有益嘗試。具體而言，由于我國經(jīng)濟發(fā)展和土地資源稟賦的差別，不同地區(qū)土地價值和農(nóng)民對土地的依賴程度差異很大，農(nóng)業(yè)勞動力和耕地資源之間存在一定的供需失衡，催生了代耕農(nóng)這一職業(yè)化農(nóng)民群體。例如部分沿海地區(qū)農(nóng)村因居民大量外出經(jīng)商或務(wù)工而放棄經(jīng)營的耕地，要比部分西部地區(qū)農(nóng)村的耕地條件更優(yōu)越、產(chǎn)量更高，農(nóng)產(chǎn)品市場需求量也更大，在前者看來無足輕重的耕地在后者眼中可能是一項較為豐厚的收入來源。不同區(qū)域剩余勞動力和閑置耕地相結(jié)合的方式無疑是解決我國農(nóng)業(yè)問題的一個理想方案。筆者認為，在積極發(fā)展規(guī)模化經(jīng)營以提高農(nóng)業(yè)規(guī)模效益和產(chǎn)出水平的同時，也應(yīng)穩(wěn)妥地推進代耕農(nóng)等為主體的小規(guī)模經(jīng)營方式，既鼓勵土地向大戶、家庭農(nóng)場、合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)集中，也要鼓勵向多種形式的小農(nóng)流轉(zhuǎn)，以達到地有所耕與耕有規(guī)模之間的平衡，政府在給予代耕農(nóng)扶持政策的同時，應(yīng)當對代耕農(nóng)進行引導(dǎo)，從類似珠三角土地資源緊缺地區(qū)向類似沙縣這樣有代耕需求的地區(qū)轉(zhuǎn)移。

從政策層面對代耕農(nóng)建構(gòu)綜合性、系統(tǒng)性的支持體系，成為農(nóng)村土地制度改革中亟待關(guān)注的一個議題。在貫徹培育新型職業(yè)農(nóng)民的中央一號文件精神，完善代耕農(nóng)經(jīng)營主體角色和職業(yè)化過程中，應(yīng)本著公平公正、可持續(xù)發(fā)展的原則，農(nóng)業(yè)政策向代耕農(nóng)等流動農(nóng)民傾斜、推動流動農(nóng)民社區(qū)融入、加強信息平臺建設(shè)等。

首先，農(nóng)業(yè)政策向代耕農(nóng)等流動農(nóng)民傾斜。當前農(nóng)業(yè)政策針對流動農(nóng)民的扶持幾乎是空白，對這一問題的解決應(yīng)從創(chuàng)造良好環(huán)境、農(nóng)業(yè)項目下鄉(xiāng)、技術(shù)指導(dǎo)和資金補貼等方面進行，提高流動農(nóng)民在農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中的地位和功能，促使更多剩余勞動力向流動農(nóng)民轉(zhuǎn)化。其次，推動流動農(nóng)民社區(qū)融入。村莊集體組織作為國家政策實施的神經(jīng)末梢，應(yīng)隨人口變化營建靈活、動態(tài)的退出和進入機制，保障流動農(nóng)民在務(wù)農(nóng)村莊的合法權(quán)益，實現(xiàn)流動農(nóng)民利益訴求和制度安排之間的協(xié)調(diào)，使其擺脫“外來人”身份和邊緣化態(tài)勢。在土地流轉(zhuǎn)的同時，必須完善社會保障制度，一方面要實現(xiàn)全方位的社會保障，包括對代耕農(nóng)的保障，另一方面要加強農(nóng)村社會保障的立法工作。

再次，加強信息平臺建設(shè)。流動農(nóng)民的基本功能是推動農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化配置，但目前這一功能實踐仍處于自發(fā)行動之中，需要相關(guān)部門建立流動農(nóng)民資源供需信息平臺，以推進代耕農(nóng)土地流轉(zhuǎn)、經(jīng)營的規(guī)范性和有序性，讓代耕農(nóng)能夠參與到土地流轉(zhuǎn)的各環(huán)節(jié)中。

結(jié)語

代耕農(nóng)這一職業(yè)化農(nóng)民群體具有高度的內(nèi)部關(guān)聯(lián)性和市場導(dǎo)向性，對當前我國農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和農(nóng)村社會問題的解決具有重要意義，緩解了農(nóng)村各領(lǐng)域的后繼無人難題。當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并不能一刀切的走規(guī)?；缆?，其具體經(jīng)營應(yīng)根據(jù)市場供需狀況而定。換句話說，作為規(guī)模經(jīng)營主體的一種基礎(chǔ)形態(tài)，代耕農(nóng)具有很強的靈活性和風險應(yīng)對能力，這種彈性機制保障了代耕農(nóng)既具有向大戶和家庭農(nóng)場轉(zhuǎn)型，也具有重新回歸小農(nóng)的能力。相比較而言，不是通過由小到大自然成長起來的，而是直接以規(guī)?；黧w出現(xiàn)的合作社、家庭農(nóng)場等，其自身適應(yīng)市場和抵抗風險的能力也較弱。更重要的是，小農(nóng)身份的代耕農(nóng)能夠真正扎根農(nóng)村，未脫離農(nóng)民大眾的特點還使其承擔著村莊重建和治理的功能，這一點是其它規(guī)模經(jīng)營主體所難以具備的生命力。但是代耕農(nóng)這樣的優(yōu)勢現(xiàn)在卻被土地、戶籍等政策的缺陷所阻礙，導(dǎo)致代耕農(nóng)在土地流轉(zhuǎn)中參與的缺失，造成了代耕農(nóng)的困境，從而無法發(fā)揮出代耕農(nóng)群體的優(yōu)勢，所以政府應(yīng)從政策層面對代耕農(nóng)進行扶持，維護代耕農(nóng)的土地權(quán)益，促進代耕農(nóng)群體和土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

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F3

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1009-3605(2017)06-0074-09

2017-09-05

李虎平，男，甘肅隴西人，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：國家實力、中國周邊外交。

詹花秀