吳文新

烏魯木齊市人才服務(wù)中心

從社區(qū)工作窺探外國(guó)人在烏魯木齊非法就業(yè)的管理

吳文新

烏魯木齊市人才服務(wù)中心

本文就烏魯木齊市社區(qū)在外國(guó)人非法就業(yè)管理中的現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及解決對(duì)策等方面進(jìn)行探討。

社區(qū)；外國(guó)人；就業(yè)管理

烏魯木齊已成為新疆周邊國(guó)家最具有吸引力的城市之一和中亞國(guó)家外商投資的首選城市。隨著烏魯木齊與周邊國(guó)家國(guó)際間經(jīng)濟(jì)交流與合作日益密切，外國(guó)人來(lái)烏進(jìn)行商貿(mào)、旅游、工作的數(shù)量不斷增加，交流與服務(wù)的領(lǐng)域更加廣泛，規(guī)模更大，人才資源的國(guó)際化流動(dòng)也不斷加快，對(duì)烏魯木齊經(jīng)濟(jì)、社會(huì)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，每年在烏外國(guó)人呈遞增的趨勢(shì)，其就業(yè)管理工作日益得到重視和加強(qiáng)。入境的外國(guó)人絕大多數(shù)在烏魯木齊合法工作、活動(dòng)、生活，但也有部分外國(guó)人從事各種違法犯罪活動(dòng)，包括非法入境、非法居留和非法就業(yè)(簡(jiǎn)稱“三非”)以及吸毒、走私等，這些“三非”現(xiàn)象給我市的邊境管控、社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)冶久安都造成了一定的影響，其負(fù)面作用不容小覷。

今年3月，根據(jù)工作安排，本人參加了市人社局駐西域輕工社區(qū)的 “訪惠聚”工作任務(wù)，在深入基層社區(qū)開(kāi)展工作的這段時(shí)間里，使我有機(jī)會(huì)接觸與了解到轄區(qū)內(nèi)相關(guān)外國(guó)人在烏非法就業(yè)的一些情況，結(jié)合本人曾經(jīng)從事引進(jìn)國(guó)外智力工作的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，淺談一下社區(qū)工作在發(fā)揮外國(guó)人在烏魯木齊非法就業(yè)管理中的作用。

一、轄區(qū)外國(guó)人非法就業(yè)的管理現(xiàn)狀

西域輕工社區(qū)成立于2012年7月，基本上是一個(gè)純商業(yè)社區(qū)，轄區(qū)內(nèi)最大的企業(yè)就是新疆西域輕工基地(集團(tuán))有限公司，基地主要以商業(yè)、貿(mào)易出口為主，系西北地區(qū)外貿(mào)出口貨物吞吐量最大的國(guó)家二類口岸。

考慮到西域輕工基地外國(guó)人多，以商貿(mào)來(lái)往為主的特點(diǎn)和流動(dòng)人口多，在管理上有別于其他社區(qū)，因其特殊性單獨(dú)設(shè)立了西域輕工社區(qū)。轄區(qū)是商業(yè)基地，以外國(guó)人為主，西域輕工社區(qū)的工作職能明顯與其它社區(qū)有很大區(qū)別，一項(xiàng)重要工作主要針對(duì)外國(guó)人的管理方面，特別是已將外國(guó)人非法就業(yè)管理工作納入社區(qū)工作范圍。根據(jù)《中國(guó)人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》，《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》，對(duì)外國(guó)人就業(yè)問(wèn)題上作出了限制性，準(zhǔn)入性規(guī)定，外國(guó)人一旦違反該類規(guī)定，即構(gòu)成非法就業(yè)。當(dāng)前，轄區(qū)外國(guó)客商大多數(shù)為臨時(shí)性商貿(mào)人員，但也有少數(shù)人員在不持有外國(guó)人來(lái)華工作許可的情況下而進(jìn)行非法工作的現(xiàn)象，轄區(qū)外國(guó)人居住地多為西域基地酒店一期及酒店三期的商住兩用樓里，從業(yè)地多為轄區(qū)國(guó)際物流園、餐飲場(chǎng)所及商貿(mào)城等經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所，且轄區(qū)外國(guó)人非法就業(yè)集中的工作領(lǐng)域主要在商貿(mào)物流等服務(wù)行業(yè)，屬于低端勞動(dòng)力市場(chǎng)。

二、我市外國(guó)人非法就業(yè)管理的實(shí)踐困境

(一)我市外國(guó)人就業(yè)管理的相關(guān)背景

2017年3月28 日，國(guó)家外專局、人社部、外交部、公安部等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施外國(guó)人來(lái)華工作許可制度的通知》，對(duì)全面實(shí)施外國(guó)人來(lái)華工作許可作出統(tǒng)一部署。外國(guó)人來(lái)華工作許可制度實(shí)施后，將原施行的“外國(guó)人入境就業(yè)許可”和“外國(guó)專家來(lái)華工作許可”整合為“外國(guó)人來(lái)華工作許可”?！巴鈬?guó)人來(lái)華工作許可”實(shí)行一人一碼，終身不變，動(dòng)態(tài)管理記錄在華工作管理、服務(wù)、信用記錄等情況。外國(guó)人來(lái)華工作由原申辦外國(guó)專家證、外國(guó)人就業(yè)證改為統(tǒng)一申辦外國(guó)人工作許可證。6月7日，新疆正式實(shí)施外國(guó)人來(lái)華工作許可制度，烏魯木齊市“外國(guó)人來(lái)華工作許可”工作已與其它各地同步正式實(shí)施，受理及決定機(jī)構(gòu)為授權(quán)的地方人民政府外國(guó)人工作管理部門。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》規(guī)定，外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)工作，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定取得工作許可和工作類居留證件，任何單位和個(gè)人不得聘用未取得工作許可和工作類居留證件的外國(guó)人。然而，我市原有法律法規(guī)對(duì)外國(guó)人來(lái)華就業(yè)的相關(guān)規(guī)定還不完善，法律的規(guī)定與外國(guó)人就業(yè)需要的脫節(jié)一定程度上造成了外國(guó)人非法就業(yè)現(xiàn)象的增加。

(二)造成我市外國(guó)人非法就業(yè)的現(xiàn)實(shí)困境的具體原因

首先，我市在外國(guó)人來(lái)華工作實(shí)踐管理過(guò)程中，限于歷史、人員編制等原因，歸口管理部門往往只重視許可、發(fā)證，卻不能追蹤關(guān)注和嚴(yán)格執(zhí)行外國(guó)人在華的管理工作，特別是在發(fā)給外國(guó)人頒發(fā)相應(yīng)工作許可證件以后，由于種種原因，卻忽視對(duì)外國(guó)人的日常管理與監(jiān)督工作，一些外國(guó)人平時(shí)干了什么，到哪里去了，一概不知。通過(guò)入戶登記工作，發(fā)現(xiàn)這種現(xiàn)象在西域輕工轄區(qū)內(nèi)經(jīng)常出現(xiàn)。例如：一些公司在聘請(qǐng)外國(guó)人并辦理工作許可后，由于沒(méi)有嚴(yán)格管理制度，所聘請(qǐng)的外國(guó)員工私自在公司外從事一些與自己身份不相符的活動(dòng)，如在一些娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所兼職。又如一些大學(xué)對(duì)外國(guó)留學(xué)生管理不嚴(yán)，對(duì)留學(xué)生在校外工作、從事非法授課活動(dòng)或視而不見(jiàn)，或聽(tīng)之任之，有的甚至鼓勵(lì)校外搞“勤工儉學(xué)”，因而造成學(xué)生在外非法就業(yè)，從事非法教學(xué)活動(dòng)泛濫的情況，與此同時(shí)，這些外國(guó)留學(xué)生在校外租住房子，給租住地轄區(qū)外國(guó)人管理造成不良影響。

其次，由于原有申辦《外國(guó)人來(lái)華工作許可》對(duì)用人單位的基本條件，申請(qǐng)人基本條件、申請(qǐng)材料、申請(qǐng)程序，辦理方式、辦結(jié)時(shí)限等規(guī)定和制度所確定的外國(guó)人合法就業(yè)的手續(xù)繁瑣，通過(guò)中介機(jī)構(gòu)，或者以規(guī)避法律，采取其它迂回的方式來(lái)聘請(qǐng)外國(guó)來(lái)華務(wù)工人員的情況屢見(jiàn)不鮮。例如：許多外國(guó)務(wù)工人員以旅游、商務(wù)、探親、學(xué)習(xí)的方式合法取得多年多次簽證，再以非法的形式在轄區(qū)內(nèi)“打黑工”，由于所持簽證在華停留期的時(shí)間僅有30天，他們往往采取在停留期到期前出境，在國(guó)外短期停留后再次入境烏魯木齊并繼續(xù)非法工作的辦法，即便如此周折，許多外國(guó)務(wù)工人員還是樂(lè)此不疲。

除此之外，以下幾種情況也增加了外國(guó)人非法就業(yè)的可能：一是外國(guó)人在華就業(yè)管理不同于國(guó)外僅僅由一個(gè)移民部門管理，而是由公安、外專等部門共同管理，由于公安、外專等部門的信息溝通不暢，導(dǎo)致信息無(wú)法及時(shí)對(duì)接和共享。二是對(duì)外國(guó)人非法就業(yè)的處置力度偏輕，目前，按照現(xiàn)行《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》、《關(guān)于處理涉外案件若干問(wèn)題的規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》及其實(shí)施細(xì)則，對(duì)私自謀職的外國(guó)人，中止期任職或就業(yè)的同時(shí)，僅處以1000元以下罰款，情節(jié)嚴(yán)重的限期出境。對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家的懲罰標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的罰款數(shù)額過(guò)少，達(dá)不到懲戒和威懾目的，處罰力度明顯偏弱。

三、改進(jìn)我市外國(guó)人非法就業(yè)管理的對(duì)策

(一)建立外國(guó)人就業(yè)管理的協(xié)調(diào)機(jī)制

目前，外國(guó)人來(lái)烏工作的具體流程為：一是外專局負(fù)責(zé)《外國(guó)人工作許可通知》的申請(qǐng)及辦理；二是外國(guó)人憑《外國(guó)人工作許可通知》及其他所需材料到我國(guó)駐外使、領(lǐng)館申請(qǐng)Z字簽證；三是外國(guó)人員人憑有效簽證入境后15日內(nèi)，用人單位在線申領(lǐng)《外國(guó)人工作許可證》，并至所在地外國(guó)人工作管理部門領(lǐng)取證件；四是外國(guó)人憑有效簽證入境后30日內(nèi)，需至用人單位所在地公安機(jī)關(guān)出入境管機(jī)構(gòu)辦理工作類居留證件。

由此可見(jiàn)，外國(guó)人來(lái)華工作管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包含“決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督”等多環(huán)節(jié)內(nèi)容，涉及人社、公安、外交等多部門信息共享和協(xié)同配合。外國(guó)人在華“金字塔”式就業(yè)管理模式，環(huán)環(huán)相扣，互相影響，而處于最后一道關(guān)的基層公安機(jī)關(guān)在外國(guó)人管理工作中至關(guān)重要，特別是外國(guó)人住宿登記管理工作是基層公安機(jī)關(guān)對(duì)外國(guó)人管理的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作。通過(guò)其日常管理工作，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)“三非”(非法入境、非法居留、非法就業(yè))現(xiàn)象的外國(guó)人，并積極配合上級(jí)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行涉外案(事)件的查處工作。

(二)強(qiáng)化社區(qū)在外國(guó)人就業(yè)管理中的作用

外國(guó)人住宿登記是基層公安機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作，通過(guò)開(kāi)展此項(xiàng)工作可以增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)和查處外國(guó)人非法就業(yè)的職責(zé)和能力，充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)作用，把外國(guó)人管理納入派出所實(shí)有人口管理的工作重心上，建立健全一整套強(qiáng)化基層基礎(chǔ)工作的保障制度。

然而，在實(shí)踐層面，其可操作性具有一定的局限性，據(jù)我所知，我所服務(wù)的社區(qū)內(nèi)只配有一個(gè)社區(qū)民警，然而轄區(qū)內(nèi)需要進(jìn)行登記的外國(guó)人成百上千，僅靠民警一已之力，完全不可能勝任此項(xiàng)工作。若想深入基層和社區(qū)，真真切切地把此項(xiàng)工作開(kāi)展好，必須依靠社區(qū)包戶干部的協(xié)同配合做好以下幾方面的工作：一是按照屬地管轄原則，將轄區(qū)內(nèi)的外國(guó)人納入實(shí)有人口管理，充分發(fā)揮轄區(qū)公共管理的職能作用，將集中整治與日常管理相結(jié)合，切實(shí)掌握外國(guó)人來(lái)華身份、落腳點(diǎn)和主要活動(dòng)情況，做到對(duì)外國(guó)人“來(lái)能發(fā)現(xiàn)、行知其蹤、走明去向”，準(zhǔn)確掌握常住外國(guó)人的有關(guān)情況，有效預(yù)防和減少非法就業(yè)等各類涉外案(事)件的發(fā)生；二是為便于加強(qiáng)外國(guó)人日常管理，實(shí)現(xiàn)“底數(shù)清、管得住、服務(wù)好”的目標(biāo)，社區(qū)民警可以帶領(lǐng)社區(qū)包戶干部定期對(duì)轄區(qū)內(nèi)外國(guó)人進(jìn)行入戶登記、夜間清查或安全檢查，全面了解與把握外國(guó)人非法就業(yè)的基本情況。三是強(qiáng)化情報(bào)信息意識(shí)，充分發(fā)揮社區(qū)民警、社區(qū)包戶干部及相關(guān)輔助人員熟人、熟地、及時(shí)有效地收集掌握外國(guó)人的動(dòng)態(tài)信息，實(shí)行動(dòng)態(tài)管控，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處置。

(三)對(duì)違法行為進(jìn)行細(xì)化，加大懲戒力度

處置涉外案(事)件，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照我國(guó)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，做到事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，定性準(zhǔn)確，適用法律正確，程序規(guī)范合法，法律手續(xù)完備。發(fā)現(xiàn)外國(guó)人“三非”案件線索的能力，發(fā)現(xiàn)后應(yīng)迅速查明違法人員身份及案件基本情況，及時(shí)上報(bào)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行查處。應(yīng)逐步加大非法就業(yè)的處罰力度，可對(duì)非法就業(yè)的外國(guó)人采用高額罰款或拘留或判處有期徒刑，并處驅(qū)逐出境，同時(shí)，對(duì)用人單位聘用責(zé)任人也給以嚴(yán)厲處罰，或?qū)τ萌藛挝徊扇〉蹁N其營(yíng)業(yè)執(zhí)照、查封或停業(yè)整頓等措施。

(四)做好涉外法律法規(guī)的宣傳工作，引導(dǎo)外國(guó)人自律，加強(qiáng)監(jiān)督管理

通過(guò)多種形式，廣泛宣傳有關(guān)涉外法律、法規(guī)，加強(qiáng)安全防范，提高涉外法制意識(shí)，努力營(yíng)造良好的涉外治安環(huán)境。一方面，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)來(lái)華的外國(guó)人自律，嚴(yán)格遵守我國(guó)的法律法規(guī)的規(guī)定，發(fā)揮法律的教育和威懾作用，尤其是要明確法律的處罰性措施，形成一種外國(guó)人對(duì)法律的敬畏和自覺(jué)遵守。另一方面，充分利用媒介，宣傳涉外法律法規(guī)，讓中國(guó)公民，尤其是讓具有聘請(qǐng)資質(zhì)的中國(guó)公司了解我國(guó)對(duì)外國(guó)人就業(yè)管理的規(guī)定，避免出現(xiàn)聘請(qǐng)外國(guó)人非法就業(yè)現(xiàn)象的發(fā)生。

作為外國(guó)人就業(yè)的監(jiān)督與管理部門，要履行好對(duì)外國(guó)就業(yè)人員引進(jìn)相關(guān)事務(wù)的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。建立起外國(guó)人就業(yè)管理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)相關(guān)部門的溝通、協(xié)調(diào)，整合管理職能，提高管理和服務(wù)水平，有效解決外國(guó)就業(yè)人員遇到的有關(guān)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并為在烏就業(yè)的外國(guó)人提供幫助。

(五)加強(qiáng)國(guó)際合作，打擊非法就業(yè)

外國(guó)人在烏非法就業(yè)問(wèn)題的解決不僅要依靠當(dāng)?shù)赝鈬?guó)人管理機(jī)關(guān)的努力，還應(yīng)加強(qiáng)與新疆周邊國(guó)家國(guó)際間的合作，外國(guó)人非法就業(yè)問(wèn)題本身就是跨國(guó)形態(tài)的活動(dòng)，更得需要國(guó)際社會(huì)的協(xié)同合作來(lái)解決。第一，加強(qiáng)與新疆周邊國(guó)家的國(guó)際合作，簽訂國(guó)家間、地區(qū)之間的雙邊或多邊反非法出入境集團(tuán)活動(dòng)，避免與新疆周邊國(guó)家之間的正常關(guān)系和良好的國(guó)際社會(huì)秩序遭到破壞。第二，加強(qiáng)與新疆周邊國(guó)家國(guó)際間的情報(bào)信息和技術(shù)的交流和共享，利用高科技手段打擊非法出入境活動(dòng)。第三，與新疆周邊國(guó)家共同建立起一個(gè)包含跨國(guó)刑事取證、刑事法律文書(shū)的相互承認(rèn)和傳遞以及引渡制度等方面的完整體系。

(六)加強(qiáng)基層公安機(jī)關(guān)及社區(qū)干部外語(yǔ)人才庫(kù)的建設(shè)

為滿足日益增多的外國(guó)人“三非”案件偵辦的需要，有效應(yīng)對(duì)外國(guó)人非法工作管理所面臨的挑戰(zhàn)，提升基層涉外警務(wù)工作人員及社區(qū)工作人員的能力和水平，除對(duì)現(xiàn)有工作人員加強(qiáng)培訓(xùn)外，應(yīng)在基層公安機(jī)關(guān)建立外語(yǔ)人才庫(kù)，其主要為涉外案(事)件的查處偵辦、涉外警務(wù)工作、外國(guó)人非法就業(yè)與管理及與境外警方的警務(wù)交流合作提供翻。入庫(kù)人員包括基層公安系統(tǒng)內(nèi)部人員和系統(tǒng)外部社區(qū)工作人員及社會(huì)志愿者。系統(tǒng)外部外語(yǔ)人員主要從轄區(qū)社區(qū)工作人員中選拔，也可招募一定數(shù)量的社會(huì)志愿者，可從當(dāng)?shù)馗咝Ｖ羞x拔，且入庫(kù)前需經(jīng)嚴(yán)格的考核和政審。所有入庫(kù)外語(yǔ)人員除需具備較強(qiáng)的政治素質(zhì)外，還需具備一定的涉外警務(wù)登記與管理的工作能力，能熟練掌握英、俄等其中一門外語(yǔ)?；鶎庸矙C(jī)關(guān)外語(yǔ)人才庫(kù)的建立，將有效突破基層公安機(jī)關(guān)及社區(qū)缺少外語(yǔ)人才的瓶頸，既是應(yīng)對(duì)外國(guó)人管理，強(qiáng)化基層公安機(jī)關(guān)與轄區(qū)居住地停留外籍人員的溝通，大幅推進(jìn)涉外案件的偵辦進(jìn)程，更標(biāo)志著基層公安機(jī)關(guān)及社區(qū)在涉外警務(wù)工作中日趨規(guī)范化，專業(yè)化與國(guó)際化。

[1]《派出所外國(guó)人管理工作模式新探》，胡張煒，《公安學(xué)刊》(浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào))，2011年04期。

[2]《區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境下在華外國(guó)人就業(yè)管理研究》，潘虹，《上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)學(xué)刊》，2013年 08期。