◎伏創(chuàng)宇

綠葉觀察

機動車污染治理的合法性危機與模式轉(zhuǎn)型

◎伏創(chuàng)宇

機動車的限行、搖號以及黃標(biāo)車的強制淘汰政策不但面臨合法性的指摘，而且“治標(biāo)不治本”，難以從根本上治理機動車污染的頑疾。為克服以“命令—服從”為特征的行政管制模式的合法性危機，機動車污染治理應(yīng)當(dāng)從管制性模式向參與型模式轉(zhuǎn)變。大氣污染治理關(guān)乎公共利益，除了命令、禁止與處罰等強制性手段外，行政機關(guān)還應(yīng)善于運用非權(quán)力行政手段，建構(gòu)公私合作的機動車污染治理體系，實現(xiàn)行政監(jiān)管、企業(yè)參與和公眾參與的合作與協(xié)調(diào)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，特別是機動車保有量急劇增加，我國大氣污染正向煤煙與機動車尾氣復(fù)合型過渡。1． 周生賢：《關(guān)于〈中華人民共和國大氣污染防治法（修訂草案）〉的說明》，2014年12月22日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議上。機動車污染的治理是綠色發(fā)展的必然要求，事關(guān)人民群眾健康和長遠(yuǎn)的根本利益。2017年政府工作報告特別將“著力抓好減少燃煤排放和機動車排放”作為環(huán)境治理的重要舉措之一，可見其重要性。機動車污染的治理既不離開“法治的籠子”的約束，又需要法治為之提供助力與保障。

一、法治視野下機動車污染治理的檢討

空氣質(zhì)量主要受兩個變量的影響，包括污染物的排放量與氣象條件，而只有前者是可控的。大氣污染主要來自燃煤排放與機動車排放，其中后者對PM2.5的貢獻(xiàn)主要通過二次生成。環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《2016年中國機動車環(huán)境管理年報》指出，2015年全國機動車保有量達(dá)到2.79億輛，氮氧化物排放量約占全國排放總量的30%，特別是在北京、上海以及東部人口密集區(qū)，機動車對細(xì)顆粒物濃度的貢獻(xiàn)達(dá)到30%左右，在極端不利的天氣條件下，貢獻(xiàn)甚至?xí)_(dá)到50%以上。因而，機動車規(guī)制在大氣污染治理中的作用不容小覷。機動車的污染治理離不開法治的保障，一則其應(yīng)當(dāng)遵循現(xiàn)行的法律規(guī)范，二則相關(guān)的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善，從而更好地促進(jìn)污染的治理。

從實踐層面上進(jìn)行檢討，我國現(xiàn)行機動車規(guī)制面臨著法律約束不足與法律保障不力的雙重困境。

（一）法律約束不足

從機動車的污染治理來看，現(xiàn)有的手段涵蓋了機動車限行、機動車搖號、淘汰老舊高排放車輛等措施。從行政法學(xué)的視角來看，上述手段對公民的財產(chǎn)權(quán)予以限制甚至剝奪，屬于侵益行政的范疇，因而應(yīng)當(dāng)接受法律優(yōu)先原則與法律保留原則的約束。法律優(yōu)先意味著行政應(yīng)當(dāng)受現(xiàn)行法律的約束，不得采取任何違反法律的措施，要求機動車限行、機動車搖號等措施不得與現(xiàn)行的法律相抵觸。同時，法律保留要求行政機關(guān)只有在取得法律授權(quán)的情況下才能實施相應(yīng)的行為，從積極的意義上強調(diào)行政活動具有法律依據(jù)。對公民的財產(chǎn)權(quán)造成重大影響的行政措施，如機動車單雙號限行、黃標(biāo)車的強制淘汰等，應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會制定的法律進(jìn)行調(diào)整。無論是從法律優(yōu)先還是從法律保留的角度，我國機動車污染治理都面臨著法律約束不足的困境。

（二）法律保障不力

迄今為止，我國機動車污染治理主要遵循的是行政管制性的思維，企圖通過“命令—服從”的方式達(dá)到理想的效果。無論是機動車限行、搖號，還是黃標(biāo)車的強制淘汰，所折射出的依然是行政機關(guān)“命令控制”的傳統(tǒng)環(huán)境行政管理思維。2． 參見竺效：《機動車單雙號常態(tài)化限行的環(huán)境法治之辨》，載《法學(xué)》2015年第2期。這種管制性模式成本高，效果卻未必好。立法機關(guān)或許已對此有所洞察，如機動車限行的授權(quán)條款在2015年《中華人民共和國大氣污染防治法》修訂的過程中最終被刪除，立法機關(guān)即認(rèn)為：“考慮到限制機動車通行的社會成本高，群眾反響大，可以不在本法中普遍授權(quán)實施。”3． 孫寶樹：《全國人民代表大會法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國大氣污染防治法（修訂草案）〉審議結(jié)果的報告》，2015年8月24日在第十二屆全國人民大表大會常務(wù)委員會第十六次會議上。

因而，這種行政管制性的污染治理路徑應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺鏅z討，一則其采取了一種限制公民權(quán)利的方式實現(xiàn)公共職能，面臨著合法性的危機；二則這種管制性的手段對大氣污染治理能發(fā)揮多大的功效，有待進(jìn)一步考察。因此在管制性手段之外，法律與法治還應(yīng)當(dāng)提供更有效的且符合基本權(quán)利保護(hù)的機動車污染治理模式。

二、機動車污染治理的合法性約束

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國有189個地市出臺并實施“黃標(biāo)車”區(qū)域限行或車牌尾號限行政策。北京、天津、上海、廣州、深圳、杭州、貴陽等地還實行機動車搖號政策，將機動車搖號作為登記的前置條件。4． 參見環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《2016年中國機動車環(huán)境管理年報》。

（一）機動車限行的合法性約束

機動車的限行包括單雙號限行與每周工作日高峰時段限行一天。兩者都對公民擁有的機動車所有權(quán)形成限制，其中單雙號限行不但使得機動車主為公眾承擔(dān)了特別的犧牲，而且導(dǎo)致機動車主在幾乎一半的工作日無法使用機動車，因而構(gòu)成機動車財產(chǎn)權(quán)的征收。依據(jù)我國《立法法》第8條，“對非國有財產(chǎn)的征收、征用”屬于狹義法律保留的范圍，即只能由全國人大及其常委會通過法律予以調(diào)整。同時依據(jù)憲法13條，征收與補償“唇齒相依”，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)對受到單雙號限行的機動車主給予補償。

即便是機動車每周工作日限行一天，其合法性仍有待商榷。以北京市為例，政府自2009年開始每一年都會發(fā)布交通限行的通告，并明確其依據(jù)為《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道路交通安全法》）和《北京市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》。后者第24條（自2014年開始修改為《北京市大氣污染防治條例》第72條）授權(quán)“市人民政府可以根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，在一定區(qū)域內(nèi)采取限制機動車行駛的交通管理措施”。作為地方性法規(guī)，該條例無權(quán)對機動車的單雙號限行進(jìn)行規(guī)定，否則違反法律保留原則，因而該法所規(guī)定的交通車限行應(yīng)指限行一天的措施。即便每周工作日限行一天的措施，須受到正當(dāng)法律程序的約束，政府應(yīng)對“大氣環(huán)境質(zhì)量狀況”及機動車限行的必要性進(jìn)行論證與說明。同時，這種措施還應(yīng)接受比例原則的檢驗，就有效治理大氣污染而言，其是否屬于對公民權(quán)益侵害最小的手段，是否符合均衡原則。

（二）機動車搖號的合法性約束

機動車搖號政策雖不如限行普遍，但也具有一定的影響力。目前關(guān)于機動車登記的相關(guān)法律規(guī)定中，法律效力最高的是《中華人民共和國道路交通安全法》，該法第9條明確機動車登記申請的要件包括提交5項證明或憑證，如車輛購置稅的完稅證明、免稅憑證。國務(wù)院頒布的《道路交通安全法實施條例》第5條與公安部的《機動車登記規(guī)定》第7條與以上規(guī)定如出一轍，未包含搖號指標(biāo)證明。所以通常情況下，只要申請人符合法律、行政法規(guī)確定的機動車登記條件，公安交通管理部門就應(yīng)該進(jìn)行機動車登記，不得再附加其他的條件。

機動車登記應(yīng)當(dāng)屬于政府對于申請人所實施的行政許可行為，由于法律已對機動車登記設(shè)定了行政許可，即便援用《行政許可法》第15條的規(guī)定，地方性法規(guī)亦無權(quán)設(shè)定與此相關(guān)的搖號指標(biāo)許可。因而，為了擺脫機動車搖號的合法性質(zhì)疑，應(yīng)對《道路交通安全法》第9條進(jìn)行修改，將機動車登記的條件擴(kuò)大至“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)在機動車登記時提交的其他證明、憑證?！?/p>

三、機動車污染治理中的信賴保護(hù)

機動車污染治理除了具備合法性以外，還須保護(hù)公民的信賴?yán)?。依?jù)《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案 (2016 年修訂 )》，在空氣重污染橙色及紅色預(yù)警時，國Ⅰ國Ⅱ排放標(biāo)準(zhǔn)輕型汽油車全市禁行。一些地方如海南省，則采取高污染排放機動車全時段、全區(qū)域禁行，機動車主若違反禁行政策將遭到行政處罰。許多地方對超過國家機動車排放標(biāo)準(zhǔn)的機動車交易、登記進(jìn)行限制，如濟(jì)南市、沈陽市、西安市。無論是本地內(nèi)的黃標(biāo)機動車交易，還是外地未達(dá)到相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)的機動車轉(zhuǎn)入，皆通過相關(guān)的規(guī)范性文件予以禁止。甚至一些地方如成都，為實現(xiàn)地方全面淘汰黃標(biāo)車的污染防治計劃，黃標(biāo)車幾乎無法通過年檢。未通過年檢即意味著違法行駛，保險公司不承擔(dān)法律責(zé)任。

這種治理手段服務(wù)于“進(jìn)一步完善空氣重污染應(yīng)急機制，不斷提高環(huán)境管理精細(xì)化水平，切實減緩污染程度、保護(hù)公眾健康”，為公共利益的需要限制公民的財產(chǎn)權(quán)，其目的正當(dāng)性似乎無可非議。但對黃標(biāo)車采取禁行、禁止交易、年檢不合格等措施，無異于對黃標(biāo)車的機動車登記進(jìn)行廢止。機動車只有符合法定的使用年限、不符合法定的安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)等，方能被強制報廢。固然國家尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)隨著技術(shù)的發(fā)展不斷升級，但若以新的標(biāo)準(zhǔn)強制本符合法定要件的機動車報廢，顯然缺乏對機動車主的信賴?yán)娼o予足夠關(guān)照。

信賴?yán)姹Ｗo(hù)在我國行政法領(lǐng)域已經(jīng)得到法定化。2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》指出，因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對行政管理相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補償，《中華人民共和國行政許可法》第8條也對此予以確認(rèn)。機動車主的信賴?yán)媸艿椒傻娜N保障：一是機動車登記所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或廢止，或所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化；二是為了公共利益的需要，且公共利益大于信賴?yán)鏁r，行政機關(guān)方可撤回登記；三是由此給機動車主造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)給予補償。因而，針對可能采取的禁行、禁止交易、年檢不合格等措施，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)對客觀情況的重大變化以及公共利益的需要承擔(dān)充分論證與理由說明的義務(wù)，同時，對于法定報廢以外的黃標(biāo)車強制淘汰，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公平的經(jīng)濟(jì)補償義務(wù)。

四、機動車污染治理的參與型模式

鑒于以“命令—服從”為特征的行政管制模式面臨著合法性的危機，機動車污染治理應(yīng)當(dāng)從管制性模式向參與型模式轉(zhuǎn)變。環(huán)保部陳吉寧部長在2017全國兩會期間答記者問指出，環(huán)境保護(hù)涉及千家萬戶，與我們每個人都息息相關(guān)。我們每一個人既是受害者，又是享有者，既是污染者，也是保護(hù)者?！靶姓C關(guān)可以通過命令或者禁令，達(dá)到使公民采取預(yù)期行為的效果，但通過負(fù)擔(dān)性的收稅或受益性的給付，調(diào)節(jié)的效果可能更有效。”5． Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 17．Auflage, 2009, S．10．只有充分調(diào)動企業(yè)、社會與個人等各方主體的積極性，引入公眾參與，才能實現(xiàn)大氣污染的有效治理。多中心的參與治理模式意味著政治部門、企業(yè)利益、公民社會等保持“合作與協(xié)調(diào)”，6． See Y． Papadopoulos, Cooperative Forms of Governance: Problems of Democratic Accountability in Complex Environments, European Journal of Political Research, Vol． 42, 2003, p． 473．除了命令、禁止與處罰等強制性手段外，行政機關(guān)還應(yīng)善于運用非權(quán)力行政手段，建構(gòu)公私合作治理的機動車污染治理體系。

（一）企業(yè)參與

根據(jù)北京大學(xué)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)研究所研究，與“控制新車增長”措施和“每周限行一天”措施相比，“淘汰高排放車”措施可以通過控制相對少的車輛數(shù)量來實現(xiàn)更多的 NOx 減排的效果。7． 張秀麗、吳丹、張世秋：《北京市淘汰高污染排放車輛政策研究》，載《北京大學(xué)學(xué)報》(自然科學(xué)版)2013年第2期。近地面臭氧(O3)污染和細(xì)粒子(PM)污染都與機動車的NOx排放有關(guān), 因此NOx是機動車污染排放控制的重要指標(biāo)。這意味著高排放車是機動車污染的“罪魁禍?zhǔn)住?，因而限行也好，搖號也好，對大氣污染治理的效果不可高估。污染物排放量的削減，更多地與“實施更嚴(yán)格的機動車排放標(biāo)準(zhǔn)、加快淘汰高排放的黃標(biāo)車、提升車用燃料品質(zhì)等措施有關(guān)”。8． 參見環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《2016年中國機動車環(huán)境管理年報》。政府與其對公民的財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制，不如引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展新能源汽車、提升燃油品質(zhì)、更新尾氣排放技術(shù)以及扶持共享經(jīng)濟(jì)。

一方面，國家應(yīng)出臺相應(yīng)政策調(diào)動燃油生產(chǎn)企業(yè)、機動車尾氣環(huán)保施治企業(yè)、共享交通（如共享單車、共享汽車）企業(yè)等的積極性，通過產(chǎn)業(yè)計劃、提供補貼與激勵、完善支持共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律制度（如共享交通工具的停放、安全管理）等措施，為綠色出行提供必要的給付與協(xié)力。另一方面，政府應(yīng)當(dāng)通過與汽車生產(chǎn)企業(yè)、銀行簽訂協(xié)議的方式，激勵企業(yè)生產(chǎn)新能源汽車，引導(dǎo)汽車生產(chǎn)企業(yè)對報廢高排放老舊機動車并更換新車的車主給予獎勵，促進(jìn)高排放老舊機動車淘汰更新。

（二）公眾參與

機動車的限行、搖號政策不但面臨合法性的指摘，而且“治標(biāo)不治本”，難以從根本上治理機動車污染的頑疾。“如果我們每一個人都有好的環(huán)保理念，解決這個環(huán)境問題會快得多。如果每個人都踐行綠色生活方式，我們也會節(jié)省很多資源，減少很多污染物的排放?！杯h(huán)保部陳吉寧部長的講話表明，機動車污染的治理有賴于公眾自身的參與。

一方面，綠色理念與綠色出行需要通過政府的倡導(dǎo)與宣傳逐步養(yǎng)成。另一方面，政府在綠色生活的形成過程中應(yīng)當(dāng)避免“理念多、口號多”，通過引導(dǎo)行政與給付行政實現(xiàn)公民的參與。個體往往具有趨利避害性，當(dāng)個體利益與公共利益協(xié)調(diào)一致時，治理效果才更有效。淘汰黃標(biāo)車、增加公共出行等綠色生活須通過良好的公共服務(wù)予以促進(jìn)，如優(yōu)化城市功能與布局規(guī)劃、大力發(fā)展公共交通、提供出行便利、為黃標(biāo)車的自愿淘汰提供有效激勵等，才能有效地引導(dǎo)公眾形成綠色出行的習(xí)慣，積極地參與機動車污染的治理。當(dāng)然，這遠(yuǎn)非環(huán)保行政部門能獨自承擔(dān)的公共職能，公共出行服務(wù)的完善還離不開其他行政部門提供有力的協(xié)助與支持。

大氣污染治理關(guān)乎公共利益，唯有共治才能共享。如同陳吉寧部長所言，每一個人不要成為環(huán)境問題的旁觀者、指責(zé)者，要成為解決環(huán)境問題的參與者、貢獻(xiàn)者。公私合作的治理模式要求不同主體的多元參與，避免政府單向度管制性模式的局限性，從而實現(xiàn)“天藍(lán)、路暢”的美麗中國。

(責(zé)任編輯 陳瑩)

● 伏創(chuàng)宇，中國青年政治學(xué)院能源法研究所所長，法學(xué)博士。