何以“解憂”，我有“土方”
——關于特色小鎮(zhèn)的土地制度創(chuàng)新

特色小鎮(zhèn)本質上不是開發(fā)，而是運營。站在運營商的角度，僅有“8大法則”仍然不夠，還有不少障礙需要克服，特別是人才從哪里來、土地從哪里找、資金從哪里籌？這正是供給側結構性改革的核心。在此僅探討特色小鎮(zhèn)的土地制度創(chuàng)新問題。

在當前強化永久基本農田保護、加強生態(tài)環(huán)境保護、嚴控建設用地擴張的形勢下，特色小鎮(zhèn)的建設用地問題確實是一個現(xiàn)實難題。從已出臺的支持政策看，多數(shù)省份只是作了“指標傾斜”或“做好保障”的原則性表態(tài)，只有少數(shù)省份提出了具體支持意見。如：浙江省明確對納入省重點培育特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單的對象，如期完成年度目標任務的，按實際使用指標的50%～60%給予配套建設獎勵，對3年內未達到目標任務的，加倍倒扣獎勵的用地指標；福建省明確對每個特色小鎮(zhèn)各安排100畝用地指標；山東省提出每年為100個示范鎮(zhèn)單列下達不少于5000畝的新增建設用地計劃指標；陜西省分批次給予每個省級重點示范鎮(zhèn)1000畝、文化旅游名鎮(zhèn)200畝新增建設用地指標或增減掛鉤指標。即以“規(guī)劃用地面積控制在3平方公里左右，其中建設用地面積控制在1平方公里以內”的特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建指標來看，上述“獎勵”或“優(yōu)惠”指標仍然是偏緊的。除此之外，調整土地規(guī)劃、落實占補平衡、實施土地征收等也面臨不小困難。

顯然，按照傳統(tǒng)的增加用地指標、擴大征收轉用思路，難以全面化解特色小鎮(zhèn)用地難題。出路在于土地制度創(chuàng)新。先從兩個故事說起。

一個故事的主角是浙江省德清縣莫干山鎮(zhèn)。數(shù)據(jù)顯示，2015年莫干山鎮(zhèn)的精品民宿達近百家，直接營業(yè)收入3.5億元。目前以“裸心谷”為代表的精品民宿異?；鸨?，動輒千元一晚的價格儼然成了標配，有些甚至達到三四千元一晚。在一個嚴格控制開發(fā)的風景名勝區(qū)和水源保護地內出現(xiàn)如此盛況，奧秘就在于實施了“坡地村鎮(zhèn)”政策，以及允許宅基地上農民住房流轉。2016年10月，莫干山鎮(zhèn)入選首批國家特色小鎮(zhèn)名單。

另一個故事的主角是陜西省禮泉縣袁家村。這是一個既無名勝古跡又無獨特資源的普通村落，但經(jīng)過多年打造，已成為年接待游客200多萬人、旅游收入過億元的“關中第一村”。袁家村的成功除了主打關中美食和民俗文化、實行合作社股份化管理外，就是因地制宜進行舊村改造，充分利用閑置宅基地打造民俗文化街，實現(xiàn)了宅基地財產功能。

類似故事在全國還有很多，其共同之處是創(chuàng)新土地制度。近年來，國土資源部門認真總結各地的探索實踐，形成了許多可復制的做法，為解決特色小鎮(zhèn)用地問題提供了重要思路。

——城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤。即對閑置農村建設用地進行整治復墾，在優(yōu)先滿足宅基地需求和農村發(fā)展用地的基礎上，將節(jié)余的用地指標按規(guī)劃調劑給城鎮(zhèn)使用，并將指標增值收益全部返還農村，支持農村改善生產生活條件。增減掛鉤有力推動了農村人居環(huán)境整治和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，還為扶貧開發(fā)、生態(tài)移民等提供了重要手段。目前已擴大到絕大多數(shù)省份，成為一項普遍性政策。

——工礦廢棄地復墾利用。即針對歷史遺留工礦廢棄地數(shù)量大、治理難等問題，綜合運用復墾土地與新增用地相掛鉤、礦業(yè)用地方式改革等政策機制，全面推進復墾利用。此項政策同樣顯示出良好的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益。與增減掛鉤一樣，工礦廢棄地復墾利用也是順應城鄉(xiāng)要素流動和社會資本參與的市場化改革大勢，積極引導和規(guī)范的結果。

——城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。即以“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊工廠、城中村）為對象，結合產業(yè)升級、城鎮(zhèn)更新等，通過建立健全規(guī)劃統(tǒng)籌、政府引導、市場運作、公眾參與、利益共享的激勵約束機制，盤活利用城鎮(zhèn)存量建設用地。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的實質，是對存量用地實行差別化政策，探索實行多渠道、多方式供地，從而調動了企業(yè)和集體參與再開發(fā)的積極性，提高了土地資源利用效率。

——低丘緩坡土地綜合開發(fā)。即與新型城鎮(zhèn)化和產業(yè)結構優(yōu)化相銜接，選擇資源環(huán)境承載能力適宜地區(qū)，實行土地統(tǒng)一整治、分批供應，適當降低占地成本，引導城鄉(xiāng)建設使用低丘緩坡等劣質農用地和未利用地。為防止劈山造地對生態(tài)和地質環(huán)境的擾動，浙江省創(chuàng)造性提出“點狀布局、垂直開發(fā)”的“坡地村鎮(zhèn)”模式，既適應了市場對新產業(yè)、新業(yè)態(tài)的需求，又實現(xiàn)了利用景觀資源與保護自然生態(tài)的統(tǒng)一。近三年全省共實施“坡地村鎮(zhèn)”試點項目166個，其中旅游業(yè)、養(yǎng)生養(yǎng)老、休閑度假類項目達百個以上，總投資約580億元，走出了一條綠色發(fā)展的新路。

——農村土地綜合整治。即以鎮(zhèn)、村為單位，統(tǒng)一規(guī)劃、聚合資金，綜合運用增減掛鉤、農村產權制度改革等相關政策，統(tǒng)籌推進高標準基本農田建設、農用地整理、農村建設用地整治，在提高耕地綜合生產能力的同時，盤活農村土地資源資產。其實質是將農村土地資源、資產、資本三重屬性融于一體，特別是賦予農村土地的資產、資本功能，發(fā)揮了政策的乘數(shù)效應，取得了以往單一政策無法達到的效果。

——完善產業(yè)用地政策。國土資源部先后推出幾十項政策措施，支持新興產業(yè)、先進制造業(yè)、流通業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)+、農產品加工、現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展，鼓勵引導醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等社會領域民間投資，促進傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級。

“知我者謂我心憂，不知我者謂我何求?！鄙鲜鰟?chuàng)新如對特色小鎮(zhèn)發(fā)展有所助益，那正是筆者所期望的！