阮晉蒙

未來只有更多的政策指導(dǎo)和支持以及相關(guān)法律法規(guī)等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的出臺，才能從根本上促進我國PPP模式進入快速增長階段

PPP（Private-Public Partnership），即公共部門與私人企業(yè)在以某個項目為基礎(chǔ)而形成的合作投融資模式，正在成為我國基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的重要方法。2016年，PPP模式開始在中國被大范圍接受和應(yīng)用。財政部、發(fā)改委連續(xù)發(fā)出“PPP合同指南”、“PPP操作指南”、“PPP示范案例”等文件和政策，從實際操作方面明確了PPP模式的基本操作流程、規(guī)范和法律地位、利益保障等問題，PPP項目有望大面積鋪開。

但在目前，我國民營資本參與PPP的積極性不高，PPP項目能否順利實施，與配套政策是否健全密切相關(guān)。未來只有更多的政策指導(dǎo)和支持以及相關(guān)法律法規(guī)等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的出臺，才能從根本上促進我國PPP模式進入快速增長階段。

現(xiàn)象 國內(nèi)PPP項目建設(shè)的新高潮

2016年，中國的PPP項目迎來了“落地年”， 據(jù)統(tǒng)計，2014年1月至2016年11月簽約的1417個PPP項目中，1070個項目是2016年以來簽約的，總投資約1.8萬億元。其中，民營企業(yè)牽頭或單獨中標(biāo)的項目占54.8%，超過國有企業(yè)45.2%的比重。一些PPP項目也顯現(xiàn)出較好的經(jīng)濟效益和社會效應(yīng)。在一系列政策措施推動下，民營企業(yè)參與PPP項目取得明顯成效。

以往，中國的PPP項目并未有好的發(fā)展態(tài)勢，但在2016年，一系列重量級PPP項目相繼開始建設(shè)，因引起了經(jīng)濟界和政府的廣泛關(guān)注。

比如2016年9月29日，北京市交通委員會發(fā)布新機場軌道線社會化引資項目中標(biāo)公告。北京城建聯(lián)合體獲第一中標(biāo)候選人。據(jù)悉，該項目總中標(biāo)金額高達149.9億元。中鐵建及下屬中鐵十二局集團、中鐵十四局集團與北京市軌道交通建設(shè)管理、北京市軌道交通運營管理、北京城建集團、北京市政路橋股份、北京市政建設(shè)集團組成的聯(lián)合體中標(biāo)北京市新機場軌道線社會化引資PPP項目。項目投資額約149.94億元人民幣，計劃建設(shè)工期約35個月，中標(biāo)基準(zhǔn)年車公里服務(wù)費為68.15元╱車公里，特許運營期30年。

2016年10月，北京市首條有軌電車PPP項目正式進入全面實施階段。亦莊新城現(xiàn)代有軌電車T1線政府與社會資本合作（PPP）項目正式簽約，北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會與北京公共交通控股（集團）有限公司簽訂PPP合作協(xié)議，進行項目公司揭牌，這標(biāo)志著該項目由審批決策階段轉(zhuǎn)入全面實施階段，實現(xiàn)了項目當(dāng)年謀劃、當(dāng)年決策、當(dāng)年開工。據(jù)悉，投資27億元的亦莊新城現(xiàn)代有軌電車T1線全長13.1公里，設(shè)站15座，線路全部為地面線，貫穿一批產(chǎn)業(yè)基地和重要功能區(qū)。線路同時與地鐵亦莊線及規(guī)劃S6線實現(xiàn)換乘，計劃于2017年底通車運營，按照地鐵票價運營。

PPP模式還是我國改革的突破口，特別是通過民營企業(yè)在PPP項目中絕對控股，能有效解決基礎(chǔ)建設(shè)投資中的玻璃門問題。2016年12月24日，我國首條民營資本控股的高鐵PPP項目——杭紹臺高鐵近日正式開工建設(shè)。這是我國首次明確民營企業(yè)在PPP項目中絕對控股的項目。如果杭紹臺高鐵進展順利，將有助于在基礎(chǔ)建設(shè)項目中充分發(fā)揮民營企業(yè)的創(chuàng)新、管理、運營優(yōu)勢，推動項目更好實施；也有助于激發(fā)民營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的潛力，切實促進民間投資平穩(wěn)增長，增強經(jīng)濟發(fā)展活力。國家發(fā)改委副秘書長、投資司司長許昆林表示，后期，國家發(fā)改委將密切關(guān)注和跟蹤項目實施進展，及時總結(jié)，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。

目前我國PPP項目主要關(guān)注生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)水利、市政設(shè)施、交通、能源設(shè)施、信息和民用空間設(shè)施、社會事業(yè)等七個重點領(lǐng)域。財政部發(fā)布了30 個政府和社會資本合作模式（PPP）示范項目，重點推介了供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、教育、醫(yī)療、體育等多個領(lǐng)域。從項目所在的行業(yè)來看，主要集中在污水處理、軌道交通、供水、供暖等以“使用者付費”為特征的經(jīng)營性項目。這類項目收益相對較高且較為穩(wěn)定，有利于吸引社會資本參與。

為了支持PPP項目在各地的展開，12月初，財政部牽頭成立的中國PPP基金與內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、河南、海南、貴州、陜西、湖南、寧夏9省區(qū)簽署合作設(shè)立省級PPP基金協(xié)議，基金總規(guī)模437億元，共有164個PPP項目。按照協(xié)議，中國PPP基金出資385億元，9省區(qū)政府共出資52億元，將撬動5900億元的社會資本投資上述項目。隨著國家級PPP基金發(fā)力，今年以來地方的PPP基金籌建亦“如火如荼”，總規(guī)模已接近1萬億元。萬億規(guī)模的PPP引導(dǎo)基金也將發(fā)揮杠桿作用，加速推動各地PPP投資。

背景 加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟

早在2013年的中國中共十八屆三中全會明確提出，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

隨后，在2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)的意見中，提出加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，建立政府和社會資本合作機制。所以在2015年四季度民間投資增速出現(xiàn)回落后，針對這種現(xiàn)狀，國家部署開展了促進民間投資政策落實專項督查、第三方評估調(diào)研以及重點督導(dǎo)，研究出臺促進民間投資健康發(fā)展的若干政策措施26條，明確大力推廣PPP模式，進一步完善基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域鼓勵民間投資參與的政策措施。

綜合來看，中國經(jīng)濟增速正進入中低速增長的“新常態(tài)”，2015年以來國家發(fā)改委持續(xù)推出大規(guī)模的基建投資項目，以期在房地產(chǎn)和制造業(yè)投資雙雙下滑的情況下，保持經(jīng)濟成功“轉(zhuǎn)型”。而前期經(jīng)濟高速發(fā)展導(dǎo)致地方政府債臺高筑，資金缺口成為難題，此時中央和政府力推PPP模式。從效果來看，推進PPP發(fā)展不僅有利于打破基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域準(zhǔn)入瓶頸，鼓勵引導(dǎo)民間投資，而且有利于創(chuàng)新投融資機制，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，更有利于理順政府與市場關(guān)系，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

PPP對保增長發(fā)揮重要作用。從規(guī)模上看，到目前進入落地階段的PPP項目的投資額已經(jīng)達到了1.8萬億元，落地規(guī)模非?？捎^，有效支撐了我國基建投資。從項目分布上看，市政工程、交通運輸、片區(qū)開發(fā)等3個行業(yè)的項目總數(shù)和投資總額分別占入庫項目總數(shù)、總投資額的53.7%和68%，而這些領(lǐng)域正是我們保增長的重點領(lǐng)域。

以遼寧省為例，自2016年5月遼寧省發(fā)改委負(fù)責(zé)全省PPP項目推進工作以來，已有16個項目簽約落地，總投資達294億元，另有60個項目取得較大進展，遼寧省的PPP項目正在形成良性發(fā)展的新態(tài)勢。經(jīng)過半年多來的運作，沈陽市地下綜合管廊（南運河段）工程、大連灣海底隧道和光明路延伸工程、鞍山市興業(yè)環(huán)城大道（東環(huán)段）項目、遼陽市北部路網(wǎng)工程、盤錦市體育中心等一批投資超10億元的大項目相繼簽約落地，有效拉動了地方經(jīng)濟。

正是在這種背景下，注冊資本1800億元的中國PPP基金才會順利于2016年3月4日成立，是由財政部聯(lián)合建設(shè)銀行、郵儲銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、光大集團、交通銀行、工商銀行、中信集團、全國社會保障基金理事會、中國人壽共同發(fā)起設(shè)立。中國PPP基金自7月正式運營以來，累計簽約金額已達到517億元。

今年7月27日，成立不久的中國PPP基金公司就拿下首單，正式投資呼和浩特軌道交通1、2號線一期工程建設(shè)項目。自中國PPP基金自7月正式運營以來，累計簽約金額已達到517億元。按照中國PPP基金公司的管理要求，在一個PPP項目中最高投資額不能超過該項目總投資規(guī)模的10%。因此按照現(xiàn)有1800億元的資金規(guī)模，公司將參與總計2萬億元以上的PPP項目。

隨著國家級PPP基金發(fā)力，近期各地的PPP引導(dǎo)基金也呈現(xiàn)出加速之勢。越來越多的地級市的PPP基金已經(jīng)啟動。

2016年1月，安徽省城鎮(zhèn)化PPP基金暨PPP產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟正式成立。是安徽省首個省級層面的PPP引導(dǎo)基金，基金總額500億元，將引入專業(yè)基金管理人，嚴(yán)格按照基金管理的要求專業(yè)化運作，重點投向省內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP建設(shè)項目。

2016年1月，河北省近日設(shè)立PPP京津冀協(xié)同發(fā)展基金，基金總規(guī)模初步擬定為100億元，為目前全國唯一的一支區(qū)域性基金。

焦點 PPP需要頂層制度和法律護航

截止到2016年11月30日，財政部PPP項目庫入庫項目10685個，投資額12.7萬億元，無疑是中國一大體量的經(jīng)濟事件。但在實際操作中，民間資本參與PPP不積極、簽約率低等問題，也需要在頂層制度、法律法規(guī)完善等問題上進一步完善。

實際上，PPP在國內(nèi)真正發(fā)展的時間并不長。1997年通車的刺桐大橋，是我國第一個具有典型意義的BOT項目。泉州市政府和準(zhǔn)刺桐大橋開發(fā)總公司按60：40的出資比例成立“泉州刺桐大橋投資開發(fā)有限公司”。刺桐大橋經(jīng)營期限為30年，建設(shè)期為3年。項目采用以刺桐大橋經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款，固定貸款和流動貸款相結(jié)合，并在國內(nèi)首次采取按揭式還本付息方式償還銀行貸款。

但在20年之后，我國的PPP項目依然面臨著經(jīng)驗不足、缺乏專業(yè)化的人才和中介機構(gòu)等問題。加上PPP項目交易結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，項目全生命周期管理包括識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交5個階段，涉及到一系列復(fù)雜的合同文本。此外，我國關(guān)于PPP的立法以及配套的土地、金融和價格政策等方面尚不完善、退出機制也不健全（表1）。

事實上，PPP項目能否順利實施，與配套政策是否健全密切相關(guān)。如果現(xiàn)行投融資、稅收、財政補貼機制與PPP運作沒有形成配套合力，地方政府在理解和認(rèn)識上存在偏差而縮手縮腳，那么社會資本方就會疑慮重重、參與度不高，PPP合作結(jié)果也會很少。專家認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是要加快制度建設(shè)，進一步細(xì)化部門分工，完善財稅、金融、土地、融資、社會資本分工等一系列的政策扶持體系，特別是需要頂層制度和法律護航。

針對PPP模式的制度困境和出路，業(yè)內(nèi)專家表示，當(dāng)前PPP模式普遍存在的一些問題中，首先是政府的信用問題，僅僅通過各個部委一系列文件是否能夠保障值得思考。其次，有很多真正適合PPP的項目沒有得到有效推廣，比如環(huán)保項目當(dāng)中的“污水治理”，這些未來持續(xù)需要現(xiàn)金流、用戶付費作為保障的項目應(yīng)該引起重視。最后是PPP的招投標(biāo)方式，當(dāng)前普遍采取的法律框架是借助現(xiàn)有的招標(biāo)投標(biāo)法，但實際操作過程中，招投標(biāo)會產(chǎn)生很多負(fù)面效果，并不能有效解決PPP的引入方式。

目前，呼聲最高的PPP立法已經(jīng)步入快車道，財政部副部長、財政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌表示，在推動立法方面，在對國際立法經(jīng)驗及國內(nèi)實踐深入研究基礎(chǔ)上，財政部起草了法律草案，目前正按照國務(wù)院要求，積極配合法制辦制定PPP條例。

此前財政部研究起草了《政府和社會資本合作法（草案征求意見稿）》，國家發(fā)改委牽頭起草《中國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法（草案征求意見稿）》。據(jù)悉，目前PPP立法已經(jīng)由國務(wù)院法制辦牽頭主導(dǎo)，將此前分別由財政部和發(fā)改委主導(dǎo)的PPP法和特許經(jīng)營法這兩部法律合一。兩個部委之間的分工也進一步明確，由國家發(fā)改委牽頭負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，財政部負(fù)責(zé)公共服務(wù)領(lǐng)域。分領(lǐng)域牽頭工作機制正式建立，這有助于厘清PPP項目推進中的政府事項，使得企業(yè)參與預(yù)期能夠更加明確。此外，財政部還正在牽頭制定PPP項目財政管理辦法和信息披露制度，構(gòu)建全國統(tǒng)一規(guī)范、透明高效的PPP大市場，設(shè)立國家咨詢服務(wù)機構(gòu)庫和專家?guī)斓取?/p>

啟示 新經(jīng)濟發(fā)展需要新制度護航

新經(jīng)濟是以技術(shù)進步、需求升級、資源要素條件變化為動力，以新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)發(fā)展“四新”為標(biāo)志。新舊生產(chǎn)力的交替更迭過程會經(jīng)歷時間上繼起、空間上并存的階段，先進生產(chǎn)力既可能完全取代和淘汰落后生產(chǎn)力，導(dǎo)致舊的物質(zhì)生產(chǎn)分配流通模式完全消失；也可能逐步滲透到落后生產(chǎn)力中，使其更新、重生。

從國內(nèi)外實踐來看，PPP模式主要運用于基礎(chǔ)設(shè)施項目（道路、橋梁、鐵路、地鐵、隧道、港口、河道疏浚等）、公用事業(yè)項目（供電、供水、供氣、供熱以及污水處理、垃圾處理等環(huán)境治理項目）和社會事業(yè)項目（學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老院、監(jiān)獄等）等領(lǐng)域。

但很多項目實施起來并非一帆風(fēng)順，最典型的案例就是杭州灣跨海大橋項目。

2003年，杭州灣跨海大橋一度吸引了大量民間資本，17家民營企業(yè)以BOT形式參股杭州灣大橋發(fā)展有限公司，讓這一大型基礎(chǔ)工程成為國家級重大交通項目融資模板。但是到2012年，投資入股的民企又紛紛轉(zhuǎn)讓股份，退出大橋項目，地方政府不得不通過國企回購贖回了項目80%的股份。到2013年全年資金缺口達到8.5億元。而作為唯一收入來源的大橋通行費收入全年僅為6.43億元。按照30年收費期限，可能無法回收本金。

究其原因，一是《杭州灣跨海大橋工程可行性研究》預(yù)測到2010年大橋的車流量有望達到1867萬輛，但2010年實際車流量僅有1112萬輛，比預(yù)期少了30%以上。嚴(yán)重的預(yù)期收益誤判導(dǎo)致民企決策錯誤。另外則是2013年嘉紹大橋通車對杭州灣大橋是“雪上加霜”，接下來，杭州灣第三跨海工程錢江通道2014年底也將通車，未來車流量將進一步分流，合同與規(guī)劃的嚴(yán)重沖突令項目前景更加黯淡。

目前我國的PPP項目主要擔(dān)當(dāng)了保經(jīng)濟增長的作用，事實上PPP模式更重要的意義可能在于轉(zhuǎn)變政府職能和激發(fā)市場活力。由于市場活力的主體是民營企業(yè)和社會資本，如何通過制度的建設(shè)讓民營企業(yè)和社會資本有信心進入到眾多的PPP項目落體中就成為一個難題。

當(dāng)然，社會資本和政府合作可能存在矛盾。因為從社會資本的出發(fā)點而言，主要追求利潤最大化、股東利潤最大化。因此在PPP合作當(dāng)中，政策法規(guī)的規(guī)定和企業(yè)的發(fā)展規(guī)律要取得均衡，企業(yè)的合理訴求應(yīng)該得到保障。其次，PPP合作當(dāng)中的風(fēng)險管控也很重要，應(yīng)該有基本的受益保證，并且政府針對企業(yè)的收益模式應(yīng)該有具體文件規(guī)定并保障能夠得到可靠執(zhí)行，以此提高PPP項目的落地完成率。