中國浦東干部學院課題組

習近平總書記明確指出“要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)”。這一重要指示精神已經(jīng)成為長江經(jīng)濟帶各省市的思想共識。但如何把思想共識落實到實際行動中，特別是落實到長江經(jīng)濟帶110個地級市的具體發(fā)展實踐中，任務十分艱巨。當前推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展仍面臨不少困難問題，急需在改革中加以推進解決。

一、困難問題

（一）經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)建設之間矛盾尖銳

在生態(tài)建設方面，上游生態(tài)建設重點區(qū)與貧困地區(qū)高度契合，除了高原、干熱干旱“硬骨頭”地區(qū)之外，面臨無地綠化的尷尬；中下游地區(qū)水體污染嚴重，治理難度越來越大，水污染的治理、水生態(tài)的修復、水資源的保護形勢極其嚴峻。在經(jīng)濟發(fā)展方面，全域存在產(chǎn)業(yè)低端、產(chǎn)能過剩的情況，各地市紛紛整航道修錨地建港口，搞園區(qū)引企業(yè)辦工廠，圈地皮大拆建造城鎮(zhèn)……一些地方在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時，饑不擇食拉項目，高污染的礦產(chǎn)、鋼鐵、水泥、化工企業(yè)密集布局在長江邊，部分企業(yè)無視長江水環(huán)境，污水直排、偷排問題突出，沿線水污染事件多發(fā)，水質(zhì)不斷惡化，長江生態(tài)系統(tǒng)不時敲響警鐘?！包S金水道”作用的發(fā)揮與生態(tài)保護的巨大壓力并存，怎樣正確處理好生態(tài)建設與經(jīng)濟發(fā)展的關系，成為推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展所要解決的核心問題。

（二）同質(zhì)競爭與松散合作之間博弈凸顯

沿江開發(fā)往往都是地方政府主導，基本上以省甚至是地市級行政區(qū)劃為單位，行政色彩濃厚。沿江各地仍然存在著追求GDP的傾向，加上分灶吃飯的財政體制，“諸侯經(jīng)濟”十分明顯。目前各省市出臺的有關長江經(jīng)濟帶發(fā)展的實施意見來看，更強調(diào)長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略實施給本地區(qū)發(fā)展帶來的機遇，更強調(diào)如何以此為契機促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，在生態(tài)建設與環(huán)境治理、完善綜合交通體系、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、推進城鎮(zhèn)化、擴大對外開放等方面，各省市往往共識多、協(xié)同少，商議多、行動少。加上現(xiàn)有協(xié)調(diào)機制缺乏相應激勵約束機制，往往協(xié)調(diào)多、落實少。表現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展上，資源同爭市場同搶，狹路相逢互不相讓，部分地市甚至以犧牲資源和環(huán)境為代價，搞政策洼地，進行惡性競爭。

（三）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與各自為政之間問題突出

長江經(jīng)濟帶發(fā)展是全流域管理和發(fā)展的問題，涉及生態(tài)環(huán)境保護、綜合立體交通走廊、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)整體布局等多方面，涉及水利部、環(huán)保部、住建部、農(nóng)業(yè)部、交通運輸部、發(fā)改委等管理部門以及沿江11省市。各部門各地方在規(guī)劃落實中，容易出現(xiàn)選擇性執(zhí)行的傾向，甚至相互矛盾，影響執(zhí)行效率。在大交通建設上，鐵路、公路、港口、航道、岸線、水利、航空、管道等分別由不同部委機構管理，項目建設由不同省市具體實施，各管一段，導致省際之間、同省之間“最后一公里”問題嚴重，貨物中轉(zhuǎn)能力和效率低下。在長江環(huán)境保護上，多個部委和沿江省市都有各自職責，但職責缺乏整合、功能缺乏歸集，各管各段、各行其是。各省市所處發(fā)展階段、資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢等差異較大，都從各自角度思考問題，規(guī)劃各自為政，建設自行其是。

（四）產(chǎn)業(yè)趨同與有序轉(zhuǎn)移之間困難重重

長江經(jīng)濟帶9省2市存在相當程度產(chǎn)業(yè)同構，制造業(yè)結構相似系數(shù)超過0.7，最高為上?！貞c0.89。沿江各省市產(chǎn)業(yè)同構化現(xiàn)象嚴重，經(jīng)濟互補性不強，上中游與下游的產(chǎn)業(yè)鏈未能實現(xiàn)分工、對接，下游地區(qū)的發(fā)展缺乏資源支撐，上中游地區(qū)的發(fā)展缺乏資金、技術支持。例如，11省市中將電子信息列為主導產(chǎn)業(yè)的有9個，汽車、石化、裝備制造列為主導產(chǎn)業(yè)的有6個；安徽皖江城市帶建設和湖北長江經(jīng)濟帶開放開發(fā)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)定位基本雷同。產(chǎn)業(yè)的同構化造成同質(zhì)化競爭，勢必進一步導致低水平重復建設和資源浪費，客觀上阻礙了長江經(jīng)濟帶一體化進程。

二、原因分析

（一）缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一、運行高效的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制

目前，國家層面成立了領導小組，但尚未實體化運轉(zhuǎn)，經(jīng)濟帶內(nèi)雖有一些協(xié)調(diào)組織機構，但大多以協(xié)調(diào)會議和論壇的形式進行，比較松散，缺乏穩(wěn)定性、有效性和權威性，未能形成省際層面的合作協(xié)商機制。開發(fā)戰(zhàn)略基本上以省級行政區(qū)劃為范圍，各自為政、惡性競爭，嚴重影響了長江經(jīng)濟帶發(fā)展整體工作的推進。

（二）缺乏有效調(diào)動、剛性有力的激勵約束機制

國家層面尚未建立起對區(qū)域內(nèi)各方行之有效的激勵和約束機制。一方面，評價激勵機制缺乏，污染防治地區(qū)和污染產(chǎn)生地區(qū)、污染受益地區(qū)的利益分配問題，地方與地方之間橫向的生態(tài)補償問題，沒有建立起合理的利益分享機制、生態(tài)補償機制，存在“搭便車”的現(xiàn)象，與自己關系不大或更多面向區(qū)域整體利益和功能的事，就不做或少做。另一方面，行為約束機制缺乏，對區(qū)域內(nèi)合作行為缺少有效的約束與制衡，區(qū)域內(nèi)惡性競爭、惡意壟斷、損人利己的不負責任行為不能及時被禁止，形成“破窗效應”。

（三）缺乏統(tǒng)一開放、公平競爭的一體化市場體系

長江經(jīng)濟帶覆蓋的11個省市，各級政府一直來出于保護本地企業(yè)、稅收、就業(yè)的需求，設置了不同的市場規(guī)則，市場體系運行的方式和效率大相徑庭，形成一道道“門檻”，造成了市場的割裂。人才、資金、技術等要素尚未實現(xiàn)跨地區(qū)自由流動，市場在資源配置中的決定性作用未能充分實現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)一體化的現(xiàn)代市場體系尚不健全，對引導產(chǎn)業(yè)合理布局和有序轉(zhuǎn)移形成了巨大的障礙。

（四）缺乏科學完備、有效管用的法律法規(guī)體系

《長江保護法》醞釀多年仍未出臺，《水法》和《航道法》已經(jīng)嚴重不適應長江經(jīng)濟帶協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，實踐中暴露出很多問題?！董h(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《森林法》等一系列相關法律，在執(zhí)行中也不夠嚴格。需要在法律和制度上強有力保障各地間的公平競爭與合作，打破地方本位主義，消除地方行政壁壘。同時，區(qū)域內(nèi)的地方法律法規(guī)和制度也要相互協(xié)調(diào)，不能沖突。

三、對策建議

（一）形成共識，牢固樹立生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的理念

長江經(jīng)濟帶涉及9 省2市，歷史文化、自然條件、區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦、發(fā)展階段各不相同，由不同省市和不同層面共同推進長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略，形成共識、步調(diào)一致至關重要。要把思想統(tǒng)一到總書記關于長江經(jīng)濟帶發(fā)展的重要講話和指示精神上來，把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，堅持走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，加速實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶這一“發(fā)展主軸”的提檔升級。

（二）聚焦重點，明確長江經(jīng)濟帶建設的主攻方向

一是抓好生態(tài)環(huán)境保護修復這一前提和基礎。要建立符合長江實際和行之有效的環(huán)保制度和修復機制，不斷改善流域生態(tài)服務功能，促進長江生態(tài)環(huán)境整體持續(xù)好轉(zhuǎn)。要守土盡責，各地、各部門要嚴格按照主體功能區(qū)規(guī)劃，明確各地區(qū)環(huán)境容量和開發(fā)強度，執(zhí)行負面清單管理制度，將無序過度開發(fā)逐步轉(zhuǎn)向科學理性開發(fā)的良性軌道。要聯(lián)防聯(lián)控，完善長江環(huán)境威脅預警應急體系，建立健全跨部門、跨區(qū)域、跨流域突發(fā)環(huán)境事件應急響應機制，群防群治，高效協(xié)同，力爭將潛在的環(huán)境污染和生態(tài)損害消除在萌芽狀態(tài)。要共建共享，推動建立長江生態(tài)保護補償機制，探索開發(fā)受益地區(qū)與生態(tài)功能區(qū)進行橫向生態(tài)補償，明確不同地區(qū)在長江生態(tài)保護中承擔的責任和義務，逐步縮小上中下游經(jīng)濟社會發(fā)展的較大差距，使經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)能夠分享環(huán)境保護帶來的經(jīng)濟效益，堅定生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展理念不動搖。

二是構建綜合立體交通走廊。建議將以黃金水道為支撐的綜合立體交通走廊，按照發(fā)展區(qū)、生態(tài)區(qū)、一般發(fā)展區(qū)、禁止發(fā)展區(qū)的功能進行整體規(guī)劃，對港口、水路、公路、鐵路、機場、管道等基礎設施進行優(yōu)化配置，構建干支統(tǒng)籌、水陸銜接、通江達海的立體交通網(wǎng)絡優(yōu)勢。同時，推動實現(xiàn)交通規(guī)劃、國土規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、物流規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、岸線規(guī)劃等多規(guī)合一，及時調(diào)整沿江各地生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，設計最優(yōu)的開發(fā)格局，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境資源相適應，促使黃金水道發(fā)揮黃金效益。

三是大力實施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。長江流域嚴重污染的主要來源是生活污水和工業(yè)污水。需深入推進供給側結構性改革，大力實施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以環(huán)保、技術、安全標準控制高污染、高能耗企業(yè)準入，加快淘汰落后產(chǎn)能，逐步減少威脅長江生態(tài)的風險隱患。要緊緊把握新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的趨勢，培育低碳經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟，推廣綠色制造和智能制造，發(fā)展基于新一代信息技術的新經(jīng)濟模式，努力提高資源能源利用效率，構建可持續(xù)的生產(chǎn)方式和產(chǎn)業(yè)模式。

（三）保障有力，為長江經(jīng)濟帶建設提供堅強支撐

一是強化組織保障。分稅制的優(yōu)勢就是保障了國家的財力，不足就是地方和中央存在著事權和財權的博弈，地方和地方之間存在著激烈的競爭。建議由中央統(tǒng)籌全局，高位協(xié)調(diào)，牽頭推進跨行政區(qū)域的國家發(fā)展戰(zhàn)略，提高決策效率，增強執(zhí)行力度。目前在中央層面已經(jīng)成立了推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展領導小組，在國家發(fā)改委也成立了領導小組辦公室，建議盡快完善工作機制，加強總體設計和督查考核，定期研究審議長江經(jīng)濟帶建設的年度工作要點、開發(fā)政策與專項規(guī)劃、跨界重點工程項目、建設經(jīng)費籌措等重大問題。9省2市也要盡快建立有效的協(xié)商合作機制，協(xié)調(diào)解決區(qū)域合作中的重大事項，匯集推動發(fā)展的強大合力。

二是強化法治保障。抓緊制定出臺《長江保護法》，并配套出臺或修訂長江水資源、岸線、土地利用等專門法律法規(guī)，形成完備的涉及長江經(jīng)濟帶保護和發(fā)展的法律體系，嚴格規(guī)范和約束各類主體開發(fā)和利用長江的行為，以物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等先進技術對長江流域進行有效的監(jiān)督管控，出重拳堅決依法打擊各類污染。建議由全國人大組織長江經(jīng)濟帶所屬各級人大定期開展對有關法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督檢查，確保各級各類執(zhí)法部門依法行政、依法履職，通過區(qū)域的共同立法和聯(lián)合執(zhí)法有效推動長江經(jīng)濟帶協(xié)調(diào)發(fā)展。徹底清理阻礙要素合理流動的地方性政策法規(guī)，實施統(tǒng)一的市場準入制度和標準，構建公平公正、競爭有序的區(qū)域內(nèi)一體化現(xiàn)代市場體系。

三是強化資金保障。對長江流域的生態(tài)保護和修復、綜合立體交通體系建設等，可由領導小組統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一建設，資金由9省2市進行統(tǒng)籌，建議由9省2市平均財力以上的省按照一定比例提取，也可以按此方式組建發(fā)展基金，撬動各類金融機構參與基礎設施建設和污染防治。建議大膽探索長江經(jīng)濟帶稅收共享機制，有效解決市場統(tǒng)一問題，避免出現(xiàn)區(qū)域間比拼優(yōu)惠政策、大搞“政策洼地”的無序競爭，遵循小平同志提出的“先富帶動后富”的發(fā)展路徑。先進發(fā)達國家也經(jīng)歷過初期不均衡發(fā)展到一定階段實行均衡發(fā)展的戰(zhàn)略，值得我們借鑒。