王萬鵬(安徽大學 法學院， 安徽 合肥 230601)

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論金融消費者權(quán)益的法律保護

王萬鵬
(安徽大學 法學院， 安徽 合肥 230601)

金融消費者是金融活動的主要參與者之一。在2007年金融危機爆發(fā)以后，各國對危機中反映的消費者權(quán)益保護的欠缺逐漸重視起來。此后，世界各國開始進行一系列的金融制度的完善，而我國近年來也對這方面予以重視，并整體以“一行三會”的框架構(gòu)建保護制度。但是，現(xiàn)階段仍存在立法不完善，機構(gòu)欠缺，權(quán)利救濟單一的狀況。本文在研究國外優(yōu)秀制度的基礎(chǔ)上，從我國實際情況出發(fā)，對金融消費者權(quán)益保護提出相關(guān)建議。

金融消費者權(quán)利； 法律保護； 建議

在此背景下，世界各國均推出了相應(yīng)的政策解決機制，如美國就推出了《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》用以設(shè)立金融消費者保護署，歐盟委員會則通過推行《消費者替代性糾紛解決機制》《消費者在線糾紛解決機制》來建立跨國爭議糾紛解決機制。跟隨改革開放大旗指引而處于世界金融一體化大潮中的中國，也應(yīng)當不斷重視金融消費者保護，建立各種金融法治政策和機制，并使之成為我國金融法治建設(shè)之重點。

1 金融消費者保護概述

1.1 金融消費者的概念

金融消費者顧名思義，其仍然屬于消費者，在支付一定對價后使用、消耗產(chǎn)品，只是其消費的商品屬于金融領(lǐng)域。他們是與金融機構(gòu)建立金融方面交易服務(wù)的關(guān)系，接受金融方面產(chǎn)品或者服務(wù)的消費者。根據(jù)專業(yè)性、經(jīng)濟能力等標準，這個群體又可分為專業(yè)金融消費者和一般金融消費者。專業(yè)金融消費者一般符合以下條件：(1) 專業(yè)投資機構(gòu)；(2) 具備一定專業(yè)能力、經(jīng)濟能力和風險承受能力的機構(gòu)、組織和自然人，比如銀行、基金公司等。一般金融消費者為不具備上述條件的非專業(yè)金融消費者，比如一般股民[1]。我國在此概念上，應(yīng)當著重調(diào)整其與金融機構(gòu)之間不平等的金融服務(wù)法律關(guān)系，改變金融機構(gòu)利用信息優(yōu)勢攫取利益的現(xiàn)狀，從而實現(xiàn)弱勢消費者的保護和金融市場的健康發(fā)展。

1.2 金融消費者保護的概念與分類

1.2.1 金融消費者保護的概念 由于市場經(jīng)濟的自由性和消費者能力的有限性，往往需要在私法自治以外建立像信息披露這樣的公法制度來維護交易的公平公正性和市場的秩序性。如今，市場經(jīng)濟也可以說是貨幣金融經(jīng)濟，它可以表現(xiàn)為物質(zhì)資源運動做導(dǎo)向的貨幣資金運動。貨幣金融運行得通暢順利，就有利于社會資源得到及時恰當?shù)胤峙浜蛧窠?jīng)濟的健康循環(huán)[2]發(fā)展。那么金融消費者保護就是指在某種第三方力量的干預(yù)下使得金融機構(gòu)和金融消費者的地位得以平衡，使得往往處于弱勢地位的后者利益得以上升，從而最終促使金融消費領(lǐng)域的公正性和公平性得以實現(xiàn)。其中，第三方主要指政府等監(jiān)督管理部門。

1.2.2 金融消費者保護的分類 首先，體現(xiàn)在金融消費者實體保護方面。由于金融消費者獲取金融服務(wù)性質(zhì)的不同可以進行以下區(qū)分：一種為基本金融服務(wù)，一般這類服務(wù)是為所有社會成員都享受的，如基本保險服務(wù)、賬戶服務(wù)等；另一種為風險性服務(wù)，即消費者購買有風險性的金融增值產(chǎn)品，如購買股票或其他理財產(chǎn)品。兩種不同類型中權(quán)利的保護是不同的，前者是在保護基本金融領(lǐng)域的基本性權(quán)利，后者是為了保護消費者的知情權(quán)、隱私權(quán)和公平交易權(quán)，體現(xiàn)監(jiān)管安全和公平的價值取向。其次，體現(xiàn)在金融消費者程序保護方面。根據(jù)在私法關(guān)系中當事人意思自治原則，當事人之間的法律地位平等，可以自由處分其權(quán)利，而且當事人的經(jīng)濟實力相當。但是在金融消費領(lǐng)域，金融機構(gòu)與消費者之間普遍存在著實力不對等的情形。為此，從廉價正義的角度來看，對后者從程序方面進行保護為一種間接的方法，來實現(xiàn)實體權(quán)利的保護。程序保護可分為訴訟救濟和非訴訟救濟兩大類。訴訟成為解決糾紛和對當事人進行權(quán)利救濟的最終和最高位階的保護手段。但一些金融較為發(fā)達的國家都更早地開始推行非訴訟救濟的手段，比如投訴監(jiān)督、年鑒監(jiān)督、調(diào)解、仲裁和金融巡視員制度。這種制度往往較訴訟救濟更節(jié)省時間和費用，操作更加簡單方便，有助于弱勢的金融消費者主張權(quán)利。

2 國內(nèi)外金融消費者保護的現(xiàn)狀

2.1 歐盟金融消費者保護現(xiàn)狀

莫言認為：“長篇小說的結(jié)構(gòu)是長篇小說藝術(shù)的重要組成部分，是作家豐沛想象力的表現(xiàn)。好的結(jié)構(gòu)，能夠凸顯故事的意義，也能夠改變故事的單一意義”[13]。在他看來，結(jié)構(gòu)從來不僅僅是小說的外在形式，它有時候就是故事的內(nèi)容，是作家思想情感的展示方式，包孕著作家的胸懷氣象和話語寄托，傳達著作家的藝術(shù)才華和審美意圖。只有好的故事結(jié)構(gòu)才能承擔起故事的豐富內(nèi)蘊，呈現(xiàn)文本的多義多解。在諸多長篇小說敘事結(jié)構(gòu)中，“復(fù)調(diào)型的民間敘事結(jié)構(gòu)是莫言小說的最基本的敘事形態(tài)”[14](P29)，成為莫言文學作品深厚內(nèi)蘊的有力承載者。

2007年下半年生效的《金融工具市場指令》(Markets in Financial Instruments Directive , MiFID)是歐盟金融服務(wù)法案的有機組成部分，在歐盟金融領(lǐng)域歷史上意義重大。該指令的目的是建立和完善以金融工具批發(fā)、零售交易為內(nèi)容的統(tǒng)一大金融市場，同時為了加強金融消費者權(quán)益的保護，制定了一系列規(guī)制措施。該指令中為解決信息不對稱問題，通過加強市場透明度，制定新的金融消費者分類規(guī)則來保障交易的順暢進行。當然MiFID的內(nèi)容還有很多，但是從一定程度上來說，MiFID及它的執(zhí)行指令共同搭建了歐盟在金融消費者權(quán)益保護法律的主要的架構(gòu)[3]。

2012 年歐盟頒布實施的《消費者替代性糾紛解決機制》與《消費者在線糾紛解決機制》，致力于構(gòu)建完備的替代性糾紛解決機制(ADR)和可通過網(wǎng)絡(luò)在線解決爭端的機制(ODR)，使得整個歐盟區(qū)域的金融消費者們可使用多樣的方法進行投訴。在最新修訂的《歐盟金融工具市場法規(guī)》框架下，歐盟委員會旨在創(chuàng)建一個更完善的市場透明度制度。它將監(jiān)管延伸到有組織的交易設(shè)施，這樣大幅改善了資本市場交易活動的透明度，在非股票市場也規(guī)定了類似的交易透明度制度。新引入的規(guī)則要求在同一市場集中所有的信息和數(shù)據(jù)，消費者可以對歐洲經(jīng)濟體制內(nèi)所有的交易活動有一個概括性的了解，以便做出更謹慎的選擇[4]。

2.2 美國金融消費者保護現(xiàn)狀

危機帶來的慘痛教訓(xùn)也促進了美國政府以及學術(shù)領(lǐng)域的深刻反思。金融危機前，美國信貸市場的急劇擴張，可調(diào)整利率貸款通過其前期還貸額和利率低的幌子吸引了很多急于實現(xiàn)“美國夢”的中低收入者不計后果地盲目購買。由于金融消費者缺乏專業(yè)知識，他們無法識別已經(jīng)過金融服務(wù)者精心包裝卻風險極大的金融產(chǎn)品。而且，美國改革之前缺乏專門的消費者保護機構(gòu)，盡管原有金融監(jiān)管部門如聯(lián)邦貿(mào)易委員會、美聯(lián)儲，有保護消費者的職責，但它們往往肩負多職，對消費者保護嚴重不到位。

面對這些問題，美國國會眾議院通過《2009年金融消費者保護機構(gòu)法案》、奧巴馬政府頒布金融監(jiān)管改革方案以及《2009年華爾街改革與消費者保護法案》，進行了一系列的金融改革，其中很大一部分與美國的金融消費者保護體系相關(guān)，以應(yīng)付出現(xiàn)的危機。這兩個法案的通過，可以說是美國在保護金融消費者權(quán)益改革方面的重要進步。

在后危機時期中，奧巴馬政府金融監(jiān)管改革法案的重點之一——設(shè)立金融消費者保護署(Consumer Financial Protection Agency, CFPA)，賦予其監(jiān)管部門履行職責所必需的規(guī)則設(shè)立權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、罰款權(quán)等權(quán)力，用來防止金融服務(wù)機構(gòu)利用信息、專業(yè)優(yōu)勢對消費者進行欺詐而謀利。具體來講，為了使這個機構(gòu)能夠完成職責，政府將之前分屬于美聯(lián)儲等部門中的關(guān)系到消費者權(quán)益保護的職能和權(quán)利，重新整合并集中到新設(shè)立的消費者金融保護署。此后，在信用卡、抵押貸款、個人儲蓄等與消費者緊密聯(lián)系的金融商品的交易與金融服務(wù)都會受到它的監(jiān)督管理。金融消費者保護署由國會直接授權(quán)，可擬定法規(guī)、設(shè)計或取消金融產(chǎn)品、定期檢查金融公司，并可對有房屋信貸和信用卡產(chǎn)品義務(wù)的違法金融單位實施懲罰措施。

2.3 我國金融消費者保護現(xiàn)狀

近些年，伴隨著我國金融市場的快速發(fā)展，金融產(chǎn)品的數(shù)量和種類逐漸豐富起來，普通百姓作為金融消費者，與金融機構(gòu)聯(lián)系越來越緊密。在這種趨勢下，中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等部門(以下簡稱“一行三會”)均相繼指出要提高對金融領(lǐng)域消費者保護問題的重視程度，并出臺了有關(guān)政策和制度，包括規(guī)定金融服務(wù)機構(gòu)應(yīng)該制定和完善具體的保護制度，完善金融市場退出淘汰制度，進行大眾金融宣傳教育等。然而，消費者與金融機構(gòu)之間糾紛仍然存在并且成增長趨勢，更不利于金融市場的良性發(fā)展[5]。

目前我國金融消費者保護存在的不足有：

在立法上，我國對金融單位安全與效益方面的規(guī)定多，對維護金融消費者權(quán)益的高層次立法卻較少，可見還沒有將金融消費者保護的重要性提升到與金融安全相關(guān)的高度。首先，現(xiàn)有法律體系中除《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》這一高層次立法外，其他涉及金融消費者保護的高層次立法較少，且“消法”對金融消費者保護缺乏專業(yè)性和充分性。其他金融法律如《中華人民共和國商業(yè)銀行法》等，多以規(guī)范金融機構(gòu)的行為、維護金融秩序為出發(fā)點，在金融產(chǎn)品和金融服務(wù)出現(xiàn)問題時，對消費者權(quán)益的保護、救濟仍然不夠全面[6]。其次，現(xiàn)實中有很多帶有行政屬性的金融行業(yè)的規(guī)范性文件，但這些文件中欠缺調(diào)整金融服務(wù)機構(gòu)與金融消費者之間關(guān)系的內(nèi)容。它們往往僅針對具體問題進行答復(fù)、解決，局限性很大，且沒有嚴格地按照行為加法律后果的模式來進行規(guī)范，威懾力不足。

在機構(gòu)層面上，我國還未像美國那樣設(shè)立專門的消費者權(quán)益監(jiān)督和保護機構(gòu)。一是現(xiàn)有的消費者權(quán)益保護組織多側(cè)重在非金融商品交易和勞務(wù)消費的保護上。由于金融消費的專業(yè)性和特殊性，消費者協(xié)會在此方面往往會無從下手，更談不上為金融消費者加強防范金融風險[7]。二是新型金融機構(gòu)對監(jiān)管機制提出挑戰(zhàn)。我國目前法律規(guī)定證監(jiān)會、銀監(jiān)會和保監(jiān)會分別對證券公司、銀行和非銀行金融機構(gòu)、保險公司進行監(jiān)管。但是，隨著金融市場經(jīng)營內(nèi)容的日益豐富，開始出現(xiàn)涵蓋以上三個方面業(yè)務(wù)的金融公司。此時，傳統(tǒng)分業(yè)而治的監(jiān)管模式往往出現(xiàn)力不從心的狀況。三大監(jiān)管機構(gòu)之間難免出現(xiàn)監(jiān)管力度不統(tǒng)一和不協(xié)調(diào)的問題，從而影響系統(tǒng)風險的防范和消費者權(quán)益的保護。

在權(quán)利救濟層面上，首先，我國的金融消費者在金融知識方面存在欠缺，因此對風險認識不夠，易受到誤導(dǎo)，進而使自己的利益受損。金融監(jiān)管部門也未采取積極的態(tài)度，引導(dǎo)社會形成健康的金融教育理念。政府對金融消費教育領(lǐng)域投入的財政支持不夠，教育途徑和教育模式均有限，國民的金融消費無法得到健康的引導(dǎo)，這也導(dǎo)致我國居民儲蓄占比偏高。由于儲蓄收益較低、CPI連年增長，居民辛苦攢的錢在沒有合理的投資時，其無形中就遭受貶值。居民普遍存在既想投資又不敢投資的現(xiàn)狀，甚至在媒體看到一些金融欺詐事件以后，對紛繁的金融市場和金融機構(gòu)產(chǎn)生極其不信任的心理。旺盛的消費需求無處釋放，最后催生中國大媽在購海內(nèi)外搶購金條，跨國炒房等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象不利于社會長期穩(wěn)定發(fā)展，急需針對各個年齡段人群普及金融知識。其次，缺乏能夠使得消費者受益的民事責任規(guī)定。我國法律對金融違法行為規(guī)定了刑事責任、行政責任和民事責任。刑事責任作為懲罰金融違法最為嚴厲的方式，在我國刑法及其修正案中均有明確的規(guī)定，對金融犯罪行為具有很強的威懾力。同時，針對金融機構(gòu)違法違規(guī)行為，我國通過《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《中華人民共和國證券法》和《中華人民共和國保險法》規(guī)定了較詳細的行政責任。但是，在金融消費者就相應(yīng)損害向金融機構(gòu)主張民事賠償方面的規(guī)定較少，且部分已有規(guī)定較為含糊，如保險法第177條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，給他人造成損害的，依法承擔民事責任”。這類規(guī)定中缺少對承擔責任形式和賠償標準的敘述。

3 完善我國金融消費者權(quán)益保護的建議

3.1 完善法律體系

合理界定消費者概念，建立分類保護投資者制度。我國對消費者的界定是從正向進行的，即“為生活需要而購買、使用商品或接受服務(wù)的自然人”。歐盟金融工具市場指令中則是從反向進行規(guī)定的，即“非貿(mào)易、非職業(yè)或非商業(yè)經(jīng)營的目的”。我國這樣的規(guī)定就為金融消費者劃定了“為生活需要”這一條件，因此應(yīng)該采用歐盟立法的規(guī)定更為妥當。同時，建議劃分一般金融消費者和專業(yè)金融消費者分類保護，特別是防止缺乏金融專業(yè)知識、風險防范能力差的一般消費者輕易誤入高風險投資領(lǐng)域。

推進我國金融服務(wù)法的制定。2008年金融危機至今，我國學界開始不間斷地針對金融法制進行研究。從世界范圍來看，早在2000年，英國就推出《金融服務(wù)與市場法》，包含金融行為和經(jīng)營者的規(guī)范等方面內(nèi)容。日本也在2006年將證券、信托、金融衍生品等金融商品集中規(guī)范，制定全方位覆蓋金融服務(wù)的《金融商品交易法》。因此，我國也應(yīng)積極籌備，結(jié)合本國政治、經(jīng)濟、文化、法律的實際情況，制定以本國金融服務(wù)者與金融消費者為調(diào)整對象，以保護金融消費者權(quán)利為核心的金融服務(wù)法。

3.2 完善機構(gòu)設(shè)置

一是對監(jiān)督管理機構(gòu)的職責進行明確劃分，加強金融行業(yè)協(xié)會在保護消費者方面的責任，完善立法，在法條上做出明確的規(guī)定。二是在政府機構(gòu)中設(shè)立保護金融消費者的專門機構(gòu)。因為我國金融行業(yè)漸漸發(fā)展成為混業(yè)經(jīng)營，但是金融業(yè)管理機構(gòu)卻是分業(yè)管理(由銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三單位分開管理)，行業(yè)缺少全面負責保護金融消費者的政府機構(gòu)。在過渡階段，我國可以促使上述現(xiàn)有的三方政府管理機構(gòu)之間形成有效的協(xié)調(diào)機制，爭取將金融消費者的保護工作做實[8]。

3.3 完善具體制度

我國應(yīng)建設(shè)多元化的糾紛處理機制，用來幫助解決金融消費在權(quán)益受到侵害時的救濟問題，保證金融秩序的最快速矯正。首先，金融行政執(zhí)法機構(gòu)在執(zhí)法過程中可以利用行政手段進行救濟；其次，依法完善金融服務(wù)機構(gòu)承擔民事責任方面的規(guī)定，詳細規(guī)定其承擔民事責任的形式和賠償?shù)挠嬎阋罁?jù)[9]；再次，對金融犯罪行為依法追究機構(gòu)和人員的刑事責任；最后，應(yīng)當借鑒國外的方式方法，如協(xié)商、調(diào)解、仲裁、集團訴訟等，并且要加強對金融消費者這方面的宣傳，使其能夠自主選擇最適合自己的糾紛解決方式。

3.4 重視信息建設(shè)

為了解決金融領(lǐng)域信息的不對稱性，建立強制的信息披露制度至關(guān)重要。該制度應(yīng)當包括發(fā)行和交易中的信息披露義務(wù)、臨時信息披露義務(wù)和持續(xù)信息披露義務(wù)。不僅要在金融商品、服務(wù)提供之前進行信息披露，而且要在存續(xù)期間進行持續(xù)性信息披露，在終止之時進行總結(jié)披露。對被披露的信息要求具有真實性、公平性、充分性、完整性等。金融服務(wù)機構(gòu)必須在銷售中全面、完整地披露金融產(chǎn)品的上述信息，不得夸大產(chǎn)品收益、掩飾產(chǎn)品的風險、任意設(shè)定大量免責條款。

建立我國個人信用征信查詢系統(tǒng)，記錄個人金融消費的每一筆信用情況，并依據(jù)一定準則計算個人信用水平。同時，建立我國金融機構(gòu)信用評估系統(tǒng)，衡量金融服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量，并動態(tài)展示。這樣可以在方便金融消費者選擇商品、服務(wù)提供者之前有個很好的參考，有利于金融機構(gòu)更加注意企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和社會聲譽。

[1] 楊東. 論金融消費者概念界定[J].法學家,2014(5)：65-66.

[2] 張錢.“后危機時代”金融消費者權(quán)益保護法律制度研究[D].大連:大連海事大學,2014.

[3] 馬國泉. 金融消費者保護研究[M]. 北京:法律出版社,2013:61-68.

[4] 王瀟. 歐盟金融消費者保護制度改革對中國的啟示:兼與美國相應(yīng)制度比較[D]. 上海:華東政法大學,2013.

[5] 中國人民銀行西安分行課題組. 目前我國金融消費者保護的現(xiàn)狀、存在問題及對策建議[J]. 西部金融,2010(8):5-8.

[6] 呂炳斌. 金融消費者保護法律制度之構(gòu)建[J].金融與經(jīng)濟,2010(3):5.

[7] 鄧綱. 金融消費者保護體制及其相關(guān)問題[J].法學雜志,2012(5):66-67.

[8] 方平. 我國金融消費者權(quán)益保護立法相關(guān)問題研究[J].上海金融,2010(7):7-8.

[9] 宋晨晨,葉蜀君. 金融消費者保護監(jiān)管分析：我國存款保險制度的建立[J].河南社會科學,2015(2)：107.

責任編輯 陳桂梅

Research on the Legal Protection of the Rights of Financial Consumers

WANGWanpeng
(Law School，Anhui University，Hefei 230601，China)

Financial consumers is one of the main participants of financial activities. After the financial crisis in 2007, the lack of protection of financial consumers is reflected in many countries. Afterwards, governments of different countries begin to implement a series of financial system. In recent years, China has also made substantial progress on financial regulators and promulgated a number of rules, but these frameworks and measures still have some weaknesses, such as legislative is not enough, protection measures are inadequate, and relief system is single. On the basis of studying some foreigh sophisticated systems, combining China’s concrete conditions, this paper puts forward some suggestions on law system to protect financial consumers.

financial consumer rights; legal protection; suggestions

2016-12-15

王萬鵬(1991— )，男，安徽合肥人，碩士研究生在讀，主要研究方向：民商法學。

10.13750/j.cnki.issn.1671-7880.2017.02.015

D 912.28

A

1671-7880(2017)02-0058-04