章林

日本明治時期軍政與軍令分立的演變過程

章林

明治政府創(chuàng)立之初，日本陸海軍沒有區(qū)分軍政和軍令，而是由從屬于太政官的陸軍省和海軍省實施一元管理。經過一系列的軍事改革與調整，日軍最終確立了軍事二元制體制：陸軍參謀本部和海軍軍令部作為軍令的統(tǒng)帥機關，隸屬于天皇；陸軍省和海軍省作為軍政的首腦機關，隸屬于內閣。日本陸海軍政令的分立，從短期來看提高了陸海軍各自的作戰(zhàn)指揮能力，但從長遠來看，不僅加劇了陸海軍之間的對立狀況，而且導致陸海軍的建設和作戰(zhàn)脫節(jié)，同時為日本走向瘋狂的侵略戰(zhàn)爭埋下禍根。

日本；明治時期；軍政；軍令

近代以來，軍隊的領導指揮體制大致可分為兩種類型：一種是軍政、軍令合一，集兩種職能于一身的軍事一元制；另一種是軍政、軍令分立，各設機關，各司其職的軍事二元制。所謂軍政就是軍隊的行政管理體系，軍令就是作戰(zhàn)指揮體系。從整個明治時期（1868～1912年）來看，明治初期日本陸海軍沒有區(qū)分軍政和軍令，而是由從屬于太政官的陸軍省和海軍省實施一元管理。①太政官是古代日本中央政治組織的最高機關，明治維新政權取代德川幕府政權后，恢復了太政官作為中央最高機關的地位。1885太政官被內閣制取代。在經過一系列的軍事改革與調整后，陸海軍最終確立了軍政與軍令分立的軍事二元制體制。目前，國內學界沒有專門探討日本陸海軍政令分立的文章，一些探討日本政軍關系的文章雖然涉及這一問題，但由于記載過于簡略，難以窺其全貌。②參見徐勇《近代日本的軍政關系研究》，《國際政治研究》2015年第1期；劉樹良《日本軍部“統(tǒng)帥權獨立”特權的形成》，《中國社會科學院研究生院學報》2013年第2期；高民政主編《國家興衰與軍政關系縱論》，時事出版社，2011年；劉景瑜《近代日本海軍統(tǒng)帥權的獨立及派系思想的形成》，《日本研究》2009年第2期；卓愛平《近代天皇制下日本政黨與軍隊關系的歷史考察及啟示》，《軍事歷史研究》2008年第2期；李廣民《股肱政治——論軍部在日本政府決策中的作用》，《日本研究》2000年第4期。有鑒于此，本文擬將日本陸海軍政令分立的演變過程做一梳理和分析，以期對明治時期日軍領導指揮體制的利弊能有更加清晰的認識。

一、軍事機關的變遷與軍令獨立的萌芽

1867年12月9日，以薩摩、長州等西南諸藩下級武士為主導的倒幕派發(fā)動明治維新政變，廢除德川幕府舊制，建立以明治天皇為首，以“總裁”、“議定”和“參與”三職為中心的新政府。1868年1月1日，德川幕府第十五代將軍德川慶喜以“清君側”為名，向全體倒幕派宣戰(zhàn)，戊辰戰(zhàn)爭爆發(fā)。為了應對德川幕府的武力反撲，明治政府于1月3日任命議定嘉彰親王為軍事總裁，4日再任命其為征討大將軍，指揮對德川幕府的作戰(zhàn)，“這是明治政府設置軍事相關官職的開始”。③藤原彰：『日本軍事史上巻·戦前篇』，東京：日本評論社，1987年，23頁。1月17日，明治政府在“三職”下設置“七科”，其中專門負責軍事的機關為海陸軍科，任命議定巖倉具視、嘉彰親王、島津忠義為海陸軍務總督。海陸軍科主要負責管理海軍和陸軍的練兵、守衛(wèi)和軍務等，是明治建軍時期中央軍事機關的雛形。

1868年2月3日，明治政府將“三職七科”制改為“三職八局”制，海陸軍科改名為軍防事務局，由嘉彰親王擔任軍防事務局總督。軍防事務局的權限與海陸軍科并沒有實質的差異，其下轄部隊并非直屬于天皇，而是各自隸屬于各藩，只聽從各藩主的指揮。為此，明治政府在改海陸軍科為軍防事務局的同時頒布命令：

各藩按產糧多寡，確定兵額，派送親兵，擔任守衛(wèi)，并對海軍及陸軍進行教練。關于上項軍制的規(guī)定，由軍防局制成調查書送編制局，然后編制局再按照規(guī)定，制成編制表呈報。①松下芳男：『明治軍制史論』上卷，東京：有斐閣，1956年，11頁。

這些由各藩獻給天皇的“親兵”，“便是天皇政權最初固有的軍隊”。②井上清：《日本軍國主義》第三冊，馬黎明譯，北京：商務印書館，1985年，第14頁。

為進一步增強天皇“親兵”的力量，明治政府于1868年4月20日制定了《陸軍編成法》。其主要內容為：

每產糧一萬石，出兵十名，并抽出三人以充實京都及近畿要沖之警衛(wèi)；每產糧一萬石，出兵五十人，以供地方備用；每產糧一萬石，出錢三百兩，分三期繳納，以充軍餉。③松下芳男：『明治軍制史論』上卷，17～18頁。

與此同時，明治政府于4月21日改“三職”制為“太政官”制，在太政官下設置“七官”，由軍務官取代國防事務局。軍務官下轄二局四司。二局即海軍局和陸軍局，四司包括筑造司、兵船司、兵器司和馬政司。這是海軍和陸軍分立的開端。與海陸軍科和軍防事務局相比，軍務官除了“練兵”、“守衛(wèi)”和“軍務”三種職能之外，增加了“招募”這一職能，這明顯是與《陸軍編成法》的征兵相適應。

1869年7月8日，明治政府進行第四次官制改革，將“太政官”制改為“二官六省”制，復活了古代的神祇官。④日本古代執(zhí)掌國家神祇祭祀及相關事宜的中央機關。設神祇官主要是為了宣揚日本國體的特殊性，并無更多的具體意義。經過此次改革，太政官下設民部、大藏、兵部、刑部、宮內和外務六省。軍務官被再編為兵部省，長官為兵部卿，下設大、少輔各1人及大丞2人，以嘉彰親王為兵部卿，大村益次郎為兵部大輔。大村益次郎任兵部大輔期間，提出了一系列軍事改革措施。⑤生田惇：『日本陸軍史』，東京：教育社，1980年，21頁。但是，由于改革觸犯了士族和下級武士根本利益，大村益次郎被刺身亡，改革失去中心，同時兵部省內的薩摩和長州兩藩發(fā)生對立，這場軍事改革最終未能成功。

從1868年1月至1869年7月，在短短的1年半間，日本的軍事部門經歷了從海陸軍科→軍防事務局→軍務官→兵部省的發(fā)展過程，明治初年日本政府的軍事改革力度由此可見一斑。不過，從整體上看，無論是軍事還是政治，均屬于太政官的管轄范圍，太政官可以對政治和軍事實施一元化控制。與此同時，兵部省內部實行的也是一元制，軍務沒有區(qū)分軍政和軍令，而是由從屬于太政官的兵部卿實施一元管理。

1870年夏，山縣有朋從歐洲考察歸來，出任兵部少輔，翌年出任兵部大輔，掌握兵部省實權。山縣有朋根據他親身對英法德俄等國的考察情況，于1871年7月開始推行軍制改革。⑥關于此次軍制改革的實情，可參見《兵部省職員令》和《兵部省陸軍條例》。日本學者評價這次改革“在日本軍制史上占有非常重要意義的一頁，軍政機關至此面目為之一新”。⑦松下芳男：『近代日本軍事史』，東京：紀元社，1931年，25頁，26頁，26頁，26頁，25頁。其中最為重要的舉措之一便是：在兵部省設立掌管軍令的專門機關陸軍參謀局。

陸軍參謀局是明治政府自設置軍事官職以來，第一個非軍政與軍令兩權一元化的組織。陸軍參謀局雖然也稱“局”，卻與兵部省的其它五局（秘史局、軍務局、炮兵局、筑造局及會計局）官職不同，它不是根據《兵部省陸軍條例》設置，而是根據《省內別局條例》設置。所謂“省內別局”，指“因與機要事項有關而設立，雖與省內正常事務有別，但亦可視為其一部分”。⑧松下芳男：『近代日本軍事史』，東京：紀元社，1931年，25頁，26頁，26頁，26頁，25頁。類似的官職還有警備使、三兵本部、軍醫(yī)寮和陸軍醫(yī)院等。

在《省內別局條例》中與參謀局有關條款如下：

第八條參謀局以大輔官為都督，置大、中、少佐及大、中尉數名，執(zhí)行事務，其余分駐各鎮(zhèn)臺及各軍團。

第九條以中佐以下數名專司地理圖志，以一人為都督的副官，于都督缺席時代執(zhí)行其務，另以一人為間諜指揮官，督管間諜隊。⑨松下芳男：『近代日本軍事史』，東京：紀元社，1931年，25頁，26頁，26頁，26頁，25頁。

又《兵部省職員令》規(guī)定：“陸軍參謀局參與機要密謀，編輯地圖、政志并掌管間諜通報各事?！雹馑上路寄校骸航毡拒娛率贰?，東京：紀元社，1931年，25頁，26頁，26頁，26頁，25頁。據此，關于陸軍參謀局所掌管的事項基本明了。另據《兵部省職員令》規(guī)定：“兵部卿總掌海陸軍、征壯兵、海防、守備、討伐調遣、兵學及操練等事?！?松下芳男：『近代日本軍事史』，東京：紀元社，1931年，25頁，26頁，26頁，26頁，25頁。與舊法令相比較，含有管理軍令意味的“討伐調遣”為新加入事項，換句話說，陸軍參謀局雖然是一個專門負責陸軍軍令事務的機關，但軍令事項中最為重要的“討伐調遣”仍屬于兵部卿的權限，軍令機關正處于萌芽階段。不過，兵部省尚未設置類似的管理海軍的軍令機關。究其原因，大概是因為與陸軍相比，當時海軍的力量還十分微弱，沒有專門設置掌管海軍軍令機關的必要。值得注意的是，《兵部省職員令》規(guī)定兵部卿的選任資格為“本官少將以上”，兵部大輔的選任資格為“本官大佐以上”，①松下芳男：『近代日本軍事史』，27頁，33頁。即二者均限于武官出身，這也成為了日本軍部大臣現役武官制的開始。

二、陸軍軍令機關的獨立

1872年1月13日，兵部省向太政官申報：“海軍和陸軍的情況迥然不同，其官員不可兼任，須將兩種軍職分開。故奏請批準廢除兵部省，分別設置海軍省和陸軍省?！雹谕馍饺桑骸喝毡竞＼娛贰?，東京：教育社，1980年，20頁，20頁。對此，太政官頗為贊同，其答復說：“諸君提議分別設置陸、海軍兩省，以簡化軍務，節(jié)省費用，謀求兩軍之強大，實為護國之道，這也是各國共同之建軍規(guī)律，故須按兵部省奏折從速改革?！雹弁馍饺桑骸喝毡竞＼娛贰唬瑬|京：教育社，1980年，20頁，20頁。最終，于2月28日正式撤銷兵部省，設置陸軍省和海軍省，從而使陸軍和海軍完全獨立，并一直延續(xù)到1945年。陸海軍的分立從表面上看是為了適應陸海軍發(fā)展的要求和提高工作效率，但實際上卻潛藏著更為復雜的理由，即藩閥對立政治結構的形成。當時在陸軍中薩摩和長州兩藩的出身者相伯仲，海軍則幾乎被薩摩藩出身者把持，逐漸形成長州藩控制陸軍和薩摩藩控制海軍的局面，“這就成為陸海軍省分立的暗流”。④坂本祐信：『近現代日本軍事史』第一卷，東京：かや書房，2012年，68頁。

陸軍省獨立后，作為軍令機關的陸軍參謀局被保留下來，并在翌年被改編為第六局。若將第六局與參謀局做一比較，我們可以發(fā)現第六局具有一些新的特點。首先，參謀局為陸軍省的“別局”，形式上與其它各局有所區(qū)別，而第六局則與其它各局并列，雖然在實質上與其它各局迥異，但形式上已與其它各局相同。其次，參謀局局長由大輔兼任，軍政與軍令兩機關在領導人的方面依然沒有分立，第六局局長則由專任的長官擔任，軍政與軍令長官全然分立，且規(guī)定局長必須由“將官”擔任。最后，第六局所負責的事項也較參謀局發(fā)生較大變化，參謀局主要負責“機要密謀，編輯地圖、政志”，第六局則增加了“編輯戰(zhàn)史”等內容，使其具有軍事研究機關的性質。從總體上看，此時軍政與軍令的區(qū)分尚不明確，除第六局外，第一局也掌管許多軍令事務。

1873年11月7日，陸軍省制定了《幕僚參謀服務綱領》。該綱領雖然是關于幕僚參謀的規(guī)定，而非第六局的規(guī)定，但其內容大部分與軍令事項有關。綱領第一條規(guī)定：

參謀科作為將官的輔佐，依據戰(zhàn)法戰(zhàn)略，審查軍隊編制是否得當，按照野營、舍營及塹壕等選擇的位置與分布的狀態(tài)，判斷攻守線是否合適，以參劃機要密謀為本；又依測度地形的廣窄遠近及高低，明察地理的險易與山勢水流的情況，以區(qū)劃國內各地的防衛(wèi)線，決定城壁炮墩的位置，兼而通曉政體治理與洞察風俗習慣，以便百事舉措皆得其宜，此外，通過通曉外邦的情事，熟悉其強弱巧拙，以便戰(zhàn)端開啟之日決策無憾為要。

而此參謀科的將校，依綱領第二條的規(guī)定“歸于第六局長的隸下”。關于其選任及進級等，須經“陸軍卿與第六局長商量呈奏批準之后，始得實行”。⑤松下芳男：『近代日本軍事史』，27頁，33頁。

1874年，桂太郎從德國留學歸來，他對陸軍卿山縣有朋建議，將掌管參謀事務的軍令機關從作為軍政機關的陸軍省獨立出來。⑥徳富蘇峰：『公爵桂太郎伝』乾卷，東京，1967年，334頁。山縣有朋很快采用了桂太郎的建議。同年2月，日本撤銷陸軍省第六局，改稱參謀局，局長由山縣有朋兼任。6月18日，陸軍省制定《參謀局條例》，規(guī)定：

第一條參謀局設于東京，直隸于陸軍省。第二條局長由將官一人選任，其階級暫不預定，依人再定。

第三條參謀局長，受轄于陸軍卿，掌管審查日本全部陸軍的定制節(jié)度及確定兵法策略，以參與機要密謀，平時須偵查地理，考察政志，戰(zhàn)時依據圖案，決定部署，測量途程，區(qū)分戰(zhàn)略，以上皆為參謀局長的專責。⑦松下芳男：『明治軍制史論』上卷，195頁。由此作為軍令機關的參謀局，其權限愈加擴大，內容愈加充實，特色愈加明顯。盡管如此，參謀局仍隸屬于陸軍省，非獨立的軍令機關，且海軍省尚無類似的機關。

1878年10月，陸軍省以陸軍卿西鄉(xiāng)從道的名義，向太政官提出了有關軍令機關獨立、擴充參謀局權限的建議。該建議認為：

若就陸軍之事務，分門別類，必將屈指難數，但主要事務，亦不外有二，一曰政令，一曰軍令。所謂政令者，正如本省今日之所奉行者，至于軍令，則為參謀局之專任。

關于軍令機關長官的職責，建議認為：

參謀局長之責，在于審查陸軍的定制、節(jié)度，明定兵謀兵略，以參與機要密謀。平時，審查地理地志，戰(zhàn)時，在于按圖決定部署，地圖政志，依據路程，區(qū)劃戰(zhàn)略。

建議還以歐洲若干國家參謀本部為例，申述參謀本部獨立的必要性：

試觀歐洲一二文明國之陸軍參謀局，其規(guī)模宏大，且局長之權限幾乎與陸軍卿相同。戰(zhàn)時固不待言，即使是平時，有關軍令者，皆經局長審核，以內成機密之規(guī)制，外行遠大之謀略。如此，始成陸軍制定行動之根基。①松下芳男：『明治軍制史論』下卷，東京：有斐閣，1956年，7～8頁，10～11頁。

1878年12月5日，明治政府正式宣布撤銷參謀局，成立參謀本部，下設管東局、管西局和總務科，由山縣有朋任參謀本部長。管東局主要負責詳細調查、編制日本東部地區(qū)以及庫頁島、中國東北和西伯利亞等地的地理、地勢，管西局主要負責調查、編制日本西部地區(qū)以及從朝鮮至中國沿海的地理、地勢，“以備有事之日參與策劃”。②山縣有朋：『陸軍省沿革史』，東京：日本評論社，1942年、222頁。同時，還制定了《參謀本部條例》，對其人事和職能做出規(guī)定：

第二條本部長由將官一人依敕令任之，統(tǒng)轄本部事務并司運籌帷幄之機要。

……

第五條凡屬軍中之機務、戰(zhàn)略之動態(tài)、進軍駐軍之命令、行軍路程之規(guī)定、運輸之方法、軍隊之派遣等，有關軍令事務均屬本部長專管范圍，承天皇裁可之后，即令陸軍卿施行。③松下芳男：『明治軍制史論』下卷，東京：有斐閣，1956年，7～8頁，10～11頁。

日本之所以要設立參謀本部，主要有以下幾點考慮。首先是吸取西南戰(zhàn)爭的教訓。1877年，以西鄉(xiāng)隆盛為首的士族在九州鹿兒島發(fā)動反對明治政府的武裝叛亂，史稱西南戰(zhàn)爭。明治政府在此次堪稱軍制改革試金石的戰(zhàn)爭中，委任文職官員為討伐總督，全權處理陸海軍一切軍事事務以及將官以下人事安排，結果導致指揮混亂。山縣有朋等人鑒于此次作戰(zhàn)的經驗認識到：“在軍事上，必須從平時開始確立軍令系統(tǒng)，建立提高其地位的相應組織，并使之制度化?！雹苌煽》颍骸捍蟊締印?，東京：教育社，1980年，29頁。其次是模仿德國的軍制。受拿破侖時代的影響，明治政府自創(chuàng)立陸軍以來，一直推崇法式的軍政與軍令一元化體制。但受1871年普法戰(zhàn)爭結果的影響，多年留學德國，研究德國軍制的桂太郎對法式軍制產生懷疑。在山縣有朋的支持下，桂太郎開始大力推行德國軍政與軍令各成體系的軍事二元體制。最后是防止軍隊的民權運動。山縣有朋認為1878年8月發(fā)生的近衛(wèi)炮兵叛亂的“竹橋事件”是由于軍人受到了自由民權運動的影響，因此，為了“將軍事力量從國內政治中隔離出來，專門負責對外作戰(zhàn)任務”，⑤大江志乃夫：『日本の參謀本部』，東京：中央公論社，1985年，32頁。有必要設置不受政治左右的參謀本部。

參謀本部作為軍令機關獨立出來，標志著日本由軍事一元制改為軍事二元制，其影響極為深遠。過去參謀局隸屬于陸軍省，參謀局長隸屬于陸軍卿；新設參謀本部則脫離陸軍省而獨立，參謀本部長也已成為天皇的“司運籌帷幄之機要”的最高軍令輔佐機關。過去擁有輔佐天皇權限的只有太政官，陸軍卿并沒有直接輔佐天皇的權限。換句話說，參謀本部的獨立，不僅是獨立于陸軍省，而且獨立于太政官系統(tǒng)，參謀部長的權限要高于陸軍卿，“與太政官平起平坐”。⑥纐纈厚：『日本陸軍の総力戦政策』，岡山：大學教育出版，1999年，13頁。這就為“軍令機關高于軍政機關邁出了第一步”。⑦伊藤皓文：「政黨政治の衰退と統(tǒng)帥権」，三宅正樹等編『昭和史の軍部と政治1·軍部支配の開幕』，東京：第一法規(guī)出版，1983年，69頁。此外，由于軍令事項“承天皇裁可之后，即令陸軍卿施行”，也就是說，參謀部長可以把已經決定的軍令事項下達給陸軍卿執(zhí)行，這就給“參謀本部通過陸軍省來干涉政府開辟了道路”。⑧井上清：《日本軍國主義》第一冊，姜晚成譯，北京：商務印書館，1985年，第205頁。

參謀本部獨立后的第八天，設立監(jiān)軍本部（教育總監(jiān)的前身），使軍令的獨立和優(yōu)越更加鞏固起來。①井上清：《日本軍國主義》第一冊，第206頁，第206頁。監(jiān)軍本部直屬于天皇，獨立于太政官、陸軍省和參謀本部，是軍隊的監(jiān)督機關，主要負責掌管全軍的教育和檢閱。監(jiān)軍總部未任命部長，下設東部監(jiān)軍、中部監(jiān)軍和西部監(jiān)軍，各監(jiān)軍部長隸屬于天皇，作為統(tǒng)率各鎮(zhèn)臺司令官（旅團長）的師團長，檢查由參謀本部制定的軍令和作戰(zhàn)方案的執(zhí)行情況。以往關于軍令的決定和執(zhí)行都屬于陸軍卿的權限，而陸軍卿又受太政官的制約。參謀本部和監(jiān)軍本部成立后，陸軍卿的權力被一分為三，成為只掌管平時的陸軍人事、軍需和戰(zhàn)時供應的軍政機關，無指揮調動軍隊之權。這樣一來，“怎樣來調動建立起來的軍隊，完全屬于參謀本部的專斷，因此，極端說來，如果參謀本部決定要發(fā)動戰(zhàn)爭，而師團長們遵照命令執(zhí)行這個決定的話，政府和人民便毫無辦法”。②井上清：《日本軍國主義》第一冊，第206頁，第206頁。從此后日本的實際行動中可以看到，日本侵華戰(zhàn)爭就是完全利用這一“武器”實施的。

三、海軍軍令機關的獨立

海軍省從1872年獨立之后，軍政和軍令機關一直隸屬于海軍卿。1878年陸軍的參謀本部脫離陸軍省獨立時，海軍并未進行相關改革，仍然由海軍卿統(tǒng)管軍政和軍令系統(tǒng)。“這個時期，海軍艦艇還很少，海軍組建專門的中央軍令機關的必要性不大”。③森松俊夫：『大本営』，34頁，37頁，44頁。隨著海軍力量的不斷發(fā)展，1880年海軍卿川村純義向太政官提出意見書，提議設置獨立于海軍省之外的海軍參謀本部。④梅溪昇：『日本近代化の諸相』，京都：思文閣，1984年，183～184頁。對此，山縣有朋和西鄉(xiāng)從道聯(lián)名主張“陸主海從”的國防體制，認為不需要海軍參謀本部。⑤大山梓編：『山縣有朋意見書』，東京：原書房，1966年，100～102頁。

1884年2月，海軍隨著軍備和各軍事機關的擴大，在海軍省下設立了負責軍令事項的軍事部，由海軍少將仁禮景范擔任部長。根據同日頒布的《軍事部條例》規(guī)定：

第一條軍事部為制定兵制節(jié)度、艦隊編制、海岸防御之方案，管理艦船、槍炮、水雷之利害得失以及水路之難易等軍令兵略之所。

第二條部長以一名將官擔任，統(tǒng)轄所轄諸員，并管理部務。⑥松下芳男：『明治軍制史論』下卷，166頁，18頁。

“正如陸軍參謀局后來發(fā)展為參謀本部一樣，海軍軍事部也具有將來成為獨立的軍令機關的性質”。⑦森松俊夫：『大本営』，34頁，37頁，44頁。

海軍在謀求軍令機關獨立的同時，也在努力加強與陸軍軍令機關的合作。早在1875年，陸海軍省便共同向太政官提出建議書，認為應在陸海軍省中間新設不屬于兩省的海防局，負責海岸防御。⑧松下芳男：『明治軍制史論』下卷，166頁，18頁。雖然太政官許可了此項建議，但由于陸海軍兩省的意見不能統(tǒng)一，此事被束之高閣。最終，參謀本部決定在部內設置海防局。但這不過是陸軍內部的機關，與當初陸海軍省提議設立海防局的初衷大相徑庭。⑨坂本祐信：『近現代日本軍事史』第一卷，162頁，164頁。雖然在陸海軍省中間設置海防局的提案失敗，但是海防需要陸海軍合作的必要性并沒有消減。1884年11月，陸海軍省共同向太政官提出建立由陸海軍將官組成的國防會議。1885年4月，建立國防會議的提案得到批準。設置國防會議是統(tǒng)一運用陸海軍的嘗試，但其實質只是個聯(lián)絡機關，對它的決定沒有實施的義務。⑩坂本祐信：『近現代日本軍事史』第一卷，162頁，164頁。最終，它在翌年3月被撤銷。

1885年12月，日本發(fā)布最后一道太政官令，正式宣布廢除太政官制，開始實行內閣制。1886年3月，日本通過修訂參謀本部條例，對軍制進行了一次重要改革，即在參謀本部下并列設置陸軍部和海軍部。過去，參謀本部條例只限于陸軍機關，此次修訂第一次觸及海軍，使參謀本部逐漸成為統(tǒng)一陸海軍軍令的聯(lián)合參謀本部。參謀本部下設海軍部的同時，取消海軍省下設的海軍部。由于海軍部不再隸屬于海軍大臣，這就使海軍軍令機關向獨立邁進了一步。日本有學者認為，通過這次機關改革“一舉實現了海軍軍令機關的獨立和陸海軍軍令機關的聯(lián)合”。?森松俊夫：『大本営』，34頁，37頁，44頁。這明顯是一種過高的評價，實際上海軍有強烈的分立跡象。

1888年5月，明治政府制定《參軍官制》，規(guī)定：

第一條參軍為帝國全軍之參謀長，由一名皇族大、中將擔任，直屬天皇。

第二條參軍掌管運籌帷幄之機要，即出師、國防與作戰(zhàn)等之計劃。

……

第五條參軍之下設置陸軍參謀本部及海軍參謀本部，各以陸、海軍將官一名為長官，協(xié)助參軍，并管理部務。①陸軍省編：『明治軍事史』上，東京：原書房，1966年，766頁。

此次調整，陸軍部和海軍部升格為陸軍參謀本部和海軍參謀本部，且在形式上維持了陸海軍軍令的統(tǒng)一。但在實質上并沒有改變“陸主海從”的主導思想，無法消除陸海軍之間的矛盾。

1889年2月21日，日本頒布《大日本帝國憲法》，明確了天皇對日本陸海軍的統(tǒng)帥權，且該統(tǒng)帥權不是依靠國務大臣來輔弼，而是由獨立于政府的軍令機關的長官來代行。憲法頒布不久，即1889年3月，實行不足1年的參軍官制和陸海軍參謀本部被廢止，陸軍恢復軍令機關為參謀本部，參謀本部長同參軍一樣，為“帝國全軍的參謀長”，由陸軍大將或中將擔任，直屬天皇；海軍軍令機關海軍參謀本部則重新劃歸海軍省管轄，海軍軍政與軍令變?yōu)橐辉?。?lián)合軍令機關之所以解體，原因是多方面的。首先，一名參軍難以領導內容和性質顯著不同的陸海軍軍令業(yè)務；其次，海軍對“陸主海從”的主導思想不滿，不愿在陸軍出身的參軍管轄之下工作；第三，陸海兩軍的軍令機關所在地相距甚遠，不便于處理事務；最后，海軍的軍令業(yè)務還比較簡單，比起設立獨立的軍令機關，加強與海軍省的密切聯(lián)系更加必要。②森松俊夫：『大本営』，55頁，14頁。

1893年1月，海軍大臣仁禮景范向內閣提出設置獨立于海軍省的海軍參謀本部的建議。對此，陸軍認為“中央設兩個軍令機關和兩個參謀長的制度會給軍令統(tǒng)一造成混亂”，③森松俊夫：『大本営』，55頁，14頁。表示堅決反對。最終，仁禮景范的提議未被內閣采納。隨著陸海軍在指揮權方面的對立不斷加深，天皇日益感到憂慮。最終，陸海軍首腦根據天皇命令進行多方協(xié)商，最后于1893年5月出臺了《戰(zhàn)時大本營條例》，其中有關海軍軍令的條例主要有：

第一條海軍軍令部設于東京，掌管出兵、作戰(zhàn)、沿岸防御等計劃，監(jiān)督鎮(zhèn)守府及艦隊之參謀，并監(jiān)視海軍之訓練。

第二條以海軍大、中將親任海軍軍令部長且直轄天皇，參與帷幄之機密并管理部務。

第三條凡關于戰(zhàn)略上之海軍軍令，皆為海軍軍令部長所應管轄，策劃上奏，經天皇裁可之后平時移交海軍大臣，戰(zhàn)時則向鎮(zhèn)守府司令官及艦隊司令官下達。

第四條海軍軍令部長奉敕為檢閱使，對于鎮(zhèn)守府及艦隊進行檢閱。④松下芳男：『近代日本軍事史』，110～111頁。

這樣，隨著脫離海軍大臣管理的海軍軍令機關海軍軍令部正式成立，海軍也正式確立了軍政與軍令分立的軍事二元制體制。

《戰(zhàn)時大本營條例》還規(guī)定，平時陸軍參謀總長和海軍軍令部長并列，但戰(zhàn)時陸軍參謀總長升格為天皇幕僚長，參謀次長與海軍軍令部長同級。實際上，海軍的指揮權仍然受到陸軍的壓制，日本仍未擺脫“陸主海從”的主導思想。這種以陸軍參謀總長為天皇幕僚長的陸海軍作戰(zhàn)體制，不是在陸海軍協(xié)商一致的基礎上，而是在即將發(fā)動中日甲午戰(zhàn)爭這一緊迫形勢的壓力下，通過陸海軍的相互妥協(xié)來實現，其實質不是“在軍令和軍政整合基礎上制定國家戰(zhàn)略的體制，而僅僅是規(guī)定了陸海軍關系而已。⑤坂本祐信：『近現代日本軍事史』第一卷，180頁。這就為陸軍和海軍的進一步對立與糾紛埋下了隱患。

甲午戰(zhàn)爭結束后不久，海軍提出改組大本營的問題，陸海軍發(fā)生激烈的正面沖突。海軍認為，參謀總長缺乏海軍知識和經驗，因而不能擔任大本營參謀長；日本四面環(huán)海，強化海軍實力才是頭等大事，力圖將“陸主海從”改為“海主陸從”或“海陸平等”。陸軍則認為，從各國的情況看，國防都是以陸軍為中心，大本營參謀長由參謀總長擔任是適宜的，希望繼續(xù)保持“陸主海從”。由于問題的復雜性，天皇也難以作出決定，陸海軍爭論被擱置起來。隨著日俄關系的不斷惡化，陸海軍關于領導權的問題再次被提上日程。1903年12月，陸海軍當局經過多次協(xié)商，在天皇親自裁決下，設置平級的陸軍參謀總長和海軍軍令部長，分別為大本營的幕僚長，可以各自單獨“帷幄上奏”。與此同時，明治天皇頒布了《軍事參議院條例》，新設立軍事參議院，作為陸海軍的協(xié)調機關。陸軍參謀總長、海軍軍令部長和陸海軍大臣都作為參議官，共同處理戰(zhàn)時問題。至此，日本的戰(zhàn)時領導體制得到進一步完善和發(fā)展。

四、結語

明治時期，日本經過一系列的改革與調整，最終確立了軍政與軍令分立的軍事二元制體制，即陸軍參謀本部和海軍軍令部作為軍令的統(tǒng)帥機關，隸屬于天皇，陸軍省和海軍省作為軍政的首腦機關，隸屬于內閣。在政治領袖本身就是軍事領袖的情況下，這種垂直的高度統(tǒng)一的領導指揮體制，避免了指揮機關臃腫，部門間職能交叉重疊的弊端，保證日軍能夠集中精力進行作戰(zhàn)謀劃，提高了陸海軍各自的作戰(zhàn)指揮能力，其作用在中日甲午戰(zhàn)爭和日俄戰(zhàn)爭中得到充分體現。但從長遠來看，它不僅加劇了陸海軍之間的對立狀況，而且導致陸海軍的建設和作戰(zhàn)脫節(jié)，同時也為日本走向瘋狂的侵略戰(zhàn)爭埋下禍根。

軍政和軍令的分立進一步加劇了陸軍和海軍的對立狀況。明治政府成立后，日本軍隊內部逐漸形成了“長州的陸軍”和“薩摩的海軍”這一對立格局。隨著海軍軍令部的成立，陸海軍之間的矛盾不但沒有解決，反而愈演愈烈。盡管日本設立軍事參議院，作為陸海軍的協(xié)調機關，但軍事參議院并未有效發(fā)揮協(xié)調陸海軍的作用。隨著陸海軍的分歧和對立不斷激化，導致陸海軍在戰(zhàn)略方向、作戰(zhàn)對象、用兵重點等方面始終得不到統(tǒng)一，造成了一系列關系戰(zhàn)爭全局的戰(zhàn)略決策變?yōu)殛戃娀蚝＼娔抗舛虦\的部門之見。

軍政和軍令的分立導致陸海軍的建設和作戰(zhàn)脫節(jié)。軍政和軍令分立后，陸軍省和海軍省作為軍政機關負責軍隊建設，參謀本部和海軍軍令部則作為軍令機關負責軍隊作戰(zhàn)。在這種作戰(zhàn)和建軍截然兩立體制下，軍政機關往往以國力有限和軍隊長遠需要為由，反對使用更多兵力；軍令機關則只負責作戰(zhàn)，不考慮實際可能和軍隊長遠建設的需要。其結果是互相掣肘，既影響了作戰(zhàn)，又不利于建軍。①潘俊峰主編：《日本軍事思想研究》，軍事科學出版社，1992年，第305頁。特別是在日本政壇更迭頻繁的情況下，陸相和海相也如走馬燈一般更換著，導致軍隊建設方針缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。

軍令與軍政的分立造成軍隊的統(tǒng)帥權從國家行政機關中獨立出來，形成所謂“統(tǒng)帥權獨立”?！敖y(tǒng)帥權獨立”原本是為了防止軍隊被卷入到政治運動中，保護軍事免于政治的干涉。但是，隨著“帷幄上奏”特權和“軍部大臣現役武官制”的實行，反而造成了軍隊凌駕于政府之上，形成軍隊操縱政府、軍人干預政治和政治受制于軍事、政略服從于戰(zhàn)略的局面。通過“帷幄上奏”特權，陸軍參謀本部和海軍軍令部可以將他們認為屬于軍令的事項直接上奏天皇，并直接下達給陸海軍大臣執(zhí)行，以此干預國家政治。陸海軍大臣必須由現役軍人擔任，這就等于說，他們不是由內閣首相挑選任命，而是軍部派遣到內閣的代表。如果陸海軍大臣辭職而軍部又拒絕推薦人選，內閣就無法存在下去。因此，軍部實際上“直接控制了內閣政府的存亡與運作”，②徐勇：《近代日本的軍政關系研究》，《國際政治研究》2015年第1期。這就為日本建立起軍部法西斯政治體制，并最終走向瘋狂的侵略戰(zhàn)爭埋下了禍根。

（責任編輯：孟鐘捷）

章林，北京聯(lián)合大學政治文明建設研究基地講師，歷史學博士，軍事學博士后（郵編100101）。