楊雪原

(河南大學 哲學與公共管理學院, 河南 開封 475000)

后稅費時代我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的異化與調(diào)適

楊雪原

(河南大學 哲學與公共管理學院, 河南 開封 475000)

進入后稅費時代，我國鄉(xiāng)村治理面臨的社會環(huán)境發(fā)生了巨大的改變。首先，農(nóng)民的權(quán)利義務(wù)觀念和村級組織的治理理念發(fā)生了改變。其次，鄉(xiāng)村基層組織治權(quán)弱化。再次，國家對農(nóng)村的治理由資源提取轉(zhuǎn)向資源輸入化。鄉(xiāng)村治理主體的異化打破了原先鄉(xiāng)村治理的平衡局面，產(chǎn)生了許多新的問題，鄉(xiāng)村治理面臨新一輪困境。為了維護和保障農(nóng)民的根本利益，克服鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化，就必須對我國現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，以適應(yīng)當前農(nóng)村、基層政權(quán)和國家政策的變化，促進農(nóng)村的發(fā)展。

后稅費時代；鄉(xiāng)村治理；結(jié)構(gòu)調(diào)整

國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的進入與退出，深刻地影響著鄉(xiāng)村社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)。后稅費時代，國家顯性權(quán)力逐步從鄉(xiāng)村社會退出，減少了對鄉(xiāng)村社會的直接管控，并且希望通過“資源提取型”向“資源輸入型”的轉(zhuǎn)變對農(nóng)村進行治理，這就導致了基層政權(quán)組織與鄉(xiāng)村村民之間的關(guān)系開始變得疏遠，基層政權(quán)逐步“懸浮”，基層組織的治權(quán)也隨之進一步弱化。此外，隨著國家對農(nóng)村治理方式向“資源輸入型”的轉(zhuǎn)變，國家的惠農(nóng)、富農(nóng)、支農(nóng)等各項政策項目成為鄉(xiāng)村中各方行動者博弈的對象，這種政策項目的競爭性特征使得鄉(xiāng)村中的競爭主體異化，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出混亂局面，國家、基層組織與農(nóng)民之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡。

一、新中國成立后我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變

新中國成立之后，我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變主要是隨著國家的重大戰(zhàn)略目標的轉(zhuǎn)變而發(fā)生變化。新中國成立之后，為了實現(xiàn)國家工業(yè)化這一國家重大戰(zhàn)略目標，我國建立了“政社合一”的高度組織化的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)；改革開放后，為了適應(yīng)新時期的要求，“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)隨之在我國的農(nóng)村地區(qū)建立起來。

(一)“政社合一”的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)

新中國成立之前，我國的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)主要是“縣政紳治”，士紳和宗族在鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導地位。而新中國成立之后，基于當時嚴峻的國際環(huán)境和戰(zhàn)爭的威脅，實現(xiàn)國家工業(yè)化成為當時我國經(jīng)濟發(fā)展的最主要任務(wù)。在工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱的情況下，我國要獨立地發(fā)展工業(yè)，就必不可避免地要從農(nóng)村提出各種資源以支持城市工業(yè)的發(fā)展。與此同時，為了配合工業(yè)大機器的生產(chǎn)，我國在土地改革之后掀起了農(nóng)業(yè)合作化的運動。隨后，在全國建立起了高度組織化的人民公社制度。至此，“政社合一”鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)正式形成，取代了原先“縣政紳治”的治理模式。

(二)“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)

“鄉(xiāng)政村治”即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權(quán)，對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)行使國家行政管理職能，鄉(xiāng)以下的行政村建立村民自治組織，即“村民委員會”，對本村事務(wù)行使自治權(quán)[1]。上世紀七八十年代，我國的國民經(jīng)濟開始恢復和發(fā)展，農(nóng)村的經(jīng)濟比例逐年降低，與此同時，國際環(huán)境發(fā)生了重大的變化，和平與發(fā)展成為當時世界的主題。在這種環(huán)境下，人民公社體制僵化的弊端愈來愈突出，束縛了生產(chǎn)力的解放和發(fā)展。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行和民主化的進程，人民公社逐漸走向解體，農(nóng)民的自治組織機構(gòu)村民委員會開始逐步建立。隨著1982年憲法對村民委員會法律地位的肯定和1987年全國人大常委會通過的《村民委員會組織法》對村民委員會自治性質(zhì)的界定，我國“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)正式形成。

二、后稅費時代下鄉(xiāng)村治理主體的異化

“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)將國家管理與村民自治合二為一，基本符合我國的基本國情，在一定的時期促進了我國農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，維護了當時農(nóng)村社會的穩(wěn)定。但是，隨著社會的發(fā)展以及后稅費時代的到來，我國的鄉(xiāng)村治理環(huán)境悄然發(fā)生了一些變化，這些變化使得我國的鄉(xiāng)政和村治出現(xiàn)了一些新的問題，使我國的鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了新一輪的困境。

(一)后稅費時代下的村民自治的異化

首先，農(nóng)民權(quán)利義務(wù)觀念的異化。隨著農(nóng)業(yè)稅的全面取消，國家與農(nóng)民之間最后的義務(wù)紐帶斷裂，農(nóng)民對國家和集體的義務(wù)感逐漸變?nèi)酰r(nóng)民與集體之間只剩下了純粹的利益關(guān)系。同時，在鄉(xiāng)村治理中，“誰受益，誰負擔”的原則成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的指導思想，并且希望通過“一事一議”的方式來解決鄉(xiāng)村資金與勞動力的問題以保障公共產(chǎn)品的供給問題[2]。然而，這種原則和方式無疑著重強調(diào)了個人主義的權(quán)利義務(wù)觀念，使得農(nóng)民只關(guān)注與自己利益密切相關(guān)的事務(wù)，而對一些公共事務(wù)，大多數(shù)農(nóng)民則認為與自己無關(guān)進而持一種比較淡漠的態(tài)度。同時，由于不再有共同的利益聯(lián)系，村民之間逐漸地疏離和陌生，農(nóng)民的集體觀念、公眾意識弱化。

其次，村組織的權(quán)力和治理理念的異化。農(nóng)業(yè)稅費的取消增強了農(nóng)民對國家的政治認同，但同時削弱了基層組織的治理權(quán)力與治理能力[3]。主要因為：其一，村組織不得再向農(nóng)民收取任何的稅務(wù)費用和分配任何義務(wù)勞動；其二，由于之前村組織的日常運行以及提供各種服務(wù)的資金來源大部分都是通過對各種稅費的提留，農(nóng)村稅費改革之后，國家并未對村級組織履行職能需要的資金進行安排，這就導致了我國村級組織在人力、物力和財力等方面的極大弱化，村級干部在組織村民進行集體活動時的組織統(tǒng)籌能力大大減弱，村級治理權(quán)力遭到削弱。此外，村級治理的理念也隨著自身權(quán)力的削弱開始了相應(yīng)的變化，“不得罪”的邏輯悄然盛行。由于村干部很多都是本村的村民，“面子”思想根深蒂固，加上“一票否決”的信訪考核機制，使得我國的鄉(xiāng)村干部逐步萌發(fā)了“多一事不如少一事”的思想，逐步走向消極治理。

最后，村民與村組織兩者異化引發(fā)的新問題。隨著農(nóng)民的集體觀念和公眾責任意識的弱化，個人主義的權(quán)利觀念逐步成為主導思想。與此同時，由于“一票否決”的考核機制使得 “不出事”成為首要目標進而導致了“不得罪”邏輯的盛行。這種邏輯被部分人所利用，開始出現(xiàn)一些機會主義者，為了侵占國家和地方的各種流變資源而致使國家資源無法有效利用，典型的例子便是農(nóng)村一些牟利型的釘子戶和上訪戶。而村級組織的消極應(yīng)對無疑會產(chǎn)生一定示范效應(yīng)，使得這種行為陷入惡性循環(huán)之中。另外還有一種情況，某些村級干部為了擺脫這種兩難的境地，開始借助于地方的某些灰黑勢力，有些喪失政治原則的村級干部甚至與灰黑勢力結(jié)盟共同蠶食掠奪國家輸入到農(nóng)村的資源，使得部分地區(qū)的鄉(xiāng)村治理蒙上了一層“陰影”。

(二)后稅費時代下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

鄉(xiāng)政就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政權(quán)組織，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，處于國家政權(quán)的最末端，也是與最底層的農(nóng)民群眾聯(lián)系最為直接緊密的政府組織。然而隨著我國正式進入后稅費時代，基層政府對于鄉(xiāng)村治理也陷入了困境之中。首先，基層政府與鄉(xiāng)村社會開始脫節(jié)。隨著農(nóng)業(yè)稅費的全面取消，以稅費征繳為紐帶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村的聯(lián)系徹底斷裂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員由此很少主動下去了解鄉(xiāng)情民意，逐漸脫離人民群眾。其次，以前農(nóng)業(yè)稅費占鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入相當高的比重，農(nóng)業(yè)稅費的取消使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入銳減，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨財政困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了維持日常的運轉(zhuǎn)，不得不舉債度日，這就又使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入債務(wù)風險增加的困境之中。這種財政困境削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對資金的調(diào)控能力，同時也弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項職能的發(fā)揮。治權(quán)弱化、資金不足使得我國鄉(xiāng)村公益事業(yè)的建設(shè)舉步維艱，公共服務(wù)和公共產(chǎn)品短缺。

(三)后稅費時代國家治理方式的轉(zhuǎn)變

稅費改革之后，國家對鄉(xiāng)村的治理向“資源輸入型”轉(zhuǎn)變。然而這種轉(zhuǎn)變并未達到預(yù)期的效果，反而產(chǎn)生了許多讓人始料不及的現(xiàn)象：資源的輸入沒有改善鄉(xiāng)村的治理，反而被基層組織和灰黑勢力瓜分掠奪。與此同時，隨著國家的一系列政策調(diào)整，繞開基層政府直接對鄉(xiāng)村農(nóng)民進行治理的方式逐漸興起，這主要表現(xiàn)在三個方面：其一，將各種對農(nóng)民的補貼通過銀行系統(tǒng)直接發(fā)放到農(nóng)民的手里；其二，通過各個職能部門進行直接治理；其三，逐步減弱基層政權(quán)的權(quán)力和其他的各種治理資源[4]。這種治理方式在一定程度上解決了中央政府對基層政府的監(jiān)控問題，卻忽視了基層政府在組織提供公共服務(wù)過程中所能發(fā)揮的重要作用。此外，對于基層政府的改革也只是一味地縮小政府的權(quán)力，并未對基層政府政權(quán)的謀利傾向的性質(zhì)做出重大的改變，這使得基層政府在面對壓力或誘惑時走向“策略主義”，為完成任務(wù)或謀取私利而不擇手段，全然不顧國家的長遠利益。

三、針對鄉(xiāng)村治理困境的對策建議

通過以上的分析可以看出，進入后稅費時代，原來“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)的各個主體之間都發(fā)生了不同程度的異化，與此同時，國家的“資源輸入型”治理方式在基層治理主體與被治理主體都發(fā)生異化的同時也沒有達到預(yù)期的效果，反而在某些方面促進了這種異化的發(fā)生。若要走出目前的治理困境，需要國家對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)作出適當?shù)恼{(diào)整，重新建構(gòu)國家、基層組織和農(nóng)民之間的平衡機制。

(一)國家對鄉(xiāng)村治理相關(guān)制度的供給和支持

國家要想從根本上解決當前鄉(xiāng)村治理面臨的各種問題，就需要改變鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)，簡單地弱化基層政府的權(quán)力，然后開始不斷地向鄉(xiāng)村輸入資源，這樣并不能夠使鄉(xiāng)村治理達到善治的目標。中央政府不應(yīng)該忽視基層政府在鄉(xiāng)村治理中所扮演的重要角色，畢竟基層政府是與農(nóng)村農(nóng)民聯(lián)系最為直接和緊密的政權(quán)組織。對于基層政府的不作為或是壞作為的有效應(yīng)對是建立和完善激勵約束以及監(jiān)督機制，并通過一系列改革幫助基層政府由“管制型”政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”政府，同時為基層政府保留一定的權(quán)力和財力空間。另外，要著重塑造政府干部的政治原則性和正義性，以防其在面臨壓力和誘惑時走向“策略主義”。

(二)基層政府由管制走向服務(wù)

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，無論如何改革，其中最關(guān)鍵和最核心的問題依然是轉(zhuǎn)變職能。首先，在國家主導下應(yīng)當努力構(gòu)建服務(wù)型政府，主動適應(yīng)處于后稅費時代的農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展和建設(shè)的要求，以便為農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展提供更好的公共服務(wù)[4]。其次，基層政府是與鄉(xiāng)村農(nóng)民聯(lián)系最直接的政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)當多下去了解鄉(xiāng)情民生，走群眾路線，加強與鄉(xiāng)村農(nóng)民的聯(lián)系，這樣才能急農(nóng)民之所急，想農(nóng)民之所想，提供的公共服務(wù)才能真正地符合農(nóng)民的需求，進而才能提高基層政府的合法性。第三，鄉(xiāng)村干部應(yīng)當加強自身的政治素養(yǎng)，要有堅定的政治原則和立場，同時鍛煉自身的抗壓能力以及抵制誘惑的能力。

(三)完善村民自治制度

首先，對農(nóng)民權(quán)力義務(wù)關(guān)系異化的問題應(yīng)當區(qū)分對待，要依托基層組織對鄉(xiāng)村社會中的機會主義者如混混、謀利型的釘子戶或上訪戶等進行辨別，并對其嚴厲打擊，重塑基層政權(quán)的權(quán)威，解除這些少數(shù)人對基層干部造成的巨大壓力。與此同時，還要完善村民的利益表達機制，維護村民的正當權(quán)益。其次，鄉(xiāng)村干部要講原則，講正義，不能因為礙于“情面”而“不得罪”任何人就對村中事務(wù)采取睜只眼閉只眼的消極態(tài)度。第三，結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，在征詢?nèi)罕娨庖姷幕A(chǔ)上制定村規(guī)民約并發(fā)揮其效用。村規(guī)民約不僅約束鄉(xiāng)村干部，同時也要能夠約束村民，既能夠保障村民的基本權(quán)益，又能夠懲罰村民未盡義務(wù)，這樣既可使村民權(quán)力與義務(wù)相平衡，也能使村民與村干部相平衡。第四，重設(shè)農(nóng)村中小組長，增強基層的組織能力，之后再通過小組長組織各種活動，增進村民之間的交流合作，形成良性循環(huán)，為村中的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)建立人力基礎(chǔ)。

農(nóng)業(yè)稅在全國范圍內(nèi)的取消，得到了全國農(nóng)民的支持和認同，并在一定程度上緩解了由農(nóng)業(yè)稅費征收問題所引起的農(nóng)民和基層政府的緊張狀態(tài)。但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，這種效應(yīng)正在逐步減弱，而農(nóng)民對于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)日益增長的需要和由鄉(xiāng)村治理弱化而引起的公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)不足之間的矛盾愈來愈突出。本文對我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的村民、村級組織，鄉(xiāng)政以及國家等因素在后稅費時代的異化進行了簡要分析，并且嘗試通過對這三方主體進行調(diào)整來完善我國的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，使國家、基層政府和農(nóng)村農(nóng)民達到一種平衡狀態(tài)，進而促進鄉(xiāng)村治理的健康發(fā)展。

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[責任編輯 宋占業(yè)]

2017-12-09

楊雪原(1990-)，男，河南省蘭考縣人，河南大學哲學與公共管理學院行政管理專業(yè)研究生，研究方向：當代中國政府與行政。

10.3969/j.issn.1671-7864.2017.03.022

D422.6

A

1671-7864(2017)03-0072-03